一、国家治理现代化背景下的公民宗教信仰自由权利保障

 

2013年11月党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化” ，并被视为全面深化改革的总目标之一；2014年10月十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》围绕“国家治理体系和治理能力现代化”，强调“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，最终要“促进国家治理体系和治理能力现代化”。十八届四中全会的《决定》同时指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力。” 这一基于国家治理现代化的系统工程即与公民权利保障相关。

 

公民权利保障是依法治国的重要目的与功能，是维护人民权益，使人民生活得更加幸福而有尊严的基础。公民权利的切实保障还反映着社会公平正义状况，体现着一个国家的社会治理水平和政治文明发展程度，是实现国家治理现代化，构建善治社会的重要指标。我国宪法已明确规定“国家尊重与保障人权” ，并规定了受国家法律保障的公民基本权利的内容，对公民宗教信仰自由权的保障即为其一，但在现实生活中，公民宗教信仰自由权的保障仍存在着诸多问题。本文拟通过考察当今中国宗教信仰自由权利保障现状，尝试为国家治理中的宗教治理及有关宗教信仰自由权问题提供一些研究材料。

 

总之，所谓宗教信仰自由，是指公民依据内心的信念自愿信仰宗教的自由，在最基本意义上应涵盖：思想层面的宗教信仰自由，实践层面的宗教活动自由，以及组织层面的宗教结社自由。而在《中华人民共和国宪法》中，宗教信仰自由是公民的一项基本权利，这项权利通常被诠释为：公民有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一宗教里，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；有过去不信教而现在信教的自由，也有过去信教而现在不信教的自由。但在目前，如十八届四中全会《决定》所讲，“同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”，表现之一就是“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”，对宗教信仰自由权的法律保障即部分地存在这些问题。此外，更严重的问题还有，宗教信仰自由的宪法原则未能引起重视，且以行政手段过多干涉宗教事务。对此如不加改善，那就不能达到国家治理现代化的要求，也与国家全面深化改革的目标相背离。

 

二、宗教信仰自由权利保障现状及困境

 

人作为物质与精神和合且尤以精神性存在区别于其他生灵者，宗教信仰自由无疑是人精神生活领域最重要的一方面，凸现出人类的永恒之思及超越性的价值追求。18世纪末美国宪法第一修正案和法国人权宣言规定宗教信仰自由以后，各国宪法普遍以基本权利形式规定宗教信仰自由。二战后，宗教信仰自由作为人权的重要组成部分，受到国际社会瞩目。在1948年《世界人权宣言》对有关宗教信仰自由规定的基础上，1987年联合国大会通过的《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》进而规定：凡在经济、政治、社会和文化等生活领域里对人权和基本自由的承认、行使和享有等方面出现基于宗教或信仰原因的歧视行为，所有国家均应采取有效措施予以制止及消除；所有国家在必要时均应致力于制订或废除法律以禁止任何此类歧视行为，同时还应采取一切适当的措施反对这方面的基于宗教或其他信仰原因的不容忍现象。各国宪法亦普遍强调宗教信仰自由的价值，通过宪法规范和具体法律确定宗教信仰自由在人权体系中的地位，为保障宗教信仰自由提供了可靠的法律基础。

 

（一）中国保障宗教信仰自由的现状

 

中国坚持宗教信仰自由政策，从保障人权的高度保障公民宗教信仰自由权利，依法管理宗教事务，维护宗教界合法权益，促进宗教关系和谐，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。宗教信仰自由作为中国公民的一项基本权利，受宪法和法律保障。有关宗教信仰自由的基本原则有：公民有信仰宗教和不信仰宗教的自由；信仰宗教和不信仰宗教的公民享有平等权利；国家实行政教分离、教育与宗教分离；各宗教在法律面前一律平等。在2004年《宗教事务条例》的基础上，国家宗教事务局已先后制定实施11个配套部门规章、20余个规范性或政策性文件。积极推进依法行政，以维护公民的宗教信仰自由。

 

中国对公民宗教信仰自由的保障主要体现在：

 

1、法律保障

 

中国法律规定，公民在享有宗教信仰自由权利的同时，必须承担法律所规定的义务。在中国，任何人、任何团体，包括任何宗教，都应当维护人民利益，维护法律尊严，维护民族团结，维护国家统一。这与联合国人权文书和公约的有关内容是一致的。《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》中提出：“有表明自己选择宗教或信仰的自由，其所受限制只能在法律规定以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人基本权利和自由所必要的范围之内。”《公民权利和政治权利国际公约》也提出：“任何鼓吹民族、种族或宗教仇恨的主张，构成煽动、歧视、敌视或强暴者，应以法律加以制止。”无论信仰宗教的公民还是不信仰宗教的公民，在法律面前一律平等。这也是一个现代文明和法治国家的基本要求。各国的历史、文化和国情不同，这决定了各国保护宗教信仰自由的实践会有不同的特点。中国在强调保护信教自由时，也强调保护不信教的自由，把两者置于同等重要的位置，从而在完整意义上体现了宗教信仰自由。这是对公民基本权利更充分、更全面的保护。

 

2、司法行政保障和监督

 

《宗教事务条例》对宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员的合法权益均做了明确规定。根据宪法和有关法律、法规，信教公民在政治权利、人身自由与安全保障、社会经济待遇、受教育等方面的权利，与其他公民一样，是完全平等的，不受任何歧视。信教公民有宗教信仰自由，有遵守本宗教规定的生活习俗和禁忌的自由。信教公民或宗教法人遇有侵犯其宗教权益的情况，有权向政府有关行政机关申诉，直至向人民法院起诉，寻求行政和法律保护。对政府宗教事务部门的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议和提起行政诉讼。作为人民行使权力机关的全国各级人民代表大会，以及在国家政治及社会生活中有重要作用的政治协商会议，对宗教信仰自由权的保障情况实施监督。在各级人民代表大会和政协会议中，都有宗教人士担任代表、委员。他们代表宗教界在人大、政协会议上参与国家大事和社会重要问题的讨论，并就政府涉及宗教的工作提出意见、建议、批评或议案、提案。

 

3、组织保障和宗教活动场所的保障

 

中国宗教设有自己的全国性和地方性的组织机构。目前全国性宗教团体有中国佛教协会、中国道教协会、中国伊斯兰教协会、中国天主教爱国会、中国天主教教务委员会、中国天主教主教团、中国基督教“三自”爱国委员会和中国基督教协会等8个。宗教活动场所是指开展宗教活动的寺院、宫观、清真寺、教堂及其他固定处所。为了保障公民享有的宗教信仰自由，从法律上确立宗教活动场所的合法地位，赋予宗教活动场所应有的权利，中国实行宗教活动场所的登记制，依照2004年颁布的《宗教事务条例》和2005年颁布的《宗教活动场所设立审批和登记办法》进行登记。国家宗教事务局2013年数据显示，全国现有经批准开放的宗教活动场所13.9万处，宗教教职人员37万余人，宗教团体5500多个，宗教院校106所。

 

中国公民在享有宪法和法律赋予的宗教信仰自由权利的同时，也要承担相应的法定义务。宪法第36条第3款规定：国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。《宗教事务条例》总则部分同样讲“国家保护正常的宗教活动”，其后又对宗教活动的进行了限制性规定，强调“宗教团体、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定”；“任何组织或者个人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动”。可知，非正常的宗教活动不受国家法律保护。

 

（二）中国保障宗教信仰自由方面存在的主要问题及困境

 

1、佛道教活动场所归属不清，引生诸多侵犯宗教权益事件

 

现代城镇化建设中经常面临宗教场所的拆迁，其中涉及到谁是宗教场所法人，而中国汉传佛教、道教的活动场所由于沿袭20世纪50年代的一些文件政策，其寺观房屋被视为社会或国家所有，佛道教团体和寺观以及佛道教教职人员只有使用权，而无处分权（如重庆的佛寺道观登记产权即为重庆市机关事务局），往往说不清谁是法人主体，以致频生事端。在诸多宗教事务中，宗教场所的修缮、拆建、扩建等问题多次引发广泛的社会关注甚至造成国际影响，成为影响大众的公共话题。如汉传佛教界几年前重庆北碚温泉寺事件，近两年出现的西安兴教寺事件、福州瑞云寺强拆事件等，皆与此相关。而这些问题，无不涉及到佛道教团体的法人地位及相应宗教活动场所的归属问题。

 

同为五大传统宗教，伊斯兰教清真寺教产为信教群众集体所有，天主教、基督教教产则为教会所有，唯有汉传佛教和道教活动场所是“国家所有”，使汉传佛教界和道教失掉了对寺观的话语权和支配权。佛道教寺观居然是“国有”，听起来有些不可思议，但这就是至今仍存在的事实，此亦有违《宪法》政教分离的基本原则，也成为常被西方世界谈论中国宗教信仰不自由的一大话柄。虽然一向讲各宗教平等，但在对宗教产权的归属上却存在事实上的不平等。这种不平等，影响到汉地传统佛道教正常宗教活动的开展，同样有违宗教信仰自由的宪法原则，也是造成现今邪教盛行同时基督新教多种异端高速增长的原因之一。

 

2、宗教法治建设滞后，不能有效保障公民的宗教信仰自由

 

虽然我国宪法中讲宗教信仰自由，但由于宗教立法不健全，尤其缺少宗教基本法，加之传统思维影响，管理部门在实际理解执行中多有偏差，以致不能有效保障公民的宗教信仰自由权利。信仰并不等同于宗教，我国宪法用的却是公民有“宗教信仰自由”。通常这被理解成“宗教自由”，即包含个人精神生活层面的信仰自由，以及将信仰形诸于外的宗教活动自由和宗教结社自由，因宪法同时也提到“国家保护正常的宗教活动”（对此虽无明确界定，但通常被视作定教定点甚而定时的宗教活动）。虽如此，但宪法的表述却容易引生歧义。有人甚至将此解释为有信仰宗教的自由，但没有宗教活动的自由，并以此为据干预宗教事务。国际人权文件相应概念采用的是“宗教自由”、“宗教或信仰自由”，这样就以明确的方式把人抽象的精神思维活动与具体的行为实践统一到一起。我国宪法的表述事实上给保障宗教权益带来难度，也因此被诟病没有宗教信仰自由。

 

宗教立法的目的是具体落实宪法保障的公民的宗教信仰自由权利。而今宪法本身对公民宗教信仰自由权的表述都不尽完善，加上没有宗教基本法，对于诸如宗教活动主体资格、宗教教职人员的身份确认、宗教团体的法律地位、宗教财产的法律保护等宗教领域中的普遍性问题，并没有统一规定。在实际过程中，以行政法规、部门规章或文件、地方性规范和宗教政策来管理宗教事务，法出多门，造成不同层次的宗教规范在适用上产生冲突和矛盾，不利于法令统一。宗教政策的不确定性和不稳定性也难以切实保障公民的宗教信仰自由权。地方性法规、命令缺乏系统性，不同地方制订的宗教法规多有不同，同样的宗教事务以不同的法规来管理，不同的问题却作同样处理，使得处理结果大相径庭甚至相互矛盾。

 

3、“宗教搭台、经济唱攻”，有碍宗教信仰自由

 

自改革开放以来，一些地方、企业和个人以弘扬传统文化、促进地方经济发展为借口，针对佛道教的借教敛财现象屡禁不止：如或投资新建或承包寺观明目张胆牟利；又或在某些非宗教活动场所雇用假僧假道，非法从事宗教活动，违规设置功德箱，收取宗教性捐献，甚至威逼利诱信众和游客，骗取钱财；一些经依法登记的寺观尤其是处在风景名胜区的寺观，或被承包经营，或被作为企业资产上市，或存在强拉或诱导游客和信教群众花高价烧高香、从事抽签卜卦等，诸多以教牟利现象。这些严重违反党的宗教政策和国家法律法规，扰乱正常宗教活动秩序，损害宗教界权益和形象，伤害信教群众感情，损害游客合法权益，造成恶劣影响，引起社会各方强烈关注。为此，2012年国家宗教事务局、中央统战部等十部门联合下发《关于处理涉及佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见》。两年来，这一现象虽有所遏制，但产生问题的根源并未得到解决，故禁而不止。

 

4、整体忽视民间信仰及新兴宗教，与宗教信仰自由的规定不符

 

宗教信仰自由被狭隘地限定为信仰五大传统宗教的自由，亦与宗教信仰自由的本质相违背。所有宗教法规政策文件基本都只认五大宗教，排除民间信仰或其他新兴宗教，却没给出这样认定的理由、也没对宗教进行明确界定。宗教信仰自由为什么只限于五大宗教而不包括爱国守法的民间信仰或新兴宗教？没人能回答。又如民间信仰被取缔后，民众的生活单调化，民间道德衰弛，而民众的信仰需求得不到满足，便到地下教派和外来宗教以致邪教中寻找精神安慰，使得社会精神世界不能正常发育，增加了社会管理难度。虽然近年福建、浙江、湖南等地已尝试对民间信仰进行登记纳入政府管理序列，但全国绝大多数地区，包括一些民间信仰兴盛之地，仍视其为非法或至少不被视为合法。

 

5、对宗教活动及结社自由的过度限制，削减了宗教信仰自由权

 

宗教信仰思想自由与宗教活动自由及宗教结社自由某些范围某种程度的割裂，使中国公民的宗教信仰自由大打折扣。对于宪法规定的宗教信仰自由，如前所言的公认解释依据宗教问题主要是个思想问题的特点，从内在精神方面揭示了宗教信仰自由的基本含义，即公民在思想上对宗教有信与不信、信这与信那、信仰改变的自由。但仅仅这样解释并不全面，因为它忽略了宗教问题不止是思想问题，同时也是社会问题(主要表现为信教者与不信教者、此种宗教徒与彼种宗教徒之间在社会生活中的相互关系)，未能从宗教实践活动和宗教结社，也即宗教言论和行动上揭示出宗教信仰自由完整的含义。

 

三、对保障宗教信仰自由以促进国家治理现代化的建议

 

（一）变管理为治理，尊重宗教发展规律，不以行政手段干涉宗教事务。

 

当前，国家对宗教问题很重视，地方政府也愿意发挥宗教在社会经济文化建设中的积极作用，但宗教信仰根源于信众内心，有其特殊性，宗教本身也是一柄双刃剑，用得不好会带来反作用，我们却很少注意到这些，历来在宗教工作中只以维稳无事为上，没能真正做到尊重宗教自身发展规律，习惯于以行政方式对待宗教，管得过多过死，反倒导致宗教问题丛生。事实表明，用行政手段管理宗教已归于失败，越管事越多，越管问题越多，故此现在应该吸取以前的教训，配合当前全面深化改革、推进国家治理现代化的大局，在宗教问题上转变观念，变管理为治理。而要治理好宗教，就得尊重宗教发展规律，尊重并保障公民的宗教信仰自由权，不以行政手段过多干涉宗教事务。

 

（二）构建宗教法律体系，适时制定宗教基本法、完善宪法中宗教信仰自由权的有关规定。

 

宗教立法有助于保护宗教信仰者的权益。因为，当前中国很多与宗教信仰相关的权益在法律条文中都是空白，制定一部综合性的宗教法，对全面落实宗教信仰自由政策、有效保障公民的宗教信仰自由权，特别是对加强宗教法治建设在宗教领域依法治国皆有很大意义。同时，还应完善宪法相关条款，明确规定公民不但有思想上的宗教信仰自由，也有相应进行宗教实践、表达宗教感情的言论和行动自由。如此，则对在依法治国前提下推进国家治理现代化亦有较大意义。

 

（三）提高宗教管理人员素质，使宗教管理干部既懂宗教而又能依法行政。

 

宗教事务比一般的社会事务更具复杂性和特殊性，因此具体到宗教事务的依法管理上，执法人员除需要具备普通执法人员的素质外，还必须具有相应的宗教知识。他们在执法中须了解宗教的特性，在实施法律的同时须结合宗教的相应特点，才能真正在信教群众中树立法律的权威，保证法律得到实现，维护好宗教团体的合法权益。这对保障公民宗教信仰自由及乃至国家治理现代化皆事关重要。

 

（四）处理好佛道教寺观房产权属问题，加强对宗教经济活动的治理。

 

解决有关佛道教寺观房产法人、权属不清问题，整顿宗教旅游开发中的乱象，将宗教的事还给宗教，不随意干涉宗教内部事务。继续贯彻落实中央十部门联合下发的《关于处理涉及佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见》文件精神，进一步遏制“宗教搭台，经济唱戏”、借教敛财的现象，切实维护宗教界和信教群众的合法权益、尊重信教群众的宗教感情。显然，这同样与国家治理相关。

 

（五）将爱国守法的民间信仰和新兴宗教纳入合法宗教序列，不留宗教治理死角。

 

如此，同时也能拓展宗教信仰自由领域，以切合当前多元文化共存的现状，并能有助于国家治理现代化的实现。

 

转自凤凰佛教，2015年12月12日。

http://fo.ifeng.com/a/20151212/41522213_0.shtml