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转型社会宪法修改的模式与功能
发布时间: 2020/5/9日    【字体:
作者:翟国强
关键词:  转型社会 宪法修改  
 
 
 要:以宪法制度的稳定性程度为标准,世界各国宪法大致可以分为定型宪法和转型宪法两种类型。中国仍处于社会转型时期,宪法制度仍未定型。从比较法的视角来看,中国宪法修改的模式和功能不同于一般西方法治国家宪法,也不同于一般的转型国家宪法。从现行宪法颁布实施以来的经验来看,宪法修改主要发挥了向后看的确认功能。在全面推进法治的进程中,宪法修改逐渐开始发挥前瞻性的功能,将社会基本价值共识以法律的形式确认为根本规范,进而为未来社会转型提供规范性指引。
 
一、引  
 
纵观世界各国的宪法制度,按照不同标准可以划分为不同模式。比较宪法学的一种典型学说将世界范围内的宪法制度分为三类:以美国为代表的具有连续和稳定宪法传统的宪法模式;以法国和德国为代表的宪法发展历史上曾经出现过断裂的后发国家;以中欧和东欧为代表的转型国家。这种类型化带有某种强烈的价值判断,因此忽视了亚洲、非洲和拉美等国家和地区的制度实践。道森教授则将世界宪法制度总结为四种模式:经典的西方法治国家的宪法制度,既美国和法国通过革命建立起来的宪法体制;战后德、奥、意大利、日本等战败国在外国征服下进行的民主革命宪法;苏联和东欧发生的转型宪法模式;亚非拉等国家反殖民地革命进程中的转型宪法模式。这种归纳和总结更加全面,但是同样带有一定的价值判断,没有顾及一些特殊形态的宪法制度。如果尽量持一种价值中立的立场,从社会结构和制度稳定性的角度看,不同国家的宪法制度大致可以分为两类:定型宪法和转型宪法。定型宪法是指其基本的宪法结构已经形成,宪法制度长期稳定,这种模式以目前欧美的宪法为典型。而转型宪法则是指一个国家基本的宪法结构仍然处在变化转型过程中,宪法基本制度的建构尚未完成。这种区分也是超越社会主义和资本主义的区分,试图以更加中立的态度描述不同社会发生的制度转型。
 
二、转型社会宪法修改的几种模式
 
从社会背景来看,这种转型宪法制度是伴随着社会转型进程相伴随的。而定型化宪法制度往往存在于经济发展程度较高、社会结构相对稳定的国家。基本上与发达国家和发展中国家相对应,但发展中国家也可能存在定型化的社会,发达国家内部也可能发生巨大的社会转型。发达和发展中国家的区分是以经济发展的程度不同作为区分标准,而且这个区分包含一定的价值判断。转型社会与定型社会的区分则主要从社会结构和基本制度的视角对不同社会的形态做出的区分。从世界范围看,转型社会又可以分为很多类型。有的是传统社会向现代社会转型,比如一些非洲国家、印度等传统国家的现代化过程。有些转型是从社会主义到资本主义的转型,比如东欧国家。有些转型是从神权国家向世俗国家的转型,比如有些阿拉伯国家。有些转型是以经济转型为主导带动其他领域的社会转型。
 
在转型社会,宪法与社会变迁的关系与定型化社会不同。在社会变迁的过程中,宪法修改是最为普遍和常见的做法。这种类型化是以宪法修改的幅度大小作为分类基础。如果从社会转型的剧烈程度来看,社会变迁大致可以分为革命政变、社会动荡与和平转型。比较宪法角度看,转型社会的宪法修改可以分为因革命引发的宪法全面修改,社会动荡引发的宪法修改和渐进式的宪法修改。此外,还有一种特殊的宪法转型就是因为外部力量导致的宪法修改。
 
(一) 因革命引发的宪法全面修改
 
所谓转型社会是社会整体发生全方位的变革,包括革命所导致的社会结构转型。历史上,近代资产阶级革命时期发生的宪法制定也属于这种类型。本文主要讨论的是当今转型社会的宪法修改。因革命引发导致的宪法修改典型的是发生在亚、非、拉美洲的反殖民地独立革命成功后对宪法进行全面修改。宪法修改的功能主要是确认新政权的正当性,但仅仅制定新宪法并不能够实现稳定的宪法秩序。在拉美国家从殖民统治中独立出来后,拉美主要国家纷纷以美国为模仿对象制定了新宪法。因此,拉美国家早期的宪法与美国宪法相似,具体制度包括分权制衡、联邦制和司法审查。但是仅仅依靠宪法修改并不能带来稳定的宪法秩序。拉美国家自独立以后仍然处于政治动荡中,成文宪法经常被修改,有些国家甚至重新制定宪法。
 
()因社会震荡引发的宪法修改
 
有些转型国家虽然没有发生革命,但是由于社会处在不断动荡过程中,成文宪法也在不断的被修改。典型的例子是南非的宪法转型。由于种族冲突,南非社会长期处于剧烈的社会动荡过程中。1993年的南非临时宪法,对于南非从种族主义的政权向多种族融合的现代民主政权过渡发挥了非常重要的作用。到了1993年,各政党针对制宪议题进行协商,就制宪的程序与内容达成共识,先确立了34条宪法原则,后来则通过“过渡宪法”,作为制宪之前宪法相关运作的根本法。此外,在东欧一些国家宪法转型的过程中,采取了与南非类似的做法。即,制定“过渡宪法”或者临时宪法来规范未来宪法的修改。在20世纪90年代初,前苏联国家发生巨变之后,大多新成立的独联体国家在纷纷制定新宪法的同时,又在新宪法中规定了“临时条款”或“过渡性条款”。这种过渡时期的宪法一个重要表现形式就是在新宪法中设定“临时条款”或“过渡条款”,以解决在新旧宪法交替的过渡时期如何来处理相关的宪法问题。这种宪法中的“临时条款”或“过渡性条款”相对于“临时宪法”来说,既保证了宪法的稳定性和权威性,同时又考虑到了新宪法在实施中可能遇到的复杂问题,比较好地将宪法的原则性与灵活性结合在一起。
 
仍然处在社会剧烈转型时期的国家,宪法与社会现实之间经常出现脱节,宪法修改频率高。宪法修改后,如何实施宪法是转型社会必须面对的问题。在定型化社会,宪法修改频率较低,其主要任务是实施宪法。西方法治国家通过建立违宪审查制度作为宪法实施的法律保障。比较宪法的研究证明,如果没有宪法审查作为制度保障,宪法无法发挥法律规范的效力。相应的其宪法制度往往被批评为名义宪法(Nominalconstitution)。因此,很多转型国家在宪法修改的同时,也试图建立宪法审查制度来实施宪法。在转型初期这些法律机构的审查高度的政治化运作,积极介入政治过程,有的审查机构甚至变成一个政治机构。直至转型完成后,宪法审查的价值立场转为消极主义,宪法审查成为一种保障宪法实施的法律机制。比较来看,在宪法制度转型尚未完成时候,宪法实施更多的是政治实施,宪法修改与宪法实施没有完全严格区分。制度转型完成后,宪法修改与宪法实施开始分离,逐渐由政治实施过渡到法律实施模式。因为政治方法有助于灵活应变社会变迁,法制方法维护秩序稳定,将制度定型化。前者强调变化,是为了打破即有格局或者为了建立新的秩序。而后者则强调稳定不变,通过确认社会根本规范,将政治和法律秩序稳定化。
 
()中国改革型的宪法修改
 
转型社会宪法修改另一种模式是改革型的宪法修改。革命和社会震荡是一种自下而上的社会转型。改革模式不同于这种自下而上的转型,是一种自上而下的转型。这种改革是由执政党主导的一种有序可控的改革。典型的是中国和越南等社会主义国家进行的以市场化改革为先导的制度改革。这种改革往往是经济主导,以经济体制改革带动政治体制改革。在社会主义国家进行市场化改革的风险很大,因此执政党一直采取一种经验主义的做法,试图进行一种有序可控的改革,以此来尽量避免社会动荡,保持社会稳定。
 
中国改革型的宪法修改的主要依据是中国国情,即中国是一个人口众多的发展中国家,正处在转型时期。邓小平曾经将中国国情概括为:人口多,底子薄。一般社会学理论认为,传统的中国社会结构是一个“差序格局”,儒家学说曾经是主流的社会观念。但是在过去的一百多年中,传统社会的价值观念被无数次的革命不断冲击,改变甚至消灭。目前的中国社会整体上仍处在从传统社会到现代社会的转型过程中。中国历史上从未建立起西方式的宪法制度,民国时期虽然也制定了多部宪法,但是这些宪法后来都未在全国范围内有效实施。1949年中华人民共和国成立以后,旧的法律体系被废止,新的社会主义宪法体制得以确立。其主要制度是借鉴了苏联的宪法理念和宪法制度结合中国共产党在革命过程中的治理经验,依此制定了1954年宪法。但是这部宪法颁布实施不久后,一系列的政治事件严重冲击了中国的法制建设。中国的宪法和法治进入了曲折发展时期。197812月召开的中共十一届三中全会被认为是开启了我国改革开放历史新时期的一个关键转折点。结束文革中大规模的群众运动,如何使政治活动进入一种有序可控的状态,是当时摆在中国共产党面前的主要政治任务。1982124日,第五届全国人民代表大会第五次会议以无记名投票方式正式通过《中华人民共和国宪法》,学界一般通称为八二宪法。这次宪法修改是对1978年宪法的全面修改,内容上回归1954年宪法设定的基本制度,在宪法的修改程序和方式、宪法结构安排、国家机构的设置、公民基本权利和义务的规定等方面体现了对1954年宪法的继承和发展。1982年宪法制定的一个重要的背景就是以法律来为政治设定规范这样一个价值目标。通过宪法的颁布实施,法律制度得到进一步健全,中国的政治格局逐渐趋于稳定,逐渐从非常政治返回到常态政治,执政党的重心逐渐由政治领域阶级斗争向经济建设转变。
 
目前中国整体而言处在一个社会转型时期,1982年以来的宪法修改是从经济领域开始的,宪法修改主要是为了建立市场体系。其方法主要是通过宪法修改确立经济体制的变化。经济基础的变化也会进一步影响宪法制度的转型。而且,为了维护政治秩序稳定,这些宪法修改更多的体现为对经济体制改革的确认,尽可能保持政治制度不变。这也是中国模式的经济改革没有引发政治动荡的原因。此外,宪法修改的另一个目的是对意识形态和政治观念变化的确认。总体而言,在市场化改革尚未完成前,宪法修改以经济体制为主,一旦市场化改革基本完成,宪法修改的内容就不限于经济体制,也包括其他领域的宪法修改。回顾中国宪法的四次修改,大致符合这种逻辑。这种转型过程可以用马克思主义有关经济基础决定上层建筑的原理进行解释。
 
不同于其他转型国家,中国的社会转型是由执政党主导的一种有序可控的社会变革。中国的主流政治观念也认识到中国的基本制度具有非定型化特点,还处在不断完善过程中。基于文革中政治秩序极度混乱的动荡时期,执政党试图通过宪法来追求政治秩序的稳定期望很高,1982年宪法及其修正案都体现了中国共产党追求稳定政治秩序一种价值诉求。根据1982年宪法修改时彭真在全国人大会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,对这部宪法的功能定位是“一部有中国特色的、适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的、长期稳定的新宪法”。执政党希望通过确立一种约束政治活动的根本规范,来实现对这种对稳定政治秩序的追求。因此在草案说明中,还特别强调“宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运,决不容许对宪法根基的任何损害。”
 
上述追求政治秩序稳定的价值诉求直接影响了历次宪法修改。1988年,第一次修改宪法时候,中共中央的建议正式名称采取的表述方式是“修改宪法个别条款”。1993314日,《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》指出:“必须进行修改的加以修改,……这次修改宪法不是作全面修改,可改可不改的不改”。199812月,时任全国人大常委会委员长的李鹏在修改宪法征求专家意见会上指出:“修改宪法事关重大,这次修改只对需要修改的并已经成熟的部分内容进行修改,可不改和有争议的问题不改。"1999314日,《第九届全国人民代表大会第二次会议主席团关于中华人民共和国宪法修正案(草案)审议情况的说明》指出:“属于可改可不改的内容,可以不作修改”。200438日,《关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>的说明》也指出“这次修改宪法不是大改,而是部分修改,对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改”。2018年,第五次宪法修改的基本原则之一也是:“坚持对宪法作部分修改、不作大改的原则”。回顾历次宪法修改,一个基本的态度就是坚持宪法修改的“绝对必要性原则”,最大可能的维护和实现政治和法律格局的有序稳定,这种对于宪法修改的谨慎态度已经成为指导历次宪法修改的一个主流宪法观念。
 
除了宪法修改之外,宪法解释也被认为是一种回应社会变迁的方式。比如,在19933月,《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》中明确指出,“这次修改宪法不是作全面修改,可改可不改的不改,有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决。”具体而言,针对一些同志建议对社会主义市场经济的内容作出具体规定。建议指出:“考虑到社会主义市场经济正在发展中,目前还很难用法律语言对它作出具体规定。江泽民同志在党的十四大报告中对社会主义市场经济作了阐述。必要时可以据此对社会主义市场经济的具体内涵作出宪法解释。此外,有人建议宪法第六条第二款关于按劳分配原则的规定应修改为“实行按劳分配为主,其它分配方式为补充的分配制度。”中央建议指出,宪法第六条规定社会主义公有制实行按劳分配的原则,并不排除按劳分配以外的其它分配方式,因此必要时可作宪法解释。1999年,第九届全国人民代表大会第二次会议在宪法修改的审议过程中,有些代表对宪法修正案草案提出了一些修改意见和建议。经主席团研究认为,这些意见和建议,有的内容在宪法中已经体现,或者可以通过宪法解释予以解决。2004年的宪法修改过程中,这一通过宪法解释来避免宪法修改的思路再次得到了确认。根据全国人大副委员长王兆国关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明,“这次修改宪法不是大改,而是部分修改,对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改,可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改。”虽然,宪法解释被执政党认为是宪法修改的一种替代方案。但全国人大常委会从未运用这种法律技术来对宪法条文作出具体的解释,中国宪法对社会的适应性主要是通过宪法修改的方式进行。
 
回顾中国近三十多年来的改革实践,其基本路径是地方进行现行先试的探索,摸着石头过河,等经验成熟后再进行利弊权衡,归纳总结,上升为正式法律制度,推广到全国范围实施。但作为社会主义宪法的一个重要特征,中国宪法对经济制度的规定比较具体,因此经济体制改革的实践不免会产生突破宪法对经济体制的具体规定的现象。随着我国市场经济体制的不断发展和完善,宪法修改中对经济体制进行的实质性修正条款逐渐减少,其他方面的内容逐渐增加。在1999年的宪法修正案13条将法治国家确立为宪法原则之后,实现法治国家所要求的“有法可依”,各项具体法律制度的完善是当务之急,因此如何完善法律制度成为宪法实施的主要任务。在此背景下,立法成为宪法实施的主要方式。三十多年来,在全国人大的主导下,我国各级立法机关积极完善各个不同领域的法律制度,形成了中国特色的社会主义法律体系。现行宪法颁布实施以来,伴随着大规模政治运动状态的终结和经济领域的改革开放,主流的宪法观念和宪法理论也发生了不同程度的变化。在宪法修改过程中,宪法制度的变迁与其背后的价值理念在发展过程中相互影响。
 
三、宪法修改在社会转型中的功能定位
 
在转型社会,成文宪法的修改频率往往很大。比如处于转型时期的拉美国家的宪法修改频率非常大。至1988年,拉美国家不断进行宪法制定和修改,一共出现了267部宪法,平均每个国家14个宪法文本。作为转型国家,中国宪法自1982年全面修改以来,平均不到十年就修改一次。如果回顾中国近代以来的宪法史,由于剧烈的社会动荡导致了宪法修改的频率较高,不断制定宪法成为中国近代以来宪法史的一个重要特征。这是因为转型社会在相对比较短时间内社会急剧变化,在经济政治文化等等领域遭遇了较多问题,需要通过成文宪法修改做出回应,让宪法适应社会发展。在定型化的宪法制度下,宪法为政治过程提供程序,宪法被充分实施,造就了合宪的法律和政治秩序,并以法治来维持社会稳定性和可预期性。在转型宪法制度下,一方面宪法修改要向后看,即通过宪法修改以法律的形式来巩固确认制度转型的结果;同时宪法修改也向前看,具有一定的前瞻性,用宪法来规范未来的政治活动,推进政治转型。
 
()向后确认功能
 
在定型化的宪法模式下,政治和法律制度往往是宪法实施的结果。但转型社会的宪法,政治和法律制度往往不是宪法实施的结果,宪法修改更多的是对制度变迁作一种被动性地确认。当然这种确认的内容不限于制度变迁本身,还包括一些对事实的叙述和宣誓。比如,中国宪法修改中对特定对历史事实进行叙述,这种宪法修改被学者称为“确认式的宪法修改”。受苏联宪法观念和制度的影响,社会主义国家的宪法一个重要功能是对“民主事实”的法律确认。即,通过宪法文本确认那些已经形成的制度事实。因此在转型过程中,首先进行制度改革的实验,如果这种改革收到良好的效果,则通过宪法修改对这种制度改革实验的结果进行确认。
 
除了对制度事实进行确认之外,转型社会的宪法修改的另一个功能是对社会的价值共识和根本规范进行确认。而且,通过宪法修改将这种价值共识转化为根本的法律规范。一方面,作为政治象征,宪法的宣示可以凝聚社会认同,另一方面,以根本法律的形式为政治变迁提供更充分的合法性基础。
 
()前瞻性功能
 
除了确认功能之外,转型社会宪法修改还有前瞻性的功能。宪法修改不仅仅是对社会变迁的被动反映,同时也积极主动的推动社会转型,为社会转型提供法治的轨道。主要体现在三个方面的功能:第一,通过修改宪法,提供法律规范来限制未来的政治和法律活动。第二,通过宪法修改来确立社会转型的价值和目标来指导国家机关在未来的活动,促使这种目标被实现。比如,中国在宪法修改中确立社会保障等基本国策条款,为国家机关活动提供指引和方针。第三,通过宪法修改推动下一步的宪法转型。一般而言,宪法修改无法为社会转型提供动力,宪法转型的动力在于文本之外的政治活动。但是特殊形态的过渡宪法可以为宪法转型提供制度轨道和通道。比如,南非和东欧一些国家通过制定过渡宪法,为宪法进一步修改提供程序依据。
 
()中国宪法修改的功能定位
 
作为一个“长期执政的党”,中国共产党的宪法理念对中国宪法修改和宪法实施影响深远。中国共产党的指导理论是马克思主义,根据经典马克思主义的观点,作为上层建筑的宪法是对社会事实结构的体现,最终由社会力量对比来决定。这种理论影响了中国共产党的早期理论家,他们大多认为,宪法是一种形式,是对其背后的事实的确认。比如,毛泽东认为宪法是对民主事实的事后确认。他1940年《新民民主的宪政》一文中,毛泽东提出了那个至今仍具有深远影响力的宪法概念:“世界上历来的宪政,不论是英国、法国、美国,或者是苏联,都是在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法。中国则不然。中国是革命尚未成功,国内除我们边区等地而外,尚无民主政治的事实。中国现在的事实是半殖民地半封建的政治,即使颁布一种好宪法,也必然被封建势力所阻挠,被顽固分子所障碍,要想顺畅实行,是不可能的。”从思想源流来看,毛泽东有关宪法的理解,源于苏联的宪法观念。斯大林关于宪法曾有一个著名的论断:“宪法修改委员会起草新宪法时是从宪法不应该同纲领混淆这一点出发的。这就是说,纲领和宪法有重大的差别。纲领上说的是还没有的东西,是要在将来获得的和争取到的东西。相反,宪法上应当说的是已经有的东西,是现在已经获得和已经争取到的东西。纲领主要是说将来,宪法却是说现在。”中国共产党著名宪法理论家张友渔在1940年论述宪法的时候也曾引用斯大林的话说:“纲领和宪法有重大区别。纲领上说的是还没有的东西,是要在将来获得和争取的东西,相反,宪法上应当说的是已经有的东西,是现在已经获得和已经争取到的东西。纲领主要是说将来,宪法却是说现在。”
 
受到上述事实论宪法观念的影响,在改革过程中,中国现行宪法颁布实施以来的历次宪法修改的主要功能是确认事实上的制度变迁。中国的宪法修改被称为“确认式修宪”。宪法修改主要是向后看,被动的确认制度的变迁。比如,确认了经济制度的变迁,甚至确认一般法律制度变迁。受这种确认式宪法修改方式的影响,中国宪法对于社会变迁的回应往往会滞后于一般法律的变迁。比如,1997年刑法修改将“反革命罪”改为“危害国家安全罪”后,1999年的《宪法修正案》第17条才将“反革命活动”修改为“危害国家安全的犯罪活动”,可称之为“符合法律的宪法修改”。上述基于事实论的宪法修改理念,让宪法的变迁滞后于法律的变迁,更滞后于社会的变迁,因此也就无法解释所谓“良性违宪”的悖论。
 
事实论的宪法观将宪法修改的功能主要定位于被动的确认事实的变迁,主要是采取“向后看”的立场。但这种向后看的功能无法发挥宪法对社会的规范功能。如果将宪法作为“治国安邦的总章程”,宪法的制定和修改必须要“向前看”,为未来提供规范和指引。在中国共产党主导的制定宪法过程中,事实论的宪法观念逐渐被调适。在1954年宪法的起草过程中,毛泽东则明确提出应该将过渡时期的总路线和任务写入宪法,在谈到这个问题时他说:“一般地说,法律是在事实之后,但在事实之前也有纲领性的。1918年苏维埃俄罗斯宪法就有纲领性的。后头1936年斯大林说,宪法只能承认事实,而不能搞纲领。我们起草宪法那个时候,乔木称赞斯大林,我就不赞成,我就赞成列宁。我们这个宪法有两部分,就是纲领性的,国家机构那些部分是事实,有些东西是将来的,比如三大改造之类。”而刘少奇在有关宪法草案的说明中,非常谨慎的指出宪法应具有纲领性的原因:“宪法不去描画将来在社会主义社会完全建成以后的状况,但是为了反映现在的真实状况,就必须反映正在现实生活中发生着的变化以及这种变化所趋向的目标。如果不指明这个目标,现实生活中的许多事情就不可理解。我们的宪法所以有一部分条文带有纲领性,就是因为这个原故。”
 
回顾中国宪法的历次修改,其主要功能是为了回应社会的变迁。宪法修改的功能定位有一个明显的变化就是:从单纯的“向后看”确认事实变化逐步发展到“向前看”,为未来提供规范指引。我国改革开放进程,其中一个重要的特征和经验就是所谓的“摸着石头过河”,不断进行探索、试错,然后再对改革的结果进行制度化。因此,改革过程中的法治建设的整体思路采取的是一种经验主义的方法。中央层面的立法大多是以地方的立法经验为基础,等制度试验完成后再从地方和局部上升到国家层面。因此,宪法修改更多的是对改革成果的法律确认。但随着宪法实施的深入,各项规范公权力的宪法制度不断健全,主流宪法观念逐渐由被动的确认改革发展到能动的规范改革。在1993年宪法修改时,《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》指出:“宪法修改是根据十多年来我国社会主义现代化建设和改革开放的新经验,着重对社会主义经济制度的有关规定作了修改和补充,使其更加符合现实情况和发展的需要。”这些表述和提法体现了主流政治观念中以宪法来确认改革成果的主张。随着法治进程的不断深化,在宪法和法律的轨道上进行改革逐渐成为主流的宪法观念。宪法修改逐渐开始发挥一些前瞻性的功能,对社会的价值共识进行法律确认,形塑根本规范,进而为未来提供规范性指引。比如,通过宪法修改对法治以及人权保障的基本原则进行确认,从而为国家治理提供规范指引。
 
四、结  
 
在定型化宪法模式下,各种制度已被宪法定型,宪法修改的次数和频率不多。转型宪法则不同,宪法文本变动较为频繁。与其他转型宪法模式不同,中国改革型的宪法修改更多的是对制度变迁作一种被动性地确认。即,通过宪法文本确认那些已经形成的制度事实。当然这种宪法确认的内容不限于制度变迁本身,也包括一些对历史事实的叙述和确认。回顾现行宪法颁布实施三十多年来的经验,宪法更多发挥了政治确认或者政治宣示功能,宪法被认为是一种政治纲领和政治宣言。但随着中国法治的逐渐发展完善,宪法同时发挥了政治宣言和法律规范的双重功能。一方面,作为政治象征的成文宪法可以发挥凝聚社会意识形态和价值认同的功能;另一方面,作为法律规范的宪法可以积极推动社会转型,为社会变革提供法治的轨道。转型时期的中国宪法逐渐由单一的依靠政治化实施,逐渐过渡到政治化实施与法律化实施同步推进、双轨并行的制度格局。
 
1982年宪法全面修改至今,随着中国的主流政治理论的创新发展,政治制度和体制也处在不断变革进程中,加上社会政治观念等各种政治动因的变化,对1982年宪法进行部分修改是十分必要的。但是在转型时期,中国宪法的观念和制度都远未定型,而是处在不断变动之中,因此宪法修改必须在“确认”和“前瞻”两种功能定位之间作出妥当的取舍和选择。当前,中国的国家治理体系正处在不断完善和发展的进程中,执政党正在推进各项制度进一步成熟定型。因此,中国共产党十九届四中全会的政治任务既有向后确认制度根基的功能,也有面向未来不断推进制度更加成熟定型的长远规划。稳定的宪法是制度成熟定型的重要标志。从长远来看,实现国家治理体系和治理能力现代化,推进国家制度体系更加成熟定型,需要合理定位宪法修改在社会变迁过程中的功能定位。
 
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