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合作的慈善:香港地区政府与宗教慈善公益组织的关系及启示
发布时间: 2020/8/8日    【字体:
作者:陶飞亚 陈铃
关键词:  香港 慈善公益 社会服务 政府  
 
 
《东岳论丛》(济南)2012年第1期 第106-114页
 
香港社会现代慈善传统的形成与各大宗教团体密切相关。基督教会为回应社会问题发起慈善事业,奠定香港早期社会服务的基础。其后佛道教也积极致力慈善事业。港府早期奉行“积极不干预”政策,随着社会转型加剧社会问题增多而逐步承担社会福利服务的主要责任,确立政府出资并负责监管及与志愿机构提供社会服务的合作模式。政府监管包括对宗教慈善机构的注册、免税、募捐活动的审批和社会福利署对宗教慈善机构的服务施行监察职能。政府既给志愿机构进入慈善服务的自由,同时它们也有被政府淘汰退出的可能。在这种框架下,香港宗教慈善公益组织处于竞争性的慈善市场中,宗教慈善公益组织必须提高服务绩效和强化管理与透明度以获得社会认可方能维持自身生存。由于政府和宗教慈善组织的视角和利益差异,特别在牵涉到外部的社会公众与舆论压力的情况下其合作关系有时也充满张力。香港特区的这种模式及其经验为大陆在推进宗教慈善活动方面提供了某种借鉴。
 
在社会多元化的香港,一直存在着源自世界各地的多种宗教,其中以佛教、道教、孔教、基督教、天主教、伊斯兰教最具代表性。作为宗教信仰的具体实践,以及作为宗教进入社会公共领域的有效途径,香港的宗教慈善公益事业可谓历史悠久,并具有很高的专业化和社会化程度。截至2007年12月,获香港税务机关认可的免税慈善组织总数为5123,其中仅以“推广宗教”名义申报的慈善机构就达1773,占到总数的三分之一强①。以基督教为例,2010年共营办7家医院、17家诊所和107家综合社会福利机构,这些社会福利机构在各区提供多种服务,计有社区(家庭及青少年)服务中心逾109个、儿童院11所、老人服务机构/中心/院舍共169所、服务弱智、残疾、吸毒等人士的康复中心59间。再如香港的道教组织也非常重视社会公益事务,在教育方面除在香港开办共四十多所中小学、幼稚园外,还资助各大学和专上学院举办课程,以及在内地的贫困山区捐建希望工程学校,解决青少年上学困难②。
 
香港宗教慈善公益事业的发达和政府所起的作用是分不开的。一方面,政府肯放手让包括宗教慈善组织在内的非政府组织群体来承担大量的社会服务性工作,香港政府在上世纪六七十年代制订社会福利政策时,对宗教慈善公益活动的社会价值予以积极肯定,并因势利导将其纳作今后建设社会福利体系的中坚力量。香港政府将宗教慈善公益组织定义为非政府机构,利用税收豁免、财政津贴等政策优惠,积极扶持宗教慈善公益组织的发展壮大,引导其依循政府所制订的发展蓝图运转,形成了所谓的“伙伴关系”,宗教慈善公益组织因此在香港就获得很大的发展空间。另一方面,香港虽然没有专门针对慈善组织的法律法规,但政府在现有的规管架构下,依法对宗教慈善组织的成立、筹款活动、内部财务活动等关节点进行有效监管,致力于对其加强问责性和透明度,确保纳税人和捐款者的权益,实现健康有序的发展③。因此,通过研究香港地区政府与宗教慈善公益组织的合作互动关系,不仅能认识双方在形成富有特色的香港现代慈善事业中所起的作用及产生的宝贵经验,同时也能为现阶段中国内地进一步推动慈善事业提供参考借鉴。
 
  一、“伙伴关系”的形成及发展
  
追溯香港社会慈善传统的历史形成,各大宗教团体所作的贡献功不可没。尤其是香港天主教、基督教团体更是扮演着慈善事业“拓荒者”的角色。如圣公会早在1850年就已在香港设立孤儿院,即后来圣基道儿童院的前身。百多年来,基督教会为着回应和处理当时社会上各种问题和需要,如疾病与健康、妇女与娼妓、儿童的街头流浪与失学、孤寡老人以及丧葬等,主动发起创办大量的社会慈善事业,从而奠定了香港早期的社会服务的基础④。至于二战结束后的十余年时间,更是基督教会社会福利工作的黄金时期,教会机构得到大量海外机构的捐助,向当时涌入香港的大批难民提供了大量物资或粮食的援助,或是提供房屋安置的服务⑤。中国传统宗教佛教、道教虽然在慈善事业的开办时间和规模上不及基督教会,但在这方面也一直不遗余力,如现今在香港影响甚大的“香港佛教联合会”,在1945年成立之初目睹战后香港出现大量流浪儿童急需收容和教育之现实,于是向政府申请开办“中华佛教义学”,招生开课⑥。
 
一直到上世纪五十年代,香港政府在社会福利方面实际奉行的是“积极不干预”政策,除一些最基本的社会救济之外,很少参与社会服务其他方面的工作。这既与当时政府的社会福利观念及政策的滞后有关,也和当时香港整体的社会经济发展水平较低、政府收入较少有关。一直到1958年,政府才正式成立社会福利署,在此之前,只有华民政务署一个办事处。而1958年的社会福利署,其角色功能都不及当时的宗教慈善机构成熟,它开始扮演一种协调的角色,但主要限于福利服务的法律条文修订⑦。
 
步入上个世纪六七十年代,随着香港社会转型的加剧,家庭问题、青少年问题、失业问题、老龄人口增多等社会新问题逐渐浮出水面,政府意识到不仅需要解决市民的温饱问题,更需要着手建立一个完整有效的社会福利体系。根据1965年6月发布的《香港社会福利工作之目标与政策》白皮书,政府开始筹划较为完备的社会福利服务制度,并认识到“香港有不少具备相当资力之宗教与福利团体,亟愿从事各种福利事业……政府对志愿团体⑧之协助自应竭诚欢迎,不但尽量使所设之各种服务能与政府推行之工作相辅而行,且能导之从事最为急需之工作”⑨。政府开始逐步加大对志愿机构的经费资助力度。而在1973年4月发布的《香港福利未来发展计划》白皮书并“五年计划”里,政府开始在提供社会福利服务方面负起主要的责任,而此项责任的大部分由社会福利署具体负责,同时表示各志愿团体仍要担任重要任务。正是此份白皮书与“五年计划”,确立了今后政府和志愿机构在社会服务方面的合作模式:政府承担大部分的社会福利经费;在社会保障⑩这方面由政府直接参与,而在社区服务、青年服务、家庭福利服务、康复工作、老年人服务等其他方面的社会服务,主要由志愿机构负责具体操作,其运营经费则由政府拨款津贴,此外政府负有对上述志愿机构的监管责任并提供辅助性服务(11)。此后,政府和志愿机构在社会服务上的这种责任划分和合作模式在《香港社会福利白皮书—进入八十年代的社会福利》(1979年4月)这份白皮书中得到政府的进一步认可与强化。到八十年代,当时的香港政府已经把大部分的志愿机构纳入政府福利服务体制之内。同时,志愿机构所提供的社会服务的专业化的倾向愈益明显,而服务所蕴涵的宗教性则逐渐淡化,使其所办理的服务愈来愈世俗化(12)。
 
香港政府社会福利政策的上述转变,对“志愿团体”中的宗教慈善公益机构影响颇大,因为宗教慈善公益机构一向在这些非政府性的社会服务机构群体中占有很重的分量。这种影响又主要体现在三大方面:首先在服务范围和方向上,不再提供救济赈灾式的服务,而是依循政府所制订的政策路线,转向青少年服务、老年人服务、家庭福利服务等各类社会亟须的服务,实现自身服务方向“由物到人”的转变。各宗教慈善机构积极和政府携手合作,努力做到能及时满足市民对社会服务的新要求。如针对近年来香港失业人数的增加,香港基督教女青年会接受社会福利署的委托,在天水围、屯门友爱等地区推行2008年10月至2011年9月为期三年的“综合就业援助计划”,主要协助15-19岁健全但因失业而申领综援(综合社会保障援助)的人士消除就业障碍,增强受雇能力,使他们能尽早找到有薪工作,继而走向自力更生。其次是对政府的资助依赖日渐增加。自七十年代以来,香港的宗教慈善团体,特别是天主教和基督教慈善团体,接受海外资金援助的比例逐步下降,政府每年下拨的补助占到这些慈善团体全年总收入的相当高的份额,另外的收入则是来自本港机构、个人的捐赠及自营收入。如香港知名的佛教慈善机构志莲净苑,以安老服务著称,其2009年至2010年度的总收入约为四千万港币,其中政府通过社会福利署下拨给它的资助金额即为两千八百万港币,占其总收入的70%(13);再者是宗教慈善机构的透明度不断提升。因为政府的资助实际上是香港纳税人的公帑,政府必须向社会人士交代公帑的正确使用,各宗教社会服务机构也必须学习和接受此种新的“游戏规则”,学习交代及计算服务成效(14)。因此,一方面各宗教慈善团体必须要向政府证明所展开服务工作的高效性,让政府觉得“这钱花得值”,另一方面则要向社会公众及时披露财务状况,让市民知道“这钱花哪了”。
 
以上三大方面相互作用的结果,是宗教慈善公益团体和政府之间在社会服务方面的关系的交织深化。主要负责香港社会福利服务事务的社会福利署(社署)目前向171间非政府机构提供财政津贴,与之开展合作,范围遍及家庭及儿童福利、社会保障、安老服务、康复及医务社会服务、违法者服务、社区发展及青少年服务共七大类。而在上述171间非政府机构中,经笔者统计,宗教慈善公益组织就达上百家之多,约占总数的六成(15)。在社会福利署所作的2011-2012年度财政预算中,社署预计下拨给所有非政府机构的财政津贴约为101亿港币(16),其中宗教慈善公益组织所得拨款约为72亿,占至总数的七成。通过以上数据统计分析,不难发现宗教慈善公益组织在香港政府主导的社会服务中拥有举足轻重的地位。如果进一步研读“2011-2012年度社会福利署的开支预算”,通过比较预算资金的流向,我们还可以发现政府机构和非政府机构在不同服务领域中所占有的比重高低。政府除了在社会保障(政府直接为经济困难、残疾、高龄人士提供现金援助,该年度预算高达293亿)、违法者服务(涉及社会安保的特殊服务领域)这两大领域据有绝对数量的财政资金、会自己亲自操作外,在家庭及儿童福利、安老服务、康复及医务社会服务、社区发展及青少年服务这五大领域所涉及的财政资金则基本上拨给了非政府机构。这五大领域实际上就是宗教慈善机构在香港开展社会服务的主战场,它们往往在这些服务领域起到关键性作用。如在社区发展方面,目前有十三家非政府机构营办的社区中心,其中九家就由基督宗教慈善团体所创办,这当中香港明爱又负责六家,因为明爱在社区服务中历史悠久、经验丰富。各宗教慈善机构正是通过明确自身服务优势,优化资源配置,在不同的服务领域发挥各自的服务特色。
 
谈到宗教慈善公益机构与政府之间的合作关系,就不能不提及“香港社会服务联会”和“香港公益金”这两家非政府机构。这两家机构扮演着沟通宗教慈善组织和政府、社会公众之间“桥梁”与“中介”的重要作用。香港社会服务联会在1947年成立,并在1949年进行社团登记,至1951年成为法定团体。香港许多的宗教慈善公益机构目前都是“香港社会服务联会”的正式会员,在393间会员机构中,经笔者粗略统计,宗教慈善公益机构有一百多间,占到总数的25%(17)。社联作为一个福利服务机构的联会,随着时代发展而肩负越来越多的使命,但它主要的一个工作方向是政策倡导,对于一些影响民生的福利服务和有关政策表示立场和意见,同时在政府与服务机构中起到协调作用。如在1978-1987年期间,政府与面临经济困难的志愿机构一直在补助制度的问题上争执不下,社联就以中央组织的身份代表会员机构,与政府商讨解决方案;此外,社联又向政府施加压力以尽快解决因为扩展服务而带来的问题,比如受过专业训练的社工严重缺乏的问题(18)。香港公益金成立于1968年,它依据《香港公益金法》成立,是香港众多非营利机构中少数用政府立法条例成立的机构。公益金和政府、商界的关系很密切,许多政商高层都充当公益金的董事、荣誉副会长,现任荣誉会长则是特区行政长官曾荫权。公益金的董事会由香港社会贤达、社会领袖组成,义务为公益金工作,下设有专门的公共关系委员会和筹募委员会,主要目的是向社会各界(主要是商界和社会公众人士)为包括宗教慈善公益机构在内的社会服务机构募集资金。特别值得一提的是,公益金的行政费用来自香港赛马会的赞助以及各项基金的稳健投资收益,所以公益金成为现今世界上少数能够将几乎所有善款全数拨捐受惠者的筹款组织之一。2010-2011年度,公益金共收到捐款港币三亿四千九百六十万元,下拨给会员机构的资金达二亿九千三百三十万元,行政支出为港币一千八百五十万元,许多宗教慈善公益机构也在受益之列,多的如天主教明爱,受拨资金达港币八百余万,少的如佛教宝静安老院受拨资金为港币十五万多元(19)。相比政府的直接补助,公益金所拨的善款数额并不是很大,但它却是沟通各社会服务机构和政府、商界的重要管道,体现出香港社会各界身体力行、共同合作的慈善理念。
 
二、政府对宗教慈善公益机构的监管
 
香港目前尚未有全面的法律框架去规管慈善组织,政府也只有有限的监管制度。同时,香港作为世界上宗教自由度较高的地区之一,政府也没有设立专门的部门机构或制订某一项法律来对宗教慈善机构进行管治,它们和其他民间慈善组织一样都被视为非政府组织。因此,政府对宗教慈善机构的监管和对其他慈善组织的监管两者是合一的。香港有多项法律法规、政府属下的多个部门及其执行的行政措施会涉及对宗教慈善机构的监管。政府对包括宗教慈善机构在内的慈善组织的监管目的,在于加强针对管治对象的透明度和问责性。
 
首先,在香港成立宗教慈善机构,必须先行明确自身的组织类型。组织类型包括信托团体、根据《社团条例》成立的社团、根据《公司条例》注册的法团,以及根据香港法规成立的团体等。其中最普遍的是社团和法团。无论采取何种类型,该机构都需要制订和出具一份规范文书,内容包括:清晰准确说明宗旨、限制其资产只能用于促进宗旨所规定的事项,禁止成员之间分摊入息和财产,禁止其管治组织成员收取薪酬,说明团体解散时如何处理余下的资产(通常捐与其他慈善团体),规定备存足够的收支记录(包括捐款收据)、妥善的会计账目及每年编制财政报告的条款(20)。根据笔者的观察,香港的宗教慈善机构的内部治理架构多依照(法团类的宗教慈善组织本来就按《公司条例》注册)或类似于现代有限责任公司的模式,这既赋予宗教慈善机构独立自主的法律地位,也方便政府部门对其慈善活动、收支状况的监管。
 
其次,香港的宗教慈善公益机构和其他慈善组织一样,可以向税务机关申请豁免缴税。但是,申请豁免缴税的宗教慈善机构必须属公共性质及纯粹是为法理上承认的慈善用途而设立。慈善用途包括救助贫困、促进教育、推广宗教及其他有益于社会而具慈善性质的宗旨。因此,宗教慈善机构在申请时应提交有关的注册证明副本、规管其活动的文书副本(如组织大纲及细则、信托契约或会章),以及过去一年及/或未来一年举办活动的列表等,以证明该组织属慈善性质以及其活动与其宗旨相符(21)。宗教慈善机构在获豁免缴税资格后,税务局会定期复查其免税资格,任何有关该组织的负面消息均可促使税务局对其进行特别复查,复查项目包括该组织的年报和财务报表。如果复查不通过,该慈善机构不仅不会得到缴税豁免,而且也会被取消认可慈善机构的资格,并且每隔三个月这些问题机构的名单会在政府宪报内刊登,而政府宪报每年也会刊登一份最新的包括所有被认可的慈善机构的名单(22)。
 
第三,宗教慈善机构的筹款募捐活动也需接受政府相关部门的管治。在香港,许多宗教慈善团体会在街头等公开场合进行筹款活动,或者是售卖徽章、纪念品等,所得的善款是该机构提供服务及推行慈善工作的重要收入来源。若想顺利进行筹款活动,该机构必须获得由社会福利署署长签发的公开筹款许可证。而社署署长在行使法定权力发出许可证时,会视乎情况审查申请者的背景,同时会在许可证附加若干有关会计和透明度的规定,包括要求申请机构须把有关账目交由具备资格的会计师审核,并于指定时间内把有关账目的核证副本送交社署署长等;社署会另向警方提供所有由社署署长发出的许可证的副本,以便执法机构执行有关滋扰、诈骗或其他非法行为的法例。事实上,对任何公开场合的慈善筹款活动的审核,不仅仅会涉及社会福利署、警方,还会有食物环境卫生署、影视及娱乐事务管理处、地政总署的参与,因此政府部门之间需要进行跨部门的协调配合。总之,政府当局致力提供友善环境,尽量精简行政程序,方便包括宗教慈善机构在内的各慈善团体动员社区资源进行筹款活动,同时确保这类活动不会对市民造成太多不便和滋扰,并保障捐款人的权益(23)。
 
第四,社会福利署对宗教慈善机构的服务表现施行监察职能。从上文可知,在社会福利署所作的2011-2012年度财政预算中,社署预计下拨给所有非政府机构的财政津贴约为101亿港币,其中宗教慈善公益组织所得拨款约为72亿,占至总数的七成。由此可见,宗教慈善公益团体和政府之间在社会服务方面的合作广泛而深入。简单地说,在社会服务上,政府是“出钱者”,宗教慈善机构则是“出力者”。政府作为出钱方,而且花的是纳税人的钱,必然要对出力一方所提供的社会服务的质量进行有效监管,以确保纳税人的钱花得值。为此,社会福利署特别制定了《津贴及服务协议》和《服务表现标准》这两份文件作为检查考核的依据。另外还有具体的评估方法,包括向社署提交自我评估报告及有关“服务量标准”或“服务成效标准”的统计报告,社署会对服务单位进行定期的评估探访及为调查投诉而进行突击巡查,对新服务单位或是疑有服务表现问题的服务单位社署则会对其展开实地评估。(24)
 
第五,在政府的推动下面,宗教慈善公益组织必须不断强化自身透明度。在香港,政府机构的公共服务信息高度公开透明化,社会人士可以通过不同的途径获取自己感兴趣的资料。其中最便捷的是上网浏览下载,因为政府文件多数已电子化。因此,公众可以很方便地在政府网站上查询到香港目前有哪些宗教慈善组织在和社署进行社会服务方面的合作,在捐款捐物时也可以先行上网查询确认该宗教慈善组织的资质到底如何等。在政府的推动下,香港绝大多数的宗教慈善组织都建有正规的网站,向公众交代自身的服务宗旨、服务项目,年报及年度财务审计报表也会一并上传至网站,供大家自由下载阅览。当然,透明度的增加还离不开香港媒体对其进行新闻舆论的监督。所以,在信息高度透明化的香港,包括宗教慈善组织在内的各类慈善团体不敢也很难进行暗箱操作、投机取巧。一旦被发现存在类似行为,其社会公信力便会降至冰点,实在得不偿失。
 
在上述这一整套较为完善的法律政策的引导之下,香港的宗教慈善公益组织无形中处在一个平等竞争的慈善市场之中。政府既给了志愿机构低门槛进入的自由,同时也预示着它们有遭淘汰退出的可能。大大小小的宗教慈善公益组织不仅相互之间存在竞争关系,还要和其他种类的公益组织进行“比赛”。组织的内部管理是否有序、财务状况是否公开透明、服务实践是否得到社会认可,都直接决定了该机构的“生命”周期。
 
三、双方关系的走向及进一步的检讨
 
经过数十年的磨合,香港宗教慈善组织和政府之间在社会服务方面的合作已经相当稳固,并富有成效。由政府提供财政资助、宗教慈善组织提供社会服务的合作模式也必然会持续下去。但是,从过去和现在的经验来看,两者之间的这种“伙伴关系”始终充满着张力。这种张力大部分来自于双方内部,有时则来自于外部社会的压力。双方合作的维持不是依靠某一方的被动接受,而是基于各自利益的考虑、不断沟通协调的结果。
 
对于香港宗教界来说,首先面临的是需要协调社会服务与自身信仰之间的矛盾。无论从理论上还是实践上来说,宗教团体的社会服务可以解释为是做光做盐的信仰体现,从事慈善公益活动是宗教参与社会建构、积累灵性资本的重要途径。但与此同时,各宗教慈善机构接受政府的资助,又有大量非信徒的专业社会工作人员随之加入机构,这意味着此类机构背后的信仰色彩的淡化。对于专业的社会服务工作来说,宗教信仰的退居幕后是扩大其服务规模的先决条件和自然演化结果。但是,宗教慈善公益机构并不完全等同于其他类型的民间慈善组织,在它们身上始终带有宗教信仰的烙印,其内在包涵超越现世的神圣维度。香港宗教界在对信仰与服务之间的关系问题上一直存有争论,这种争论说明宗教界存在着对信仰可能被淡化的危机感,同时这种看似没有最终结果的争论可以视为宗教信仰在当下如何体现其社会价值的探索。实际上,这种构建信仰当下意义的本身其实就是社会重建的有机组成部分,宗教的社会服务和宗教自身的信仰两者在社会重建上拥有共通的使命。无论是佛教、道教,还是基督教,它们的基本教义及理念都是为了建设一个更为公平正义的社会。正是在此意义上,香港各大宗教团体需要发出不同的声音,呈现出既符合其内在特质又能被大众清晰辨识的社会形象。在贫富差距严重、商业色彩甚浓的香港社会,政府在社会福利上某些政策或做法很可能多以市场化为导向,容易忽略对社会弱势群体与少数群体的关怀,这时候宗教团体及社会服务机构所发出的批评和建议就能起到矫正之用。至于宗教社会服务机构,在提出批评建议的同时,更多是积极参与推行政府的一些新服务试验计划,供政府在制定新政策时有所参考。
 
同时在宗教团体内部,对待政府的态度也存在差异。相对而言,佛教、道教对政府的态度会温和许多,而天主教、基督教则经常会批评政府,在一些社会关怀和服务的议题上往往扮演急先锋的角色。天主教和基督教之所以会和政府的立场产生抵牾,除了在神学思想上更强调参与社会实践之外,另有两个重要原因。首先,香港基督教和天主教慈善公益事业的组织化规模日益扩大,社会服务机构的触角已经延伸至社会的各个角落,尤其在和社会基层的联系方面经验丰富,对普通市民的社会服务需求感受十分敏感,反应也相对灵活。在它们看来,政府的某些社会服务政策与做法并不能真正体现民意,因此自己有必要变成社会公众特别是弱势群体的代言人。其次,香港各大宗教的现实地位与行动路线多少受到之前港英政府时期殖民主义的影响,代表西方核心价值的基督宗教掌握着较大的社会资源及社会话语权,如圣公会就是英国的国教,所以在社会服务上一向占据主导地位。九七香港回归后,基督教和天主教的社会角色已经发生了重大转变。特区政府一方面有意淡化基督宗教在香港社会的影响力,另一方面又扩展佛教等其他宗教团体的社会活动空间。天主教和基督教已经不像以往那样靠近政府,转而更加充当先知的角色,而佛教则较和政府保持一致(25)。社会政治环境的变化,促使基督教和天主教团体在诸如居留权、性小众等社会热点议题上发出批评的声音,进一步凸显自身的公正公义的社会形象,而基督教慈善公益组织在服务方式与服务对象上也相应地比较注重对社会边缘群体的关怀(26)。当然,根据基本法第一百四十六条,从事社会服务的志愿团体自行决定其服务方式的前提是在不抵触法律的情况下。
 
从政府的角度而言,香港一直采用低税率以维持它的世界竞争力,政府作为社会福利的主要出资者,必须考虑到所需资金实际上都来源于政府有限的税收,特别是1997年香港遇到严重的经济危机,此后的经济形势一直不容乐观。所以,政府需要在社会公众日益增长的对社会福利的需求和社会福利制度的可持续发展之间作出微妙的平衡。香港特首曾荫权于2007年的施政纲领中宣布由社会福利咨询委员会负责,就香港社会福利的长远发展计划进行研究,以便能适切地回应社会上不断转变的福利需求。2010年4月,社会福利咨询委员会发出咨询文件(27),对香港的环境进行剖析,指出社会福利的使命与信念,并提出社会福利规划的指导原则及策略方针。这是自1991年《跨越九十年代社会福利白皮书》后政府首次推出有关社会福利长远规划的咨询文件,对未来香港的社会福利服务发展影响深远。针对包括宗教慈善组织在内的福利界非政府机构群体,该咨询文件强调“共同承担责任”和“可持续发展”,提倡政府、非政府机构与商界的三方伙伴关系,并鼓励希望非政府机构能提升在募集经费和开拓资源方面的能力(28)。香港宗教界对政府的上述提法表达出不同的意见。如香港天主教劳工事务委员会在回应中就指出咨询文件暴露了政府“大市场、小政府”的施政原则及其对社会福利会增加政府财政负担的负面理解,回避了不公义的社会制度引致的贫富悬殊问题及无视社会福利制度资源再分配的功能,同时认为商界的参与只会把社会福利服务推向“市场化”,以营利为目的的企业可能不会重视一些不能取回成本或赚取利润的社会服务,从而对社会弱势社群造成不利(29)。
 
同时,政府作为监管者,它需要不断加强针对管治对象的问责性和透明度。宗教慈善公益机构所需资金80%以上都来自政府,这种资助无形中使得这些机构的人员、编制也像政府一样,容易形成类似政府机关的机构臃肿、效率低下的官僚化特征。2007年6月,香港终审法院首席法官及律政司司长邀请法律改革委员会研究检讨关乎香港慈善组织的法律及规管框架,并做出适当的改革建议。2011年6月,法律改革委员会推出《慈善组织》咨询文件。该咨询文件建议,为界定什么可构成慈善宗旨而订立明确的法定定义、慈善组织注册制度,并成立慈善事务委员会作为规管机构,专责处理和审批慈善筹款活动并监管款项的运用(30)。咨询文件中提出建立慈善事务委员会,这一构想实际上是想通过政府的“一站式”服务,更有针对性地加强对慈善组织的管理。宗教慈善组织占香港所有慈善组织很高的比重,对于天主教和基督教而言尤其如此。因此教会人士在认可政府加强对慈善机构的问责性和透明度的前提之下,又忧虑订立慈善法实质上是变相监管教会,不赞成政府另行成立慈善事务委员会以“一刀切”方式监管大小团体,担忧政府权力会变得过大(31)。
 
针对香港社会福利长远规划以及慈善组织法的讨论,我们可以看到香港宗教慈善公益组织和政府之间在关乎香港社会福利未来发展的诸多要点上都存在不同的声音。香港的天主教和基督教团体作为宗教界的急先锋,在对上述咨询文件作出反应时更是唇枪舌剑,火药味十足,因为这关乎它们的切身利益,也符合其独立自主、作为社会公众特别是弱势群体代言人的形象。但是,宗教界发出不同的声音正符合当初进行文件咨询的本义。政府相关机构在咨询期间通过多种沟通渠道收集意见,深入了解相关利益方的立场及处境,才能从更为宏观全面的角度来制定最终的政策,确保今后的社会福利政策及服务能适时有效地回应社会上不断转变的福利需求。这也是宗教界乃至所有利益相关方提出不同意见之后的共同落脚点。
 
在以上的所有讨论中,都预设着这样一种假定:无论是香港政府还是宗教慈善公益组织,两者推行社会服务的目的都是为了增进社会的利益与福祉,毫无疑问社会是最终的受益者。但在社会服务的实际运作中,关涉各方如政府部门、宗教慈善公益组织、社会公众在考虑问题时往往有不同的出发点,从而产生不一致的见解和各方长时间的博弈,导致社会服务项目进度缓慢乃至受挫的局面——“正生书院迁校风波”就是例证。正生书院由基督教慈善团体正生会创办,是一所专为吸毒青少年戒毒辅导的私立中学。2009年,因为学校所处的位置大屿山芝麻湾有安全隐患,而且校舍破旧,不方便再招收新的戒毒学生,所以向政府申请迁至梅窝南约区中学的空置校舍,但部分当地居民认为这些问题青少年会“污染”社区环境,因此激烈反对并游行抗议迁入。政府在协助正生会咨询当地居民的过程中,带出多项备受公众关注的事宜,包括对正生会的背景和营运账目的一文、院舍重置后的运作透明度和责任承担等。正生会为回应公众质询,特地举行记者会并发公开声明,承诺把正生会和正生书院的运作和财政分开和交代,并把正生书院独立注册为慈善机构,专责处理学校运作事宜(32)。当年八月,香港廉政公署介入,但经过数月调查后,并无机构或个人贪污或舞弊疑点。此后,尽管政府部门不断和梅窝居民进行协商沟通,立法会的不少议员还亲自坐船去学校表态支持,正生会也保证学生不会侵扰当地社区,而且会为社区带来诸多服务,但事情还是迟迟得不到最终解决。无奈之下,正生书院只好在原址扩建临时校舍。虽然正生书院前后得到很多支持,但从这场未了的风波中,一方面可见香港法制的完善,另一方面也说明宗教慈善公益组织在现实中开展具体的社会服务项目时的艰难处境。
 
可以想见,政府和宗教慈善组织的“伙伴关系”并非一劳永逸,发展过程也不是始终和风细雨,双方出于不同的观念和利益考虑,特别在牵涉到外部的社会公众与舆论压力的情况下,其内部就会充满着张力。因此,近年来才会出现双方在对社会福利政策的未来规划以及对慈善组织的进一步规管等方面意见多有不一、正生书院未能如愿迁校等情形。但在民主、法治的香港社会,政府也正是依靠听取不同意见,与利益相关方保持密切磋商,以达到最大的政策共识或目标认同。和而不同、求同存异。可以肯定的是,双方继续携手合作服务社会、共同应对新的社会服务需求的挑战将是彼此观念与利益最终的交汇点与依归处。有关今后宗教慈善组织和政府之间关系的走向,可以阐明三点趋向:首先是双方的合作依然会持续深入,其最基本的合作模式不会有太大改变;其次是政府对包括宗教界在内的各类慈善组织的监管将趋于严格,促使慈善组织的相关活动更为规范有序、公开透明,从而保障纳税人或捐助者的权益;最后,在这个不断发展的时代,双方都必须在理念和社会服务方面有所创新,方能实现公共社会福利服务事业的可持续发展。
 
四、香港经验对内地发展宗教慈善公益事业的启示
 
探讨宗教慈善公益机构在香港社会的成长及其和政府的关系,实际上是管窥香港社会福利制度如何运作和成效计算的一种有效途径。香港的宗教慈善公益事业经过长时期的发展,不仅较为成功地实践了其作为宗教本身关爱社群的宗旨,而且满足了香港社会与时俱进的社会服务需求,更是在某些领域事实上补充或承接了政府公共服务的职能,已成为香港整个慈善公益事业的重要组成部分。香港政府在正式制定社会福利政策的时候,认识到各类宗教慈善公益机构在社会服务上的作用,所以没有“另起炉灶”而是“顺水推舟”地将其纳入整个社会福利体系,并形成了政府提供资助与规管、志愿机构提供社会服务的平稳有序的“伙伴关系”。事实证明,这种“伙伴关系”在减轻政府负担的同时也取得了较好的社会效益,从而实现了社会资源在投入产出比上的优化。香港这种富有地区特色的经验为中国内地提供了如何发动利用社会力量来为福利服务做出贡献的镜鉴。虽然香港的政治、法律制度和内地有所不同,宗教慈善公益机构在两地的生存土壤也不尽一致,但从社会发展的规律来看,汲取和比较香港的相关经验有助于我们重新思考中国内地的宗教慈善公益事业的自我定位和未来发展空间。
 
近年来,国家和地方与香港在社会服务上的交流和探讨正逐步增多,并走向深入。2009年4月,国家宗教局代表团就曾赴港参加“基督教与社会服务”研讨会。内地与会者对香港特区政府关于社会服务的基本政策、香港基督教社会服务的理论与实践加深了认识,认识到内地宗教界在开展社会服务方面存在的不足,进一步明确了支持和鼓励内地宗教界积极开展社会慈善公益事业的方向(33)。广东的天主教、基督教则利用毗邻香港的优势,学习对方兴办幼稚园、安老院、助残工厂、开展医疗陪护、临终关怀、特殊人士护理康复、技术技能培训、社区义工服务的丰富经验和管理方法,成立教会义工组织,走上街头,服务社区(34)。相比香港,中国内地宗教界在参与社会服务方面还存在诸多困难和问题,如宗教团体和宗教活动场所的自养能力和经济实力还不强,有关的法律法规还不够健全和完善,部分宗教团体和组织在开展社会服务方面还不够规范等(35)。可见,虽然中国内地的宗教慈善公益事业已经有较大进步,但由于受到内外因素的制约,事实上还是处于起步阶段。参照香港的经验,能否厘清宗教慈善事业和政府之间的关系,界定各自的功能角色与活动边界,进一步推进和改善宗教慈善公益事业的独立自主性,将是直接影响宗教慈善公益事业今后发展空间的根由。
 
宗教慈善公益事业若要开展社会服务,就离不开资金上的支持。香港因为经济较为发达,政府可以利用税收向各宗教慈善机构提供资助,每年社会福利署下拨的资金往往在宗教慈善机构的总体收入中占有很高的比重。中国内地宗教界目前开展慈善公益活动的经费来源则大致来自宗教团体和宗教活动场所的日常收入(信徒的奉献、捐赠、香火和门票收入等),专门以赈灾、济困等特定目的的临时募集的善款,开办自养事业和公益慈善实体所得的收入,海内外机构、企业和个人的捐助等(36)。可以说,政府的经费补助占宗教慈善事业总体收入的比重是很低的。同时,除东部沿海发达地区和部分有较大影响的宗教活动场所外,多数宗教团体和宗教活动场所经济条件有限,许多甚至还未解决自养问题,极大地限制了宗教界对慈善公益活动的关注和投入程度(37)。因此宗教慈善事业的发展壮大,离不开中央和地方政府部门的扶持。有条件的地方,对宗教慈善公益事业的补助,应该逐步纳入政府的经常性项目预算。其次,地区性经济社会发展的不均衡决定了对各地的宗教慈善事业只能实行分类指导、地区协调的办法。国家应该降低宗教慈善机构在民政部登记的门槛,让符合资质的机构成为独立法人,享受到税收优惠,同时鼓励更多独立的民间公募性基金的成立,打破少数慈善机构在善款募集和使用上的垄断地位,从而提高慈善事业运作过程中的效率性及透明度。
 
社会公信力是所有慈善公益机构的生命线。香港政府对宗教慈善公益机构进行规管的最终目的不外乎就是不断加强对机构本身问责性与透明度的要求,只有如此才能提升其社会服务的效率。问责性与透明度的加强,有赖于制度建设的完善和市场化分工的明确,其中制度建设是基础,市场化分工则是目的。制度建设包括方便的准入资格的认定、政府监管措施的制定及行动的跟进、独立的财务审计、信息的及时披露、公众媒体的强力监督等。市场化的分工实际上就是厘定参与者各自的功能角色与活动边界。在香港,正是市场化的分工形成社会服务的专业化。如政府负责提供经费上的资助和进行有效的监管,宗教慈善机构负责提供优质的社会服务;香港公益金专门负责筹集善款,花钱的事情则让其他志愿机构去做;一些宗教慈善机构专注于安老服务,另外一些宗教慈善机构则专长于青少年服务。相比之下,大陆对慈善事业的管理往往官民不分,行政干预的色彩过浓,少数慈善机构对善款的募捐、使用与监管混为一体,再加上专业人才的缺乏,致使一些官方或半官方的慈善机构的社会公信力普遍不足,同时许多民间慈善机构的发展又举步维艰。
 
香港宗教慈善公益事业的生存发展环境,固然得益于宗教团体及其社会服务机构本身的独立自主性以及历史上悠久的慈善传统,但更重要的还在于理顺了和政府之间的关系,双方承认了彼此的地位和作用,并达成了交互式合作。中国内地的宗教慈善公益事业若要取得大的发展,根本之处也在于政府对宗教及其慈善事业的新认识和新探索,有赖于政府思想观念的进一步解放和政策的进一步放开。今年十一月份,广东省就出台相关的规范性文件,决定进一步放宽公益服务类社会组织的登记条件和门槛,评估3A以上的社会组织优先接受政府职能转移,优先获得政府购买服务及奖励,有力促进社会组织坚持公益化、品牌化发展方向(38)。广东省的经验和做法,对其他地方的类似改革具有示范性意义。
 
本文是提交上海大学宗教与中国社会研究中心2011年10月举办的“宗教与慈善国际学术研讨会”的论文。
 
  注释:
  ①具体参见香港法律改革委员会慈善小组委员会的《慈善组织》咨询文件摘要,http://www.hkreform.gov.hk/tc/docs/charities_sc.pdf。必须指出的是,在5123家慈善组织中,上述的1773家宗教慈善机构是被归为“推广宗教”的慈善宗旨类别,余下的被归为“济贫”(1037)、“促进教育”(1790)及“其他”(523)这三大慈善宗旨类别,而这三大类别中的诸多慈善组织亦为香港各大宗教团体所创办,故由香港宗教团体举办经营的慈善组织数目实际上并不只有1773家,而是应该超出这一数目。有兴趣者可参考香港税务局有关截至2011年8月31日的“获豁免缴税的慈善机构及慈善信托的名单”,http://www.ird.gov.hk/chi/pdf/c_s881ist.pdf。
  ②香港年报2010,宗教与风俗,http://www.yearbook.gov.hk/2010/tc/pdf/C18.pdf。
  ③参见宁波市民政局的调研文章“香港慈善事业发展特点及其启示”,www.nbmz.gov.cn/uploadfiles/idbig12965.doc。
  ④⑤卢锦华:《香港基督教社会工作初探》,香港基督教循道卫理联合教会文字事工委员会,2001年2月,第34-35页,第41页。
  ⑥周云:《香港佛教公益事业开展状况及其启示》,《深圳大学学报》(人文社会科学版),2011年第1期。
  ⑦萧晓红:《战后香港天主教社会服务——以香港明爱为例》,香港中文大学历史学部哲学硕士论文(未刊),2002年8月,第46页。
  ⑧此处的“志愿团体”以及下面的“志愿机构”都是指香港社会中非政府性的社会服务机构,其中宗教慈善公益机构占据主体性地位,可参考香港税务局公布的“获豁免缴税的慈善机构及慈善信托的名单”。另外文中出现的慈善公益组织、志愿团体、志愿机构、社会服务机构等名词基本表示共同的涵义。
  ⑨具体参见《香港社会福利工作之目标与政策》白皮书,1965年5月。
  ⑩社会保障多指由香港政府对社会弱势群体提供现金方面的援助。
  (11)具体参见《香港福利未来发展计划》白皮书,1973年4月,http://www.swik.org.hk。
  (12)赵崇明主编:《当教会遇上政治:政治实践的神学反思》,香港神学院、基道出版社联合出版,2005年版,第48页。
  (13)"Chi Lin Nunnery Annual Financial Report for The Period From April 1,2009 To March 31,2010",http://www.chilineldser.org/。
  (14)卢锦华:《香港基督教社会工作初探》,第45页。
  (15)有兴趣者可参见"Social Welfare Subvention 2011-12 Subvention Allocations",http://www.swd.gov.hk/doc/ngo/2011-12%20Subventions%20Allocations%20NGO%20Name%20Alphabetical%20Order.pdf.上面有所有受政府财政资助的非政府机构名称、资助金额等详细数据。正文所述的2011-2012年度宗教慈善公益组织得到政府财政拨款的总数,也由笔者根据此份材料估算出来。
  (16)“2011-12年度社会福利署的开支预算”,http://www.swd.gov.hk/doc/finance/2011-12%20COR_Printed_SWD_Chi.pdf。
  (17)具体参见“香港社会服务联会2010-2011年报”,http://www.hkcss.org.hk/download/annual_report/download/1011_ebook.pdf。
  (18)杨团主编:《社会福利社会化:上海与香港社会福利体系比较》,北京:华夏出版社,2001年版,第335页。
  (19)“香港公益金2010-2011年报”,http://www.commchest.org/hk/about/pdf/annual/1011/AllReport.pdf。
  (20)周云、莫岳云:《香港宗教公益事业扫描》,《中国宗教》,2011年第1期。
  (21)立法会四题:慈善机构的规管,“政府新闻公报”,http://www.info.gov.hk/gia/general/201106/01/P201106010185.htm。
  (22)立法会会议过程正式纪录,1999年1月27日,http://www.legco.gov.hk/yr98-99/chinese/counmtg/hansard/990127fc.pdf。香港的立法会在会期内通常每星期三上午在立法会大楼会议厅举行会议,处理立法会事务,包括:提交附属法例及其他文件、提交报告及发言、发表声明、进行质询、审议法案,以及进行议案辩论。行政长官也会不时出席立法会的特别会议,向议员简述有关政策的事宜及解答议员提出的质询。立法会所有会议均公开进行,让市民旁听。会议过程内容会以中英文逐字记录,载于《立法会会议过程正式记录》内。这些文件都会上传到香港立法会网站供公众浏览,也会在香港各大图书馆复印备份。以下立法会的文件都来自于香港立法会网站(http://www.legco.gov.hk/cindex.html),不再一一标明出处。
  (23)“立法会福利事务委员会慈善筹款活动”,2007年6月11日讨论文件,立法会CB(2)2046/06-07(05)号文件。
  (24)具体可参考社会福利署官方网站(www.swd.gov.hk)中“非政府机构资料室”下面的“服务表现监察”一栏。
  (25)吴梓明:《宗教与香港社会:个案与理论的反思》,《上海大学学报》(社会科学版),2007年第3期。
  (26)陈慎庆:《冲突与融合:后九七的香港教会与社会》,香港基督徒学会,2008年6月初版,编者言。
  (27)所谓的咨询文件指的是香港政府欲施行的某项政策在送交立法会通过之前,须让该项政策可能涉及的各利益相关方充分表达意见,政府在考虑各方意见后,再对该项政策作修改补充的一种谘商制度。文件咨询视乎可能实施的政策的重要性及社会各方的反应,会持续进行数期,时间跨度往往较长。
  (28)《香港社会福利的长远规划咨询文件》,立法会社会福利咨询委员会,2010年4月。目前该咨询文件已经修订,具体可参见香港社会福利咨询委员会的网站:http://www.swac.org.hk,里面有文件的最新修订版,以及包括宗教团体及其慈善机构在内的香港社会各界对咨询文件所提出的公众意见。
  (29)“对《香港社会福利的长远规划咨询文件》的回应”,香港天主教劳工事务委员会,2010年7月29日,http://www.swac.org.hk/Public_Views/pv%20(27).pdf。
  (30)“《慈善组织》咨询文件”,香港法律改革委员会慈善组织小组委员会,2011年6月。本咨询文件下载网址为:http://www.hkreform.gov.hk。
  (31)《公教报》,2011年9月16日,http://kkp.org.hk/node/488。
  (32)“为青年吸毒者提供的服务及基督教正生会戒毒治疗机康复中心重置事宜”,立法会CB(2)1307/09-10(01)号文件。
  (33)赛勤:《深化交流促进合作——国家宗教局代表团赴港参加“基督教与社会服务”研讨会》,《中国宗教》,2009年第5期。
  (34)中央党校省部级干部进修一班(第42期)B班调研组:《发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用——广东省宗教界参与和兴办社会公益慈善事业调研报告》,《中国宗教》,2008年第5期。
  (35)蒋坚永:《对“发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”的理论思考》,《中国宗教》,2009年第5期。
  (36)(37)国家宗教事务局政法司:《我国宗教界开展公益慈善活动的回顾与展望》,《中国宗教》,2011年第4期。
  (38)广州市民政局:《关于进一步深化社会组织登记改革助推社会组织发展的通知》,http://www.gzmz.gov.cn/zwgl/flwj/gfxwj/201111/11285.html。
 
 
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