意大利众议院宪法事务委员会关于《管控新冠肺炎突发情况紧急措施的法律案》合宪性审查报告的情况
译者：董立新
2月份中下旬以来，意大利新冠肺炎疫情开始蔓延，在疫情严重的意大利北部伦巴第和威尼托大区，隔离了大量相关人员，封锁了疫情严重的城镇，关闭了大量公共场所，叫停了多项聚集性活动。
截止3月1日18时，确诊新冠肺炎病例已达1694例。2月23日，意大利政府紧急向意大利众议院提出《管控新冠肺炎突发情况紧急措施的法律案》（以下简称《法案》）。2月25日，意大利众议院宪法事务委员会迅速提出该法案的合宪性审查报告（以下简称《合宪性审查报告》）。
目前，该法案已经众议院通过，交意大利参议院审议。《合宪性审查报告》的主要内容如下：
一、《合宪性审查报告》第一部分：法案的主要内容
第1条第1款规定，为了防止新冠肺炎的传播，在已知存在至少一人的传播源的城市或者地区，或者在无法找到传播源但已经受到病毒传染的地区，主管当局必须根据流行病的发展情况采取一切适当的控制和管理措施。
第1条第2款规定，第1款所指的措施包括以下内容：（1）禁止疫情地区人员撤离；（2）禁止进入疫情地区；（3）中止公共活动；（4）除远程教育外，各级学校停课；（5）博物馆和其他文化机构暂停服务；（7）暂停执行教育系统组织的国内、国外教育履行；（8）暂停雇佣员工的破产程序；（9）对已经确认的新冠肺炎患者采取隔离检疫措施；（10）向世界卫生组织提供信息；（11）停止所有商业活动，不包括提供基本必需品的商业机构；（12）关闭或者限制进入公共服务场所、机构；（13）购买基本必需品必须做好个人防护措施；（14）限制或关闭海陆空运输；（15）暂停公司的活动，除提供公共服务或可在家办公的除外；（16）暂停或限制相关地区人员活动等。
第2条规定，在第1条第1款规定情形之外传染的，主管当地局可以采取额外的紧急控制和管理措施，以防止新冠肺炎疫情蔓延。
第3条规定紧急措施的实施程序。（1）根据卫生部长的提议，依据总理的一项或者多项法令，在没有增加新的公共财政的基础上，国防部长、经济和财政部长以及相关部长，以及该地区行政长官，或者总统（在全国范围内）可以决定采取第1条和第2条规定的措施。（2）在极有必要和紧急情况下，在第1款决定作出之前，可以根据《国家卫生服务机构法》第32条规定（规定处置传染病的应急措施）实施上述第1条和第2条措施。（3）卫生部在根据《国家卫生服务机构法》第32条规定实施临时和紧急法令。（4）除非构成更严重的罪行，否则按照刑法第650条不遵守行政机关的规定进行处罚。（5）地方行政长官事先通知内政部长，确保在依据主管部门命令的前提下，使用警察部队和武装部队（必要时）执行紧急措施。
第4条规定应对新冠肺炎疫情的财政支持。
第5条规定法案生效日期。
二、《合宪性审查报告》第二部分：立法权限方面
《合宪性审查报告》认为，该法案规定可以采取若干紧急措施，以应对新冠肺炎的迅速蔓延，遵守了《意大利宪法》关于立法权限的规定。首先，这些措施主要属于意大利宪法第117条第2款国家享有专属立法权的的范围，即“（g）国家以及全国性的公共团体的行政组织及规范”、“（q）海关、国家边界保护及国际医疗合作”。其次，这些紧急措施也属于意大利宪法第117条第3款国家和各大区共同立法领域中的“健康保护”的范围。
《法案》第2条规定，在第1条第1款规定情形之外传染的，主管当局可以采取额外的紧急控制和管理措施，以防止新冠肺炎疫情蔓延。《报告》提出，“额外的紧急控制和管理措施”指向不明。关于第2条的官方说明似乎预示着，对于该条规定的其他遏制措施，只能执行总理命令的规定。
《法案》说明指出：“第2条规定，即使在第1条第1款规定的严格条件之外，主管当局也可能采取进一步措施来控制和管理。依据第3条第1款可以采取紧急医疗措施，而依据第3条第2款可以采取普通紧急措施。但无论如何，在紧急状态时，行使上述权力需要依据总理制定的法令。
因此，应评估是否有必要为避免解释上的疑问而对条文进行必要修改，以使该条文更加明确。
三、《合宪性审查报告》第三部分：遵守宪法原则方面
（一）关于健康权
《意大利宪法》第32条第1款规定，“共和国保障作为个人基本权利和社会利益的健康权，并保障贫穷者获得免费医疗。”第2款规定，“除法律规定外，任何人不得被强迫接受健康治疗。法律在任何情况下都不得违反为保障人的尊严所设定的各种限制”。
在健康权方面，宪法法院曾判决强调，如果《宪法》第32条规定的治疗不仅旨在改善或维护受治疗者的健康状况，而且还旨在维护其他人的健康状况，制定实施健康治疗的法律与宪法第32条并不矛盾。由于疫情需要采取隔离治疗等措施以进一步维护他人健康，与公共利益有关，因此可以限缩与公民个人作为基本权利的健康权。
（二）关于居住和迁徙自由
《意大利宪法》第16条第1款规定：“除法律基于卫生和安全的理由而规定的基本限制条件外，每一个公民均可在国内任何地方自由居住和迁徙。”。因此，居住和迁徙自由的内容得到充分的宪法和法律保障。对于《意大利宪法》第16条规定的“除法律基于健康和安全的理由而规定的基本限制条件外”，宪法判例法已将其定为相对保留，允许法律对其进行二次标准化，以指明其内容。
《法案》第1条所明确的措施，是在政府所要实现的人人健康的公共目标与宪法有关的价值范围内进行的，其规定与所追求的目标符合比例原则。政府可以根据宪法上述规定，制定法律措施限制居住和迁徙的自由。意大利宪法法院在 1991年第51号判决中，特别强调了该条款的范围，《意大利宪法》第16条授权政府可以采取干预措施，限制人员的行动自由，并可在宪法其他规定的范围内进行干预，包括《意大利宪法》第41条和第42条的规定。《意大利宪法》第41条中规定，“私人经济活动的进行不得违背社会利益或采取有损于安全、自由或人类尊严的方式。法律应规定适当的计划和控制，以便引导和协调公共和私人的经济活动朝着社会目标前进”。第42条中规定“在法律规定的情况下，国家可基于公共利益的需要对私有财产予以征用并给予补偿。”
最后，根据意大利宪法法院的判决，必须要明确指出的是，上述紧急措施必须理解为法律应当普遍适用于公民，而不适用于个别公民。宪法法院认为，宪法关于限制迁徙和居住自由的目的是澄清“当局不能对一个特定的人或某些类别设置限制”，以避免对个人或团体的非法歧视。如此，以符合宪法第3条所规定的“所有公民，不分性别、种族、语言、宗教、政治观点和个人及社会地位，均享有同等的社会尊严且在法律面前一律平等”。
根据意大利宪法法院判决，需要禁止进入受感染或危险的地点、下令将其驱逐出境的具体原因都是一般性通用的理由，并非特定的理由。这些理由是可以客观地确定，并且适用于所有人。但是，健康和安全原因也可以从个案的实际情况中得出，并且更经常地来自于个人评估后的实际情况。因此，需要慎重考虑是否隔离受传染性疾病影响的个人，或者防止个人在公共安全方面可能产生的危险。
《合宪性审查报告》认为，正是由于《法案》所才有措施的特殊之处（意大利宪法法院也曾强调，这些特殊之处也正是政府的职责），因此有必要再次重申宪法的价值和原则。
（三）关于集会自由
《意大利宪法》第17条规定，“公民有权进行不携带武器的和平集会。集会无须事前申请，包括在对公众开放的地方举行的集会。在公共场合举行的集会必须事先通知有关当局，而当局仅在有确切证据证明有关公共安全秩序的理由时方可禁止集会。”
关于集会自由的限制规定由公共安全法及相关实施办法规定。如果没有事先通知，或基于公共秩序、道德或公共卫生的原因，地方治安官员可以阻止在公共场所举行集会，并且出于相同的原因，地方治安官员可以规定会议的时间和地点。
《法案》第2条规定，在第1条第1款规定情形之外传染的，主管当地局可以采取额外的紧急控制和管理措施，以防止新冠肺炎疫情蔓延。那么需要考虑限制集会自由是否属于《法案》第2条具体规定是否采取“额外措施”来控制和管理紧急情况。为了确定要排除的具体情况，也可能需要对第2条所指条款的范围进行更详细的定义，例如是否可以进行选举活动，是否需要中止、推迟选举活动。
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