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西部开发过程中的民族宗教立法
发布时间: 2006/9/13日    【字体:
作者:刘培峰
关键词:  西部开发 民族 宗教立法  
 

 

                                                                      刘培峰


      一、我国宗教立法现状

      一般而言, 宗教信仰是公民个人的私人事务, 法律不应当也不可能对其进行切实有效的规范, 政教分离是现代民族国家的基本特色。就宗教信仰而言, 公权的作用范围是有效保护, 而非不当干涉。但是宗教活动是社会活动, 宗教活动不但关乎个人信仰, 而且影响到社会秩序, 理应受到法律的规范。同时, 由于不同的宗教的主张、活动各不相同, 在特定的地区有可能因为不同的宗教信仰及其相应的活动而引起社会纷争。国家以法律的形式规范宗教活动既可以保证宗教活动合法有序地进行, 而且可以通过公权来保护公民的宗教信仰自由。我国的宗教法律规范是由宪法、法规、行政规章、地方性法规和地方行政规章组成的。现有的法律、法规是宗教立法可以借鉴的丰富资源。现分述如下:

      1. 全国性的宗教法律、法规及相关文件。我国现行的全国性的宗教法律法规主要由宪法、行政法规和国务院的部门规章组成。包括下列部分: 《中华人民共和国宪法》第36 条(1982) 、《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》(1994) 、《宗教活动场所管理条例》(1994) 、《宗教社会团体登记管理实施办法》(1991) 、《宗教活动场所登记办法》(1994) 、《宗教活动场所年度检查办法》(1996) 、《宗教院校聘用外籍专业人员办法》(1998) 。《关于在农村基层组织建设中认真妥善处理好宗教活动问题的通知》(1998) 。

      2. 地方性的宗教法规、规章及相关文件。现行地方性的宗教法规、规章主要有《新疆维吾尔自治区宗教事务管理条例》(1994) 、《重庆市宗教事务管理条例》(1997) 、《四川省宗教事务管理条例》(2000) 、《贵州省宗教事务管理条例》(2000) 、《陕西省宗教事务管理条例》(2000) 、《甘肃省宗教事务管理暂行规定》(1991) 、《西藏自治区宗教事务管理暂行办法》(1991) 、《广西壮族自治区宗教事务管理暂行规定》(1994) 、《云南省宗教事务暂行规定》(1997) 、《青海省宗教活动场所管理规定》(1992) 、《青海省宗教教职人员管理规定》(1992) 、《成都市宗教活动场所管理办法》(1995) 、《昆明市宗教活动场所管理条例》(1998) 、《新疆维吾尔自治区宗教活动场所管理暂行规定》(1998) 、《新疆维吾尔自治区宗教活动管理暂行规定》(1990) 、《新疆维吾尔自治区宗教教职人员管理暂行规定》(1990) 、《贵州省宗教活动场所管理办法》(1992) 、《四川省宗教教职人员管理规定》(1993) :《陕西省实施〈宗教活动管理条例〉办法》(1994) 、《内蒙古自治区宗教活动场所管理实施办法》(1996) 等①。

      3. 对现存法律、法规及相关文件的分析。中央和地方的现有宗教法规、规章及相关文件在保护宗教信仰自由、规范宗教活动方面可以说是起到了积极的作用, 主要表现在以法律的形式确认了公民的宗教信仰自由并对宗教信仰自由的内涵进行了明确的界定; 在宗教活动、宗教人员的管理、宗教场所的年检等方面有了切实可行的行为规范。但是, 也存在一些突出的问题, 主要表现在:
     
      首先, 缺少一部全国性的宗教法规, 西部乃至全国的地方性立法缺少可以参照的典范, 这样自然就影响到西部立法的质量。全国性的对于外国人在国内宗教活动的规范办法和宗教活动场所管理条例也过于简单, 以前一个法规为例, 外国人的宗教类型较多, 许多并不是我国所承认的五大宗教范围之内的, 那么, 他们在中国境内的宗教活动是否违法? 我们对外国的邪教和极端宗教的态度如何? 等等。

      其次, 地方性的宗教法规没有认真考虑地方实际情况, 有严重的趋同趋向。以西南和西北为例, 在我国西北地区的主要宗教是伊斯兰教而在西南地区主要的宗教是藏传佛教, 二者面对的问题是非常不同的, 地方立法自然应当考虑到这些特点。就宗教本身的情况而言佛教是一种相当宽容的宗教, 尽管其派别繁多, 但是各派之间尚能和睦相处, 藏传佛教目前面临的问题是同达赖分裂集团的斗争, 因而宗教信仰问题又和政治问题相联系。而伊斯兰教则是政治性很强的宗教, 其门宦和派系较多, 近年来各门宦之间为了争夺门徒而进行的争斗时有发生, 有时则成为大规模的械斗, 对当地的社会治安和正常的社会生活造成了不良影响。在甘肃的一些地区, 由于多民族聚居的特点, 伊斯兰教门宦之间的争斗又与民族矛盾交织在一起, 使问题变得更加复杂。伊斯兰教所面临的另一个问题是原教旨主义和其它极端教派的问题, 这些问题有一定的国际化趋向, 更应值得我们重视②。通过一定的法律形式主张政教分离, 强调信仰自由和宗教宽容对解决这一地区的宗教问题是有益处的。

     再次, 立法技术较差。新近颁布的贵州、四川两省的宗教条例在内容上较其它省有了很大的进步, 如贵州的条例就分为总则、宗教团体、宗教教职人员、宗教活动场所、宗教活动、宗教财产、涉外宗教事务、法律责任、附则九章47 条。四川的条例则为十二章58 条, 较贵州的条例增加了宗教信仰、宗教院校、宗教出版物等三章, 这就较好地考虑到了四川有宗教院校的情形。但是西部地区的大部分省的条例和暂行规定并没有达到四川、贵州这样的立法水平。

      第四, 程序方面的缺乏已经是中国法律的通病, 宗教法律也一样, 没有相应的程序性的法律、法规, 不仅给行政机关在执法方面带来了很大的随意性, 不利于有效地维护公民的宗教信仰自由。而且也不利于信教的公民的自我保护, 从某种程度看造成了法律的虚置。


      二、西部开发过程中的宗教立法

     1. 基本思路和现有的可以借鉴的资源。西部宗教立法中存在的问题几乎是全国宗教立法中存在的普遍问题, 因而解决西部宗教立法中存在的问题应当从全国的角度予以考虑。目前首要的问题是制定一部全国性的宗教管理法规, 就宗教信仰、宗教活动等基本问题进行明确的规定, 这样西部地区在制定自己的地方法规时就有了可以参照的标准, 国家宗教事务局在行使职权时也可以有明确可依的行为规范。其实在这方面我们有许多可以利用的资源, 建国后长期管理宗教活动所积累的经验和教训、各种国际公约都是我们可以利用的资源。

      (1) 国际公约。宗教信仰的自由和宗教宽容是文明社会的基本理念, 也被认为是基本的人权和社会权利。1948 年通过的《世界人权宣言》在序言中就指出“一个人人享有言论和信仰自由并免于恐惧和匮乏的世界的来临, 也被宣布为普通人民的最高愿望”。1966 年通过的《公民权利和政治权利国际公约》又重申了前述主张。《消除基于宗教或信仰的一切形式的不容忍和歧视宣言》对办理宗教事务和进行正常的宗教活动进行了详细的规定。相关的国际文献如《德黑兰宣言》、《维也纳宣言和行动纲领》也对宗教信仰自由有明确的规定。此外, 《关于战俘待遇的日内瓦公约》、《关于难民地位的公约》、《残废者权利宣言》、《关于无国籍人地位的公约》都对宗教信仰自由进行了相关的规定。

     (2)建国后宗教管理的政策和经验也可以给我们的立法提供许多有益的启示。我国长期以来形成的尊重和保护宗教信仰自由, 团结宗教界爱国人士和信教群众, 发挥宗教爱国组织的作用,政府依法对宗教事务进行管理, 坚决打击利用宗教进行犯罪活动的政策, 以及江泽民的三句话:全面、正确地贯彻执行党的宗教政策,依法加强对宗教事务的管理,积极引导宗教与社会主义社会相适应等等相关的政策和经验,都对宗教立法是有积极的指导意义。

     (3)
其它领域的立法也对宗教立法有很好的启迪作用, 如近期最高人民法院、最高人民检察院就颁布了一个有关打击邪教犯罪的司法解释, 对邪教及相关问题进行了解释, 在制定宗教法规时参照其它法律、法规的立法经验是非常有必要的。

      2. 关于宗教立法的若干构想。全国统一的宗教法规是规范西部开发过程中宗教问题的首要任务。考虑到我国的实际情况, 宗教立法应当尽可能的细致, 并考虑程序和实体并重。

      (1) 明确宗教信仰自由是一项基本的人权。公民有信仰和不信仰宗教的自由, 有维持和改变自己宗教信仰的自由。有公开或秘密地从事宗教活动的自由。而且应当明确宗教信仰问题是公民的私人事务, 任何国家机关、社会团体和公民都不得干涉。

     (2) 对合法宗教的确认, 明确宗教信仰与邪教和封建迷信的区别, 明确邪教不受法律保护。在我国现有的五大宗教的基础上确认世界上其它合法宗教的地位。承认少数民族的原始宗教的合法地位, 考虑到宗教自身的历史状况, 承认宗教教派、门宦的合法性, 承认宗教信仰的多样性,以适应对外开放的需要。

     (3) 明确宗教立法的基本原则:①基本人权原则; ②不歧视原则, 公民不因为自己的宗教信仰在社会生活中受到不公正的待遇。特别要强调保护在信教地区的不信教公民的合法权益, 他们不应当因为自己的少数人的地位而受到不公正的待遇; ③宗教平等、宽容原则, 提倡不同宗教之间、同一宗教的不同派系之间的宗教宽容、和平共处, 以实现人类和平; ④法律保护原则, 强调国家通过法律的手段保护公民的宗教信仰自由, 在法律程序方面规定对违反这一原则的行为的处罚程序, 使法律保护形成一个由行政法规到刑法的完整体系; ⑤合法原则, 宗教活动应当合法,反对宗教干涉政治、经济和社会日常事务。坚持从中央到地方的政教分离。打击邪教和极端宗教; ⑥宗教自主原则, 中国境内的宗教活动由中国人自我管理, 反对外国势力的干涉, 但是在维护自主性的同时应加强国际合作, 打击邪教和宗教恐怖活动。

     (4) 宗教活动的主体是宗教教职人员和广大教民。建立教职人员的备案制度。对儿童的宗教信仰应当予以保护, 反对在家庭之外的针对儿童的宗教活动, 以保护儿童的健康成长。

     (5) 建立宗教法人制度。以社会团体法人的形式对宗教团体、宗教财产等进行规范。明确宗教法人设立的一般原则、条件、程序、年检、变更和终止等方面的内容。对宗教团体减免税。

     (6) 以法律的形式规范宗教活动。对宗教活动的场所、内容、慈善活动、募捐、宣传等方面进行规定。完善、充实现有的宗教场所登记、年检办法和管理条例, 纳入统一的宗教管理法规。

     (7) 宗教院校、宗教教育、宗教出版的相关法律规定。

     (8) 宗教涉外事务的相关规定。

     (9) 法律责任。

      此外, 在制定全国性统一的宗教法规的基础上对地方性的宗教法规进行修改, 使其同全国的宗教法规一致, 并适当照顾地方特点。


      三、少数民族传统文化的保护

      1. 少数民族习惯法的整理。少数民族的习惯法是少数民族民族特征的表现, 保护少数民族的利益就离不开对少数民族习惯和习惯法的保护。西部开发过程中, 随着开发所带来的文化多样性的冲击和现代科学知识的普及, 少数民族的传统习惯有逐渐消失的可能, 因而整理少数民族习惯法也是保护人类文明遗产的重要举措。

     首先, 有利于更好地贯彻执行现行的法律法规, 使法律由有效转变为实效。民族习惯法贴近各民族的日常生活, 凝结着各民族的心理和情感, 它能够为民族成员提供一种框架和模式, 在这个框架和模式中人们可以相互影响协调, 而且它比国家法手段简单、成本较小更容易为民族成员所接受。

      其次, 对于习惯法的研究可以使我们在司法实践中少犯错误, 有些案件的起因与民族习惯有关, 我们如果用规范的眼光去看待, 也许会犯错误。

      再次, 对习惯法的研究还可以移风易俗, 提倡健康的生活方式。一些愚昧、落后的风俗习惯不但不符合健康文明的现代生活方式, 而且是违法的, 应当在社会发展中予以取缔。此外, 少数民族习惯法中有许多东西是我们在西部开发中可以借鉴的, 这对我们在西部开发中采取正确的政策是有启示的。少数民族在保护环境、自然资源方面的习惯法也有可取之处。

      近年来我国对少数民族传统习惯法的研究已经取得了一定的成果, 如俞荣根主编《羌族习惯法》(重庆出版社2000 年12 月版) ; 张冠梓著《论法的成长———来自中国山地法律民族志的诠释》(社会科学文献出版社2000 年4 月版) 以及本文前引的各书, 但这与少数民族传统习惯法的规模仍是不成比例的, 因而加强这方面的研究势在必行, 建议在西部开发过程中由国家拨出专门的经费, 委托专门的机构进行这项工作。

      2. 少数民族文物保护问题。少数民族的文物保护在西部开发中也是非常重要的。我国少数民族有着丰富的文化, 是中华文明的重要组成部分, 但是近年来少数民族文化和文物保护还是出现了一些问题, 有的民族语言随着老一代人的去世而消亡, 许多口述的历史和文学也因无人传承而濒临灭绝。许多民族建筑因年久失修而倒塌, 等等。因而文物保护自然是西部立法的重要组成部分。在这方面国务院曾于1984 年发过一个抢救少数民族古籍的通知, 同时也有《文物保护法》, 但是它在保护少数民族的文物方面针对性较差, 因而在西部开发过程中目前需要加紧制定的是《少数民族文物保护法》, 对少数民族文物的范围、保护部门、保护方式等方面的问题进行详细的规定。使少数民族的文物保护有法可依。《民族博物馆法》规定国家在每一个少数民族建立自己的博物馆, 收藏、保管、整理该少数民族的文化遗产; 《民族传统村落保护法》将少数民族的文化典籍、语言、村落、艺术、医药等的文化遗产纳入法律保护, 并根据2000 年6 月巴黎国际文化节所通过的《文化性和文化多样性权利宪章》以及联合国教科文组织《人类非物质和口传文化遗产代表名录》对我国文物保护的相关法律进行修改和完善。

_________________

参考文献:
1. 国家宗教事务局政策法规司编:《全国宗教行政法规规章汇编》, 宗教文化出版社2000 年版.
2.
国家宗教局政策法规司编:《中国宗教法规政策读本》, 宗教文化出版社2000 年版。
3. 龚学增:《论西部大开发与我国的民族宗教问题》, 《宁夏社会科学》2001 年第1 期, 第62~66 页。
4.
王希恩: 《西部大开发中的民族问题的趋向分析》,《宁夏社会科学》2001 年第1 期第57~61 页。

 

 

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