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香港澳门政府对宗教公益慈善事业的管理
发布时间: 2017/10/12日    【字体:
作者:莫岳云
关键词:  香港 澳门 宗教公益 慈善事业 政府管理  
 
 
摘要: 港澳地区宗教公益慈善事业大力发展,与宗教团体自身的慈善理念和努力有关,与政府的激励和有效监管有关。政府对宗教团体开展公益慈善活动较少直接干预; 政府通过出资购买公共服务的方式促进宗教公益事业发展; 通过减税等手段激励宗教公益事业的发展; 同时对宗教团体的公益慈善相关财务活动进行有效的监管。香港澳门政府对宗教公益慈善事业管理对大陆有着重要的启示。
 
宗教界是社会公益慈善事业的生力军,发展宗教公益慈善事业,有利于完善社会保障体系,促进社会的公平与和谐。
 
港澳地区是多元宗教并存的地区。香港地区主要有天主教、基督教、佛教、道教、回教、孔教等六大宗教,此外还有印度教、袄教、犹太教、锡克教、巴哈伊教等。信教人口约占香港总人数的70% 以上。澳门地区主要有中国传统的儒、释、道及一些民间宗教,还有天主教、基督教、伊斯兰教、巴哈伊教等,居民中大约61% 的人信仰宗教。长期以来,香港澳门宗教界有积极从事公益慈善事业的良好传统。公益慈善事业是宗教团体所从事的各种事务中的主要内容。各大宗教在救灾、扶贫、孤儿救助、残障养护、助学、办学、医疗、教育、文化等领域,有出色的表现和突出的业绩。与港澳地区相比,大陆地区宗教公益慈善事业的发展还相对滞后。港澳地区宗教公益慈善事业的发展,不仅与宗教团体自身的慈善理念和努力有关,更与政府的激励和有效监管有关。揭示港澳地区政府对宗教公益慈善事业管理的成功经验,对于促进我国宗教公益慈善事业的发展有着重要的意义。香港澳门政府对宗教公益慈善事业管理突出体现在以下方面:
 
政府对宗教团体开展公益慈善
 
香港澳门政府未设专门管理宗教事务的机构。对于宗教团体的管理,完全是按照针对普通社会团体管理的法规来进行。对宗教公益慈善事业的管理亦是如此。香港政府较少直接干预宗教团体以及其他社会团体主导的公益慈善事业。港澳回归前,港英政府和澳葡政府长期支持和鼓励宗教团体广泛开展公益慈善活动。香港澳门回归后,特区政府一如既往。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》规定香港公民有宗教信仰自由,同时保证各宗教团体香港从事各种社会服务的自由: “香港特别行政区政府不限制宗教信仰自由,不干预宗教组织的内部事务,不限制与香港特别行政区法律没有抵触的宗教活动”。“宗教组织可按原有办法继续兴办宗教院校、其他学校、医院和福利机构以及提供其他社会服务。”[2]406确保了香港教会社会福利机构的正常运作。澳门亦然。港澳地区大部分居民都信仰宗教,政府不限制传教活动,也不担心宗教团体开展公益事业会攫取人心扩大宗教的影响。
 
开展宗教公益事业是港澳宗教团体日常事务的主要内容。宗教团体日常活动主要包括两个方面,慈善活动与宗教活动。在港澳宗教团体中,运用在慈善活动上的人力、物力和财务甚至超过了宗教活动。这不仅因为各大宗教中济世救世的教义使然,也因为香港各大宗教教派与宗教团体众多,宗教团体之间客观上存在着竞争。如何更多地吸引教众,是各宗教团体必须面对的问题。显然,利用公益慈善活动营造宗教团体的良好形象是增加吸引力的主要途径。因此,各宗教团体必须保证在各项活动中,以慈善活动为主体,尤其是在财政支出方面,用于公益慈善活动的开支占主体,否则该宗教团体的公信力就要受到质疑,吸引力下降,其宗教影响随之减弱,信众减少,直接影响到其生存与发展。在这种情况下,各宗教团体都把从事公益活动作为其主要工作。
 
以香港基督教主办的社会福利事业为例。早在20 世纪70 年代香港经济起飞之前,许多难民和贫穷市民由于接受教会的救济或援助而对教会产生好感,加入教会,被称为米饭教徒( Rice Christian) 。另据统计,1999 至2004 年间参与服务的教堂崇拜人数,包括设在学校的教堂、设在社会福利场所的教堂、附设社会福利机构的教堂,分别增长了6. 3%、5. 1% 及8. 5%。而未以任何形式参与社会福利的教堂崇拜人数只有1. 4%的增长。此外,从事社会福利事业不断扩大了香港基督教会的社会影响力。福利事业为香港教会提供一个去展示道德权威和发挥组织能力的社会平台,亦藉此来获取政府认同和更高的社会声望。透过社会福利服务,香港教会培养和传播了关心社会、服务人群、无私奉献、博爱宽容和全人发展等价值观念和精神理念,从而在社会上弘扬了基督教的道德标准和伦理规范,促进社会和谐稳定,扩大了香港基督教教会的社会影响。
 
值得强调的是,在香港,已经形成了浓厚的慈善文化、公益文化,全社会参与慈善事业的热情非常高。香港宗教界在慈善文化的形成、培育、成熟过程中又起到了至关重要的作用,宗教界人士从宗教团体到各个宗教宫观寺庙教堂、从宗教上层到一般信众都有较高的公益慈善热情,参与度非常高。
 
和社会各界的支持下,在救灾、扶贫、孤儿救助、残障养护、助学、办学、医疗、教育、文化及社会服务等领域,成效卓著。仅以明爱为例。香港明爱( Caritas Hong Kong) 成立于1953 年7 月,为天主教香港教区辖下慈善团体。根据服务的内容,明爱分设社会工作服务部、教育服务部、医疗护理服务部、小区及与接待服务部。以社会工作服务部为例。该部所做的公益服务事业包括多项内容。一是扶幼服务。包括幼儿学校、暂托幼儿服务、延长时间幼儿服务、兼收轻度弱能幼儿服务、学前儿童教育资料参考中心、小毛虫计划( 儿童潜能成长与发展计划) 等。二是社区发展服务。包括邻社层面社区发展计划、妇女发展计划、菲藉人士服务、亚洲外地劳工服务、职工发展计划、基层组织发展、单亲家庭中心、失业人士服务等。三是家庭服务。包括综合家庭服务、青少年戒毒、滥药者及家人辅导、小学学生辅导及支援服务、性侵犯受害人辅导、债务辅导、家庭危机、心理健康、婚姻支援、戒赌辅导。四是青少年及社区服务。包括青少年综合服务、外展社会工作服务、青少年滥用药物辅导服务、课余托管服务、新来港人士服务、中小学住校及支援服务、误用药物及艾滋病的缓解伤害服务、少数族裔社区服务计划、就业辅导服务等。五是康复服务。包括特征学前教育及训练中心、自闭症资源教学、学前弱能幼儿暂托服务、自闭症儿童综合服务计划、庇护工服务、辅导就业服务、宿舍、日间展能中心、弱智人士交通接送服务、职业治疗支援服务、临床心理支援服务、地区言语治疗服务、社区精神健康照顾服务等。六是安老服务。包括长者中心、日间护理中心、安老院、安老院暨护理部、护理安老院、综合家居照顾服务、改善家居及社区照顾服务、疗养照顾单位、非资助护老者支援中心、非资助护理安老院、非资助日间护理中心、非资助水疗服务、复康用品互助社、宁安服务计划等。七是其他社会工作服务。包括中途宿舍、女子宿舍、青少年女子宿舍及学校、临时宿舍、移民服务、难民服务、海外领养、堂区社会服务等。香港宗教公益事业内容之广泛,由此可见一斑。
 
澳门宗教气氛融和,各自具有广泛影响力,各宗教团体的善信均抱着助人之心,经常通过团体,为改善社会而提供广泛的业务服务。所提供的服务,有家庭服务,社会服务,心理辅导服务,医疗卫生服务、办学服务,灾害救助和其他公益建设等。以澳门基督教社会服务为例。其服务的内容包括: 一是儿童服务。收养孤儿,照顾儿童; 收容年幼弃婴及孤儿; 照顾3 岁以上的儿童; 开办托儿所,为贫困家庭提供日托服务等。二是青年服务。提供学校社工、青少年小区中心等综合服务; 还有助学行动及公民教育、专业培训、营务活动、旅舍租用及制服团体等服务; 帮助失学青年重返校园,关心有家庭问题、心灵问题及学业问题的青少年,藉多元化活动预防偏差行为及治疗心灵创伤。三是家庭服务。主要为外来劳工及新移民家庭提供服务,如: 午间食堂、计算机培训、劳法咨询、医疗及健康服务等; 开办问题赌徒复康服务; 协助受虐妇孺、未婚妈妈处理家庭暴力等问题; 还有婚前教育、婚姻生活及亲子教育,提供个人、家庭及婚前辅导服务等。四是小区服务。包括设立兴趣班、补习班、自修室等; 电话辅导热线,由专业社工辅导人际关系及婚姻问题; 提供运动场及教室以供柔道、舞蹈、球类等活动使用; 为小学生及其家庭提供功课辅导、图书阅览、亲子活动等。五是医疗关怀。为重症病人和末期病患者提供家居纾缓治疗等服务。六是戒毒服务。为“瘾君子”提供戒毒服务。这些服务很具体,也很全面。
 
在公益慈善事业上,政府主要角色应该是支持和推动民间参与。慈善事业如果由政府包办和主导,不仅无发展空间可言,而且一旦“政府失灵”,公益慈善事业就无以为继。港澳宗教公益活动之所以有比较广泛的发展,一个重要的原因就是政府对宗教团体的管理宽严相济。宗教团体的成立是非常简单的,无须经过政府部门审批即可自行成立,成立后只须在政府部门登记备案。政府鼓励宗教团体发展公益慈善事业,但对宗教团体主导的公益活动较少直接干预,各宗教团体有充分的活动和发展空间,能够自主地进行公益活动,极大地激发出了他们的主动性、创造性,从而推动了公益事业的发展。
 
政府通过出资购买服务的方式促进宗教公益事业的发展
 
在发达国家和地区,公共事务不是由政府完全主导,各种社会力量以各种形式参与社会公共事务。正如美国著名公共行政学者弗里德里克森所讲: “现代公共行政是一个由各种类型的公共组织纵横联结所构成的网络,包括政府组织、非政府组织、准政府组织、营利组织、非营利组织、志愿组织。公民从各个方面以各种形式参与公共事务的管理。”而社会公益事业,是来自民间的各种社会力量参与公共事务的重要领域,非政府组织逐渐取代政府成为社会公益事业的主导性力量。
 
港澳政府的治理理念历来都是“小政府、大社会”格局,很多社会事务都是由非政府组织组织进行。政府通过购买公共服务的方式由不同的社会团体提供相关的服务。香港社会福利署有关公共服务方面,设置有社会保障、家庭及儿童福利服务、临床心理服务、医务社会服务、康复服务、安老服务、青少年服务、违法者服务、社区发展、监管慈善筹款活动、支援服务,乃至预防人类猪型流感等方面的服务等。政府所提供的这些社会服务,不是由政府部门直接提供,而是“社区参与,群策群力,众志成城”。政府不仅给予政策的扶持,而且还直接给予大量的经费支持。社会团体建立社会福利性机构时,可以通过“募一配一”的原则从政府得到资金上的支持,即社会团体募集的资金可以得到政府的相应资金支持以利慈善机构的建设。政府负责服务资金的筹集和授权,以教会为代表的非营利组织负责服务的直接配送。双方互补与合作的关系明显,政府方面可以保持较小的政府规模,节省政府成本,教会社会福利机构则获得足够的资源开展福利事业。
 
以教育为例。港英时期,政府未设专管教育的机构,对教育采取自由放任的政策,鼓励教会办学。天主教、基督教获得当局扶持,基本上垄断了教育资源。至上个世纪90 年代,仅天主教香港教区办的学校就达175 所,修会办学155 所,就读学生达31 万人,占全港学生的四分之一。[3]33香港天主教学校大多由欧美传教会所办,故将欧美教育方式一并带入香港,使香港天主教学校颇具活力,所办学校既保留了教会特色,又融入到世俗社会之中,成为教育的主要机构。香港教会办的中小学教育,可以看作是政府购买宗教团体提供的公共服务。因为宗教团体主办的这些学校,资金以及其他硬件设施则主要由政府承担。学校的基础设施,日常运作经费都由政府提供,由宗教团体负责学校的管理与运作。政府的资金与宗教团体在历史上形成的良好的办学能力结合在一起,为市民提供优质的公共服务。
 
1973 年,香港社会福利白皮书正面肯定了以教会为代表的服务机构的角色和价值,明确提出了“合作伙伴”的概念。1980 年6 月,香港政府提交的一份社会福利白皮书,建议将社会福利服务分为三大类: 一类是必须的( essential) ,如公共援助和感化等; 二类是需要的( necessary) ,如有助消除社会问题的服务,有助维持生命和健康的服务等; 三类是理想的( desirable) ,如提供文娱康乐和社交活动的服务。香港教会大部分服务机构从事第二类服务,而报告书建议政府对第二类服务机构在职员薪金和行政费用上提供全面资助。1981 年,香港政府确规定,教会可向政府申请土地兴建教堂而免补地价,只要它同时为该区居民提供起码一项社会福利署认可的服务。
 
20 世纪80 年代以前,澳门政府主要提供“救济形式”的助民措施,亦会向提供救济服务的社会团体给予资助,再由社会团体提供服务予有需要的市民。80 年代,政府组建“社会工作司”,以更专业手法提供服务,为市民解困及发展社会服务,对社会服务团体的资助模式也作出改变。社会工作局明文规定,给予非政府公共组织以技术辅助、财政辅助和设施、设备或物料之让与等的支援方式,以利于社会公益事业的开展。社会工作局的资助主要包含两个部份,一是团体运作的人力资源,二是日常营运费用,包括服务使用者的日常参与活动的费用。所提供的资助都与服务使用者的人数有关。[5]尽管不一定是百分百的资助,如服务团体要求给予五名工作人员资助,社工局可能只给予三名人员的资助,余下部份需要社会服务团体自行承担,但是有了政府的资助,社会服务团体包括宗教团体的社会公益活动就得到广泛而可持续的开展。
 
政府通过减税等手段鼓励宗教公益事业的发展
 
港澳地区宗教公益事业的经费来源,有宗教团体和信众个人的捐助,有宗教团体进行的社会募捐,有政府的资助,有宗教团体为从事公益活动而进行的经营活动的收入。为保证宗教公益事业充分的资金来源,同时也是为了保证宗教团体的生存与发展,香港澳门的宗教团体也进行一些商业经营活动,但这些商业活动也体现出了较强的公益性。例如兴办医院、开设养老机构,组织信众开展健身、文体活动、照看信众子女等等。这些活动一般都要收取一定的费用,保证能够赢利。但即使是赢利性的商业活动,也尽量体现一定的公益性。具体而言,就是收费相对低廉,同样的商品和服务,要比一般商业团体的价格便宜。既保证了宗教团体的收益,也减轻了公众的负担。
 
政府通过减税等手段激励宗教团体和个人开展公益事业。根据香港有关法律的规定,任何个人、企业或者社会团体只要能够证明自己给慈善事业捐款,就可以免除这部分款项的税收。据香港税务局的纪录,香港获认可的免税慈善团体有近4000 个。而宗教团体只要能够证明慈善活动是本团体的主要活动,政府也可以减免其经营活动的税收。
 
对于如何判定某一团体具有慈善团体的性质以及给予慈善团体减免税收的具体条件,香港法律有明确的规定。首先,规定慈善团体必须为慈善用途而设立。慈善用途分四个类别: 一是救助贫困; 二是促进教育; 三是推广宗教; 四是除上述之外,其它有益于社会而具慈善性质的宗旨。前三项所列的用途,其有关之活动可以在世界上任何地方进行,在( d) 项下的用途必须是有益于香港社会,该团体才可被视为具慈善性质。其次,规定了慈善团体得以被减免税收的具体条件: 慈善团体必须有一份规范机构活动的文书; 只有受香港法院司法管辖的慈善团体才可或豁免缴税。慈善团体可获得的税务优惠有: 根据第88 条规定属公共性质的慈善机构或信托团体可获豁免征收的税项,其具体规定为,如属公共性质的慈善机构或信托团体经营任何行业或业务,从该行业或业务所得的利润必须符合下列情况,才可获豁免缴付利得税: 一是所得利润只作慈善用途; 二是所得利润大部分不是在香港以外地方使用; 三是该行业或业务是在实际贯彻该机构或信托团体明文规定的宗旨时经营的( 例如宗教团体可能出售宗教小册子和传单) ; 或与该行业或业务有关的工作主要是由某些人进行,而该机构或信托团体正是为该等人的利益而设立的( 例如保护盲人的社团可能安排售卖失明人士制造的手工艺品) ;四是除受某些限制外,任何捐给按第88 条获豁免缴税的属公共性质的慈善机构或信托团体,或捐给政府作慈善用途的款项,均可在个人入息课税、薪俸税及利得税下获得扣除。此外,在《印花税条例》《遗产税条例》和《商业登记条例》中对属公共性质的慈善捐资可获的印花税、遗产税和豁免商业登记等都有具体和详尽的规定。详见表1、表2。
 
政府对宗教公益慈善活动进行有力的财务监管
 
香港政府在为慈善团体提供税务优惠政策的基础上,也制定了严格的慈善团体人事、财务,慈善活动、慈善服务等各个方面的监管和评估体系,防止贪污、欺诈、谋利、滥用等失德行为。
 
在香港,宗教团体均以有限公司的形式注册,同时又是一个从事慈善活动的社会团体。由此,政府根据管理有限公司和社会团体的相关法规对宗教团体进行监管,着重是进行财务监管。宗教团体每年必须聘请独立的审计机构对其财务进行审计,将审计结果通过媒体公之与众,接受公众监督。同时审计报表要上报政府,政府着重考察其支出是否真正用于公益事业,如果审计合格,就给予减免税等优惠。如果审计不合格,则会取消其从事慈善活动的资质。
 
特区政府社会福利署制定了《慈善筹款活动内部财务监管指引说明》。《指引说明》建议慈善筹款机构采纳一些基本监管措施,确保筹得的款项用于指定用途上,并确保所有收入和支出均有详尽记录。《指引说明》指出: “慈善筹款机构的组织架构必须明确,清楚界定”。“慈善筹款机构应聘用具有才能、训练有素和符合资历的职员处理慈善; 筹款活动的工作,机构亦应征询会计师和审计师( 或称核数师) 或其它专业团体的专业意见; 分开职责可以有效减少因疏忽或人为因素而引致的错误; 机构应以不同职员处理收取款项、发出正式收据、记帐等工作,以免出现欺诈行为或记帐错误”,“慈善筹款机构应尽可能于收取捐款后发出正式收据”“慈善筹款机构应经常核对收入记录及进行突击检查,确保收入记录准确( 从而可透过会计制度,追查收到的捐款及其它资产) ,以及确保会计记录并无差异。核对和记录工作应交由不同职员处理。不论核对或检查工作都应予书面记录。”“所有银行账户须以机构名义开立。每个银行账户应至少由两人联署管理,其中一人必须为管理委员会、董事会成员,另一人应为管理委员会、董事会成员或指定的高级职员,视乎获授权付款的限额而定。凡支付大额款项,应由两名以上签署人联署授权; 倘若所涉金额相当庞大并已达机构订定的某一限额,签署人更应包括委员会、董事会主席。待用的支票簿应该锁上; 以每个银行账户计算,负责会计工作的职员不应持有超过一本支票簿。废弃及涂污的支票应该盖。
 
上「注销」字样,注销的支票应该保存于支票簿的存根。所有支票不可预早签署。应该先查看已核实的文件始签发支票等。”[7]香港廉政公署防贪处为私营及公共机构编制多套度身订造的「防贪锦囊」,提供堵塞贪污漏洞的建议,在《慈善机构及筹款和活动的管理》对筹款开支的监管,要求就计划筹办的活动编制财政预算,列明预计的开支项目及成本,供筹款委员会( 如已成立) 或监管委员会审核; 财政预算须就行政支出预设上限( 例如设定为筹得款项的某个百分比) ,而行政支出不应占筹得款项的大部分,以确保捐款用于指定的慈善用途上; 所有不在预算内的开支均须受严密监察,并须由指定职级的人员批核付款; 采购筹款活动所需的货品及服务,须遵守机构的采购政策及程序; 只有递交经申请人核实及指定批核人员加签的发票或收据正本才可获支付款项或发还消费开支。[8]
 
《慈善筹款活动内部财务监管指引说明》对于义卖的财务也有规范性建议: 如: 筹款机构应定时点算和记录义卖收益,并应委派最少两名获授权人士在场监察; 在可能的情况下,在收到善款时应发出正式收据。机构可预备一式两份的收据,一张发给捐款者,另一张作记录用途,夹附在义卖工作人员呈交主管的报告内; 应就义卖前后的结余和售出的物品数量两者互为核对; 步行筹款完成后收取捐款,筹款机构应在两名负责人员在场监察下,尽早拆阅收到的信件,若实际情况许可,应考虑让职员轮流担任拆阅信件的工作; 应实时记录收到的支票和现金,并由另一名职员核对记录; 应妥善保管尚未拆阅的信件等。[7]这些指引,有利于规范义卖活动的财务行为。个别较具规模的机构,为了加强工作的透明度和对公众负责,亦会订定资源管治的守则,自律地进行规管。如在成本控制方面,香港世界宣明会的目标是运用约90%的善款在服务上,约10%的善款在行政事务和筹款费用上。
 
澳门政府社会工作局每年都会审核包括宗教团体在内的社会服务团体的财政报告,以监管社会服务团体得到资助后,是否按合作协议提供相关的服务,社会工作局在每个财政年度都会分期将有关资助给予服务单位。在回归后,由以往将资助转入总会的账户,转为直接转入单位账户,明确社会服务团体所收到的款项,亦避免总会往来账户结余与单位资助混淆,引起不必要的误会。此外,社工局亦加强对社会服务团体在财政管理上的支持,明确实行“资助设施财务会计制度”,让每一受资助的服务单位能独立处理各自的财务工作,更清晰如何管理财务,显示出收到的资助款项用于那些运作部份,从而增加财务运作的透明度,让管理者更有效调配资源,将受资助的款项投放更多在直接服务方面。[9]
 
由于政府指导有方监管得力,港澳地区宗教团体作为非政府公共组织( NGO) ,其公信力还是比较高的,这也是宗教团体进行募捐等公益活动进行得比较顺利的一个重要原因,宗教信众乃至一般群众对募捐者比较信任。
 
一个具有活力和生命力的慈善事业,不仅需要拥有植根于社会的慈善文化,还需要政府的支持、推动,以及政策与法律的监管。香港澳门地区政府鼓励宗教团体广泛开展公益慈善活动,通过出资购买公共服务的方式促进宗教公益事业发展,通过减税等手段激励宗教公益事业的发展,同时对宗教团体的公益慈善相关财务活动进行有效的监管,这些管理经验和举措对大陆有着重要的借鉴作用。
 
华南理工大学学报( 社会科学版)
第13 卷第4 期
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