郑志明
 

      一、前言

      台湾宪法第七条与十三条，保障人民有宗教信仰的自由，以及宗教在法律上的一律平等，这是相当简约的原则性宣示，当落实到政府在处理宗教相关的具体运作事务时，却常停留在重管制的现实需求的考量上，鲜少主动地关注宗教权利的保障，未必能真正实现宗教的自由平等权，常见行政部门与司法部门在政策与法令的解释上出现了断层与落差。

      行政部门在宗教相关业务的执行上，主要是以《监督寺庙条列》作为母法，这部法律对传统宗教的寺庙是以威权管制作为规范基础，与宪法保障宗教信仰自由有明显的违法与抵触。但是由于新的宗教法制一直处在难产的阶段，行政部门在尚未有完备的宗教法制将就行事，罕见突破既有宗教管制的思维模式，缺乏宏观的前瞻性作为，常以苟且偷安的心态游走在法律边缘，发生了不少宗教行政与宗教团体之间的业务争议与冲突。

      司法部门对宗教相关法律的解释也受到戒严时特殊政治环境的影响，大致上也是采避而远之的态度，回避与宗教有关的法律问题。如大法官于民国45年释字第六十五号解释，是第一件涉及宗教议题的解释，直到三十年后民国74年才有释字第二○○号解释，是第二件有关宗教事务的宪法解释。司法院法务部对《监督寺庙条例》的条文解释也是采保守的态度，直到解严后才有较开放性的作风，如法务部82年5月7日法律第28930号函，指出《监督寺庙条例》的法规位阶，似属命令性质的法规，不是宪法所称的法律，带动了新一波宗教法制的立法浪潮，可是多年下来宗教法制的建立始终遥遥无期。

      二、 大法官有关宗教事务的宪法解释

      司法院的大法官会议是我国的释宪机关，负责对法令所依据的宪法，针对民众请愿的事由进行解释。其中与宗教议题有关的宪法解释共有五个，解严前的释字第六十五号解释与释字第二○○号解释，解严后的释字第四六○号解释、释字第四九○号解释与释字第五七三号解释。在比例上似乎偏低案件太少，在时间点上相距甚远，但是可以显示出每号解释文响应出不同时空背景下的宗教事务问题（注1）。解严前大法官对宗教问题的解释，常牵就于当时特殊的政治环境，较少判定违宪，解严后较能以开放的角度来处理法令违宪的问题。

      民国46年公布的释字第六十五号解释，是针对《监督寺庙条例》第三条第二款的“地方公共团体”进行解释，指出是依法令或习惯在一定区域内办理公共事务之团体。此一解释函的作用不大，未注意到《监督寺庙条例》第三条的排他条款根本不合时宜，除了第二款的“地方公共团体”语焉不详，是一个过时的语词外，第一款的政府机关管理的寺庙与第三款的私人建立管理的寺庙，在台湾也都必须办理寺庙登记，很明显地违反此条条文，却未见大法官批评为违法。可见当时大法官只关心“地方公共团体”的名词解释，根本不想介入宗教事务。

      民国74年11月1日公布的释字第二○○号解释，是针对《寺庙登记规则》第十一条“寺庙于通告后逾期延不登记及新成立寺庙不声请登记者，应强制执行，如无特殊理由并得搬换其住持或管理人”的规定，是否抵触《监督寺庙条例》第十一条“违反本条例第五条、第六条或第十条之规定者，该管官署得革除其住持之职，违反第七条、第八条之规定者，得逐出寺庙或送法院究办”的规定。大法官的解释是：寺庙登记规则第十一条之规定，就募建之寺庙而言，与监督寺庙条例第十一条立法意旨相符，乃为保护寺庙财产，增进公共利益所必要，与宪法保障人民财产权之本旨，并无抵触。这样的解释，显示大法官在当时的政治氛围里还是有回避宗教事务的心态，似乎以打高射炮的方式含糊带过，未正视问题的核心，比如何谓“募建寺庙”？募建寺庙既然是民众集资所建，是属于公众管理的权限，主管机关有权革除住持或管理人的职务，侵害了宗教自治的范畴，也违背了政教分离的基本原则。还有什么是“宪法保障人民财产权之本旨”？寺庙逾期不登记或不声请登记，造成无法保障人民财产权，那么政府基于各种理由不准都市道场与神坛等宗教场所办理寺庙登记，是否也侵犯了宪法保障的权益。

      民国87年7月10日公布的释字第四六○号解释，是针对住宅内自行设置神坛，出售房地时是否适用申请自用住宅用地税率。财政部于民国72年3月14日台财税字第31627号函，指出建物系供神坛使用，已非土地税法第九条所称之自用住宅用地，不得依同法第三十四条规定按优惠税率计课土地增值税。大法官认为神坛是供奉信众膜拜的场所，已非土地税法第九条所称的住宅，肯定财政部的命令函。在此解释文中对宪法的宗教自由作如下的解释：“人民有信仰与不信仰任何宗教之自由，以及参与或不参与宗教活动之自由，国家亦不得对特定之宗教加以奖助或禁止，或基于人民之特定信仰为理由予以优待或不利益。”强调国家应对宗教保持中立的原则，不宜对某一宗教加以鼓励、赞助或压抑。问题是内政部不准神坛登记为寺庙，已否定了神坛为公众性的宗教场所，财政部却认定神坛是公众性的宗教场所，二者的相互抵触，是那一方违反了宪法？台湾有高达数万座以上的神坛，如果依大法官解释为公众膜拜的宗教场所，是一种已成事实的宗教团体，应该得到宗教信仰自由的宪法保障。

      民国88年10月1日公布的释字第四九○号解释，是针对《兵役法》第一条规定中华民国男子依法皆有服兵役的义务，是否侵害了个人的宗教信仰自由。大法官对于宗教自由除了重申四六○号的解释外，还将宗教自由分成内在信仰自由、宗教行为自由与宗教结社自由等三部分来做说明：“内在信仰之自由，涉及思想、言论、信念及精神层次，应受绝对之保障。其由之而派生之宗教行为之自由与宗教结社自由，则可能涉及他人之自由与权利，甚至可能影响公共秩序、善良风俗、社会道德与社会责任，因此只能受相对之保障。”大法官基于相对保障的观念，裁定服兵役义务不得仅因宗教信仰关系而免除。但是大法官王和雄发表不同意见书，主张信仰与行为具有表里一致的关系，对外在行为的限制也会直接或间接地限制内在信仰。这样的主张促成兵役法的修正，增定替代役，在该法第四章第二十四条云：“在国防军事无妨碍时，以不影响兵员补充，不降低兵员素质，不违背兵役公平前提下，得实施替代役。”显示解严后政府在处理宗教问题时较具弹性，以替代役的方式来化解兵役义务与宗教信仰间的冲突与对立。

      民国93年2月27日公布的释字第五七三号解释，针对实施七十多年的《监督寺庙条例》，是否为现行有效规范人民义务权利的法律，以及其条文是否有违宪问题。大法官对第一个问题是采肯定的态度，认为该条例是经行宪后立法院承认为有效的法律。对于第二个问题，采宪法第十三条与第十五条的规定，宗教团体管理与处分其财产，国家不得以法律加以规范，但必须符合宪法第二十三规定的比例原则与法律的明确性原则，裁定该条例第八条及第二条第一项抵触宪法，自本解释公布日起，至迟于届满二年时，失去效力。此一裁定显示出大法官对宗教自由的内涵有更进一步的诠释，确立了宗教自主的原则：“寺庙处分或变更其不动产及法物，规定须经所属教会之决议，并呈请该管官署许可，未顾及宗教组织之自主性、内部管理机制之差异性，以及为宗教传布目的所为财产经营之需要，对该寺庙之宗教组织自主权及财产处分权加以限制，妨碍宗教活动自由已逾越必要之程度。”此一解释肯定宗教组织拥有自主权与财产处分权，是属于宗教活动的范畴，政府不能以公权力强行介人宗教活动，严重侵害宗教组织的自主权益。

      此一解释文也批评政府不得对寺庙采用管制手段的许可制，意指《寺庙登记规则》若采许可制是违宪的行为：“且其规定应呈请该管官署许可部分，就申请之程序及许可之要件，均付诸阙如，已违反法律明确性原则，遑论采取官署事前许可之管制手段是否确有其必要性，与上开宪法规定及保障人民自由权利之意旨，均有所抵触。”大法官的语气虽然较为含蓄，实际上已意指官署事前许可的管制手段是违宪，只是话没有讲了太明白，客气的指出申请的程序与许可的要件违反法律明确性原则，这是针对《监督寺庙条例》、《寺庙登记规则》等母法来说，意指母法根本就没有说寺庙登记要采许可制。内政部可能读不懂大法官的解释文的用意，以为要订定详细的许可制度，在94年2月3日的新修正的《办理寺庙登记须知》第一条云：“为规范寺庙登记之申请程序及应备表件，得订定本须知。”内政部完全误解了大法官的本意，母法没有规定，子法在程序上再怎么详细都是违法的，甚至侵犯了寺庙的自主权，依旧受到政府在人事与财政上的管制，公权力在管制上还有变本加厉的嫌疑，强力干涉宗教组织的自主权益，违肯了大法官政教分离与宗教中立的明确指示。

      解严后，大法官已愈来愈能掌握到宪法宗教信仰自由的要义，落实了宪法原则性与宣示性的诠释，对宗教自由内涵已有相当清楚的阐释，对于内在信仰、宗教行为与宗教结社等赋以不同层级的保障密度，肯定内在信仰的绝对保障，以及宗教行为与宗教结社的相对保障，在必要的最小限度里仍应受国家相关法律的约束，反过来说，若非必要的最小限度，国家不得予以限制。宗教结社的内部组织方式可依其教义、传统与成员的意志等，自行订定管理方式及运作规范，这是属于宗教自由的范畴，是不容侵犯的，国家应该尊重宗教团体的自由决定，不宜以法律或命令来干涉宗教内部事务的运作，否则就有违宪之虞（注2）。可是行政部门长期以来忽略了宗教人权的保护密度，还是习惯于监督管理的防弊心态，依旧根据年久失修的老规则，对宗教团体进行重重的监督管制，忽略了宪法保障的基本权益。

       三、 宗教法制的研拟困境

      第一届制宪国民大会曾先后四次提案，以《监督寺庙条例》为违宪，请求政府明令废止，但是由于末完成新的法制的立法程序，这些提案最后还是不了了之的下场。政府实际上从民国44年起就开始有草拟宗教法制的动作，但是在解严期由于外在政治环境的不成熟，一直是胎死腹中的命运，直到解严后各种社会力的解放，立法院又掀起了废止《监督寺庙条例》声浪，提出了各种版本的宗教法制草案，却因共识难以建立而进展缓慢。

      民国44年8月26日内政部邀集中国国民党中央党部、台湾省政府、台湾保安司令部、台湾警务处、教育部、外交部、司法行政部等单位，研议制定宗教法，提出甲、乙两案，甲案为《宗教法》，或称《宗教监护条例》，乙案为《监护教会及寺庙教堂条例》。当时与会者基于外界认为政府有意管制宗教，恐有违反宪法保护宗教的疑虑，将甲案搁置，采乙案草案内容进行讨论（注3）。当时有二派意见，一派是以立法委员赵家焯为主，认为宪法第十三条规定人民有信仰宗教信仰之自由，其中有关“宗教”二字语意含混，应该订立 宗教法以确立宗教标准资格，于民国45年11月提出《宗教法草案》。另一派以内政部为首，认为创造新的宗教法规会引起多方争议，不如循修正《监督寺庙条例》的方式，以减少立法规范所造成的冲突，内政部于46年3月16日提出《教会寺庙教堂监护条例草案》，在《监督寺庙条例》的基础上，将教会与教堂纳入管理，其第一条云：“ 保障宗教权益，监督宗教财产。”很明显地其立法的目的是违背宪法精神。

      由于外交部持不同的意见，基于宗教自由原则反对将教堂与教会纳入管理，内政部在研拟草案时是采秘密作业，经过多次的草拟，最后多胎死腹中，如47年的《监督教会寺庙教堂条例草案》，50年的《保护宗教条例草案》与《宗教事务处理条例草案》，58年的《维护寺庙教堂条例草案》，62年的《寺庙教堂条例草案》等，外交部基于国际关系的考量，一直持反对的立场，在内部没有共识下，未正式向外公布就束之高阁。在解严时期的特殊环境下，这些草案反映出内政部对宗教的管制心态，侧重在对宗教组织的财产管理，甚至对宗教的传教地点多所限制，假保护之名行干涉之实。此时内政部与台湾省政府因立法程序的困难，企图想以行政命令来替代，如内政部民国48年订定的《教会教堂登记办法》，台湾省政府59年订定的《寺庙管理办法》与63年的《台湾地区监督寺庙实施办法》等，因宗教团体的反对，都没有真正实施。

      民国68年内政部根据62年的草案，提出《寺庙教堂条例修正草案》，在行政院68年6月14日的院会通过，但尚未送到立法院之前，就已受到各界的批判，以佛教的反弹最为激烈，要求废弃《寺庙教堂条例》，尽速订定新的宗教法，或者主张在政府仍对宗教持管制的心态下，不宜制定任何宗教法。民国72年内政部研拟了《宗教保护法草案》，公布之后引起基督教的强烈反弹，长老教会、浸信会、青年会、耶和华见证人会、新约教会、五国圣经研究会明确地表达反对立场，天主教认为此法会增加政教冲突也不赞成立法。此一草案虽然以保护为名，实际上还是以管制的心态限制宗教自立自决的原则，在各界的反对声浪下此一草案再度被搁置，显示解严之前，执政者对宗教管制的规定仍多于保障扶助的规定，未真正落实宪法保障的宗教自由。

      民国76年7月15日解除戒严管制后，因政府宣布一贯道的解禁引起宗教立法之议再起，再加上民国78年元月1日公布新修正的《人民团体法》，允许有二个以上的同类团体，各种新兴宗教团体的纷纷设立，造成内政部在宗教行政的纷扰。内政部基于过去闭门造车的惨痛经验，于民国78年委托中央研究院民族学研究所研究员瞿海源进行宗教立法的可行性。瞿海源对民国以来各种宗教法令与有关宗教法草案做了深入的历史与政治的分析与检讨提出订定宗教法的五项建议与八个不同的方案，五项建议为：一、废止《监督寺庙条例》。二、整编所有有关宗教的法令。三、研拟订定宗教法人法。四、研拟订定宗教法。五、不制订任何与宗教有关的法律。八个可行方案：一、废除《监督寺庙条例》，整编所有有关法令，及制定宗教法人法。二、废除《监督寺庙条例》，整编所有有关宗教的法令，但不制订任何与宗教有关的法律。三、废除《监督寺庙条例》，整编所有有关宗教的法令，制定宗教法。四、废除《监督寺庙条例》，径行制订宗教法人法。五、废除《监督寺庙条例》，径行制订宗教法。六、废除《监督寺庙条例》。七、不废除《监督寺庙条例》，整编所有有关宗教的法令，亦不制订任何新的有关法令。八、不废除《监督寺庙条例》，不整编所有有关宗教的法令，亦不制订任何新的有关法律（注4）。

      内政部后来决定研拟与宗教有关法律，于民国80年委托中山大学中山学术研究中心吴宁远等人进行《宗教团体法草案》的研订共有三十七条，是模仿日本于昭和26年4月3日公布《宗教法人法》八十九条的内容，其论点与瞿海源相接近，主张订定类似日本《宗教法人法》较为有行，透过新的法律赋与宗教团体以法人的地位，但是不能以法律作为政治规制宗教的工具。此三十七条草案举办数次的公听会，征求各界宗教代表提供意见来修改其条文的内容。后来行政院为避免遭受干预宗教自由的指责，要求内政部暂停制定宗教法规。经由学者研究与草拟的法案，重视宪法所赋予人民信仰自由的权利与宗教平等权，强调宗教法人之确定，可使宗教团体成为行使权力的主体，避免政治力量的不当介入。可是当时行政部门仍然有相当强烈管理宗教的意识形态，带有着以监督管理者的立场来指导宗教团体，彼此间还有不少的歧见，终至草案难以成型。

      民国82年内政部依据吴宁远的八章三十七条，修改为六章二十七条的《宗教法人法草案》，规定宗教团体得登记为法人，第一条的立法目的云：“保障宗教信仰自由，维护宗教团体之权益，并赋与法律上之能力。”由于行政院内部共识不足，未送行政院院会，也未进入立法的程序。民国82年9月24日佛教界透过立法委员彭百显等二十四人在立法院临时提案废止《监督寺庙条例》，内政部认为新的宗教法制未完成立法程序时，不宜冒然地加以废止，造成相关宗教行政的空窗期，衍生出更多疑义与冲突。立法委员见内政部没有具体的立法动作，纷纷主动提出宗教法制的草案，有82年萧金兰等四十五位立法委员提出的《宗教法人法草案》，83年陈清宝等二十位立法委员提出的《宗教法草案》，84年张坚华等三十二立法委员提出的《宗教团体法草案》。

      萧金兰版的草案，主要是根据吴宁远教授的版本，将原来的三十七条改为三十六条，在章名部分全部相同，仅对法人内部人员的资格作较详细的规范，是将未经过行政院院会通过的版本作部分修改后直接提出，有意逼促行政部门加快制法的速度。陈清宝版未分章共十三条，以“宗教法”为名，其第一条的立法目的云：“依据宪法原则保障宗教信仰之自由，促使各宗教依照该教之教义与教制发展，并维护宗教之权益。”重点在于对宗教的定义与宗教法人资格的取得等，企图以简单的条文来规范宗教团体的整体运作，关心的是税务的减免、宗教建筑的优惠措施与土地取得的优惠规定等课题。张坚华版共九章六十一条，主导宗教团体的定义与分类，分成寺庙、教会教堂、宗教社团、布道所、教义研修机构等，其第一条的立法目的云：“维护宗教信仰之自由，维护宗教之传统及宗教团体之权益，赋予宗教团体法上之能力。”以上三个法案，立法院没有进行正式审议。

      此时宗教团体也纷纷提出其各自研拟的宗教法制，如民国83年有中国佛教会的《宗教法人法草案》，中国道教会的《宗教团体法草案》，基督教协会的《宗教团体法草案》，中国宗教徒协会的《宗教团体会草案》，86年国际佛光会中华总会的《宗教法草案》，都未进入立法院审议。佛教会版与萧金兰版大致相同，道教会版与宗教徒协会版大致上与张坚华相同。显示出立法委员的提案与宗教团体之间是有互动的关系，迫切地为宗教法制摧生。基督教协会版不分章共二十条文，着重在宗教的定义上，采基本法形态，未将宗教团体分类，也未赋予宗教团体的法人身分。佛光会版七章三十六条，由法官林富村起草，着重在对宗教团体的定义，以及对宗教团体的设立、登记、管理、组织等进行规范，强调宗教为非法人团体，不同赋予宗教团体的法人身分。

      民国82年至86年是解严后推动宗教法制的第一波，这些法案都未能在立法院作实质审查，宣示作用大于实际效果，强调宗教的平等原则与自由权的保障措施等，但是在具体的运作规范上仍偏重在对宗教团体的设立采许可制，仍偏向于管制上的法制取向，还是避免不了与现实妥协的心态，最后不了了之。民国87年9月起内政部研拟《宗教团体法草案》，掀起了第二波宗教法制的推动，广泛听取各界与宗教团体的意见，举办多场的说明会，到88年7月已多次修正到第五版，宗教界仍有不同的意见，未正式提到行政院院会讨论。民国89年9月内政部成立宗教事务咨询委员会，将修正第五稿的《宗教团体法草案》提交宗教事务咨询委员会议讨论，推举出罗荣光、吴龙雄、吴终源、林蓉芝、杨四海、林本炫等人，组织了宗教立法六人小组，针对宗教立法的具体内容进行研究，作逐条的讨论与修改，于同年11月20日宗教事务咨询委员会第二次会议通过，12月12日召开临时会审查修正后正式提出《宗教团体法草案》。

       此草案送内政部法规委员会联席审查修正，经内政部部务会议通过后送行政院。行政院于民国90年9月19日院会通过，送立法院审议，因第四届立法委员任期届满，被退回行政院，民政司重新修正定案后，再经行政院91年3月20日院会通过函送立法院审议。由于第五届立法院朝小野大，纷争不断，未能进行实质审查，加上立法委员各自有不同的意见，另拟法制草案，有沈智能等四十七名立法委员提出的《宗教团体法草案》，黄昭顺等四十四位立法委员提出的《宗教团体法草案》，邱太三等三十四位立法委员提出的《宗教法草案》。沈智能版与黄昭顺版是根据行政院版为蓝本加以修正，采不分章方式，前者三十一条，后者二十九条。邱太三版则是以民国89年谢启大提出的《宗教法草案》为蓝本，共有五章七十条，与行政院版本不同，在内容上较为完备，但引起宗教团体的反弹有干涉宗教自由的疑虑。民国94年第六届立法委员继续进行审议《宗教团体法草案》，可是由于总统选后的朝野纷争，未重视此一法案虽然排上议程，但是因各种草案并陈，在协商与讨论上仍有不少的瓶颈有待突破。

       四、《宗教团体法草案》的困境

      内政部的《宗教团体法草案》是经过宗教事务咨询委员会的审查通过，大致上已征询各个宗教团体的意见，取得最大公约数的认同，虽然有的仍不尽满意，但勉强可以接受。在立法院未定案之前，还有可能会被立法委员作部分修改，整体来说，此一草案大致上已致成型的阶段，修改的幅度不可能太大，确立了未来宗教法制的基本规模。此一草案的立法精神在第一条云：“为维护信仰宗教自由，协助宗教团体健全发展，特制定本法，本法未规定者，适用其它法令之规定。”指出此法有三个目的，一、维护宗教信仰自由，确保宪法保障的基本权益。二、协助宗教团体健全发展，以辅导替代管制，有利于宗教团体的永续经营。三、建构行政人员处理宗教事务时的法律依据，此法未规定事项，则依一般法令执行。

      此草案共有七章三十七条，第一章总则，第二章寺院、宫庙、教会，第三章宗教社会团体，第四章宗教基金会，第五章财产，第六章宗教建筑物，第七章附则等。此草案大体上是牵就现状上三种宗教团体既有的法律形态，没有对宗教或宗教团体重新加以定义，只是在现有的基础上做最小幅度的整合，将宗教团体分成“寺庙、布教会所与教堂”、“宗教社会团体、宗教联合团体”与“宗教基金会”等三类，分别规定于第二、三、四章，第六条至二十二条，第一类采登记制，第二类与第三类采申请许可制，只要原先已完成登记或许可设立的宗教团体，依第三条明定为宗教法人。这种做法具备有符合现状与减少重新登记的困扰，是此草案运作的核心基调（注5）。

      这种牵就现状的分类，实际上是未考虑到宗教团体的自身属性，还是硬将宗教团体纳入到社团法人与财团法人的框架之中，无法突显出宗教法人特殊的身分与地位，仍然分成建筑物、人与财产等三种组合方式，造成宗教团体的立足点是不一样且不公平，为什么“建筑物”形态的宗教团体可以采登记制，“人”与“财产”形态的宗教团体就非得采许可制呢？就宗教团体来说，究竟是以人的组合为优先呢，还是以建筑物或财产为优先呢？宗教团体是信仰群众的自动组合，有必要按人民团体法的现行规定转化成社会团体吗？寺院、宫庙与教堂等是宗教建筑物，还是宗教团体，其认定的标准为何？登记制与许可制的差别何在？若寺庙与教堂在登记上仍有各种形式的限制，不正是另种变相的许可制？

      草案第七条第一款云：“寺院、宫庙、教会系指有住持、神职人员或其它管理人主持，为宗教之目的，有实际提供宗教活动之合法建筑物，并取得土地及建筑物所有权或使用同意书之宗教团体。”问题出在合法建筑物是如何认定呢？是采从宽解释，民宅、公寓与大楼等建筑物只要有实际提供宗教活动就可以登记，还是仍依过去惯例必须变更为寺庙与教会用地方能登记呢？根据草案第二十七条第一款云：“宗教建筑物系指宗教团体为从事宗教活动，依建筑法令领得使用执照之建筑物。”同条第二款云：“宗教建筑物为社会发展之需要，经宗教建筑物所在地之主管机关许可，并符合土地使用分区管制者，得为其它使用。”若合法建筑物就是指宗教建筑物的话，其取得的方式仍是许可制，那么说寺庙与教会是采登记制，只是一句空话而已，无任何实质意义。

      若主管机关对宗教建筑物与建筑用地的认定仍采严格的审查标准，那么佛教的庞大的莲社、精舍、讲堂与都市道场，民间信仰与道教为数众多的神坛或道坛，以及公寓式或民宅式的教堂，依旧无法取得「合法建筑物」或「宗教建筑物」的许可，难以办理登记。如此，这部草案只是牵就现况，为主管机关的宗教行政工作解套而已，未真正重视数万间以上佛教、道教、一贯道、民间信仰等宗教性道场的存在事实，虽然在草案第二十八条作了补救的规定，云：“宗教法人于不妨碍公共安全、环境安宁及不违反建筑或土地使用或公寓大厦管理法令之范围内，经主管机关许可，得以区分所有建筑物为宗教建筑物。”对宗教建筑物的认定与许可仍掌握在主管机关的手中，还是会卡在繁杂的法令管制与层叠的申请手续上难以核准，显示登记制与许可制根本没有两样，如第七条第三款云：“前项登记之资格要件、应备表件、审查程序及其它应遵行事项之规则，由中央主管机关定之。”既然要有审查程序与遵行规则，早已不符合“登记”的报备精神，已有实质的“许可”管制。

       此草案是将寺庙教堂等同于社团法人的方式来加以管理，要求检具申请书、章程及其它应备表件，如草案第八条云：“寺院、宫庙、教会之章程，应载明下列事项：一、名称。二、宗旨。三、宗教派别。四、管理组织及其管理方法。五、法人代表之名额、职权、产生及解任方式，有任期者，其任期。六、财产之种类与保管运用方法，经费与会计及其不动产处分或设定负担之程序。七、法人之主事务所及分事务所所在地。八、章程修改之程序。寺院、宫庙、教会之章程，除应载明解散事由与程序、解散后剩余财产之归属及其它必要事项。”这一条与第十二条有关“宗教社会团体”的章程实际上出入不大，为什么不能将寺庙教堂与宗教社会团体并为一类呢？寺庙教堂如果有信徒的组织运作与宗教社会团体有何两样？寺庙教堂若采登记制，主管机关有必要用类似社团法人的章程来进行层层的管制与限定吗？

      若寺庙教堂不属于社会团体，那么这种基于宗教信仰发展而成依附于建筑物的宗教结社，是否可以保有其内部组织结构与人事财产管理的自主权，没有必要提出类似社团法人的组织章程，根据大法官第五七三号解释，此草案的第八条有违宪的嫌疑，政府依旧是以公权力介入宗教事务，干涉到宗教团体的自主权益，违反了政教分离的中立原则，与第一条立法精神的“维护信仰宗教自由”的主张不符合，甚至假借“协助宗教团体健全发展”之名行管制之实。主管机关利用这种章程的规定，侵犯了寺庙教堂的组织自主权与财产处分权，已违反登记制的备查原则，反而以详细的程序规定与许可要件进行强制性的管理，处处题示出管制的规定多于保障扶助的规定，此草案没有对寺庙教会加以松绑，反而以章程的组织规定作更严格的管控，这符合宗教团体的自主原则吗？寺庙教堂有没有不设组织章程的基本权益？

      若此草案要以宗教法人来取代社团法人与财团法人，那么对于法人的身分界定是否也应该松绑才对，不宜再沿用社团法人与财团法人的管理办法，否则没有订立《宗教团体法》的必要，按照原有的《人民团体法》与《民法》就可以了。可是此草案的第三章“宗教社会团体”第九条到第十三条，与《人民团体法》的相关规定几乎没有两样，完全是照抄，连主管机关也没做说明，很可能还是原来的社会司，非主管宗教业务的民政司。宗教社会团体没有依《宗教团体法》创造出独特性的法人形态，完全等同于社团法人，只是多了一种法律来加以管制而已，与当时的立法动机是相违背的，宗教社会团体有必要从社团法人转为宗教法人吗？有进一步获得宪法保障的宗教平等与信仰自由的权益吗？

      在此草案里没有说明宗教社会团体不受《人民团体法》的管理，不存在着从社团法人转为宗教法人的问题，反而同时具有着社团法人与宗教法人的双重身分，或者说宗教社会团体的社团法人与宗教法人根本就是一样的，只是改称为宗教法人，实际上还是具有社团法人的身分。这种情况也出现在宗教基金会的财团法人身分认定上，如草案的第四章第十四条到第十七条，也是照抄《民法》中“财团法人”的相关规定，本质上就是财团法人，没有获得宗教法人特殊身分的法律优待。所谓“宗教基金会”，据草案第十四条解释为：“宗教基金会系指以特定金额之基金为设立基础，并以推展宗教相关公益、慈善、教育、医疗及社会福利事业为目的所组成之团体。”这种宗教团体实际上是一种以财产集合的他律法人，如何能与以人民集合的自律法人混在一起，合称为“宗教法人”呢？

    “宗教法人”这个名称在定义上是有困难，如何同时具有自律与他律的法人性质呢？还是说宗教法人依旧切分成三种形态，一种是依社团法人的模式成立的宗教团体，一种是依财团法人的模式成立的宗教团体，一种是依附于建筑物采非法人模式成立的宗教团体，不去厘清这三种形态间的互动与纠缠的关系，而是以推作堆的方式统称为宗教法人，究竟有何意义与作用？只是满足主管机关在宗教行政业务上的便利性，将原本分散在其它法律的条文统合起来，但是并没有创造出新的法制来，宗教社会团体依旧是社团法人的性质，宗教基金会还是必须采用财团法人的方式来运作，都要经过主管机关的他律许可，仍对宗教的结社自由作强硬性的限制，而寺庙教堂仍然游走在社团与财团之间的非法人形态，没有获得来自于宗教法人身分下的优势，还是受到主管机关掌控登记后是否许可的生杀大权。

      此一草案的最大特色就是对宗教法人的财产进行防弊式的管控，如第五章“财产”从第十八条到第二十六条，以法律的明确性原则来对宗教团体的财产进行监督与管理，如草案第十八条云：“宗教法人因出资、征募购置或受赠不动产，应造具不动产清册送经主管机关备查。”此条反映出主管机关管制与防弊心态下的规范措施，要求宗教团体财产公有化，表面看起来是要保障宗教团体的公有财产，但是实质上已逾越了宗教团体自主性的财产处分权，这种侵害财产处分权的情况，在草案的第十九条更为严重，如第十九条第一款云：“宗教法人之财产与基金管理，应受主管机关监督；其监督办法，由中央主管机关定之。”第二款云：“宗教法人之不动产，非经主管机关许可，不得处分、变更或设定负担。寺院、宫庙、教会依其章程有所属宗教社会团体者，不动产之充分，应先报经所属宗教社会团体之同意。”以上二款已违反大法官会议释字第五七三号解释，以法律规范侵犯到宗教团体财产处分的自主权。

      第二十一条第一款：“寺院、宫庙、教会之会计基础采现金收付制，应设置帐簿，详细记录有关会计事项。”第二十二条第二款：“宗教法人应于年度结束后六个月内，检具年度决算书，报主管机关备查。”以上这些条款说明宗教团体若要取得宗教法人的身分就必须接受政府严格的监督，强化主管机关监督者的角色，美其名是保护取之于社会大众的公共财产，实际上经由法律的规范来合理化政府管制的公权力，仍以高密度的管制心态侵犯到宗教组织与财产的自主权。在这样的防弊的心态下，为了鼓励宗教法人的遵守与奉行，在草案的第二十三、二十四、二十五、二十七等，对宗教团体经营社会福利事业与房屋地价等给予免税的优待，但是这些优待是有但书，见于草案第三十一条云：“宗教法人违反第十八条、第十九条、第二十一条或第二十二条规定或违反章程情节重大者，主管机关得限期令其改善；届时仍不改善者，按其情节轻重，不予适用第二十三条至第二十五条及第二十七条全部或一部之条文。”

      此条文是以立法的方式来强化主管机关的公权力，要求宗教团体配合各种管制措施，以“令其改善”的行政权威介入宗教组织与财产的运作模式，若宗教组织仍未与配合则祭出不予适用免税条例的令旗，要求宗教团体乖乖听命。这样的立法心态是违反了大法官第四六○号与四九○号解释的“国家不得对特定之宗教加以奖励或禁制，或对人民特定信仰畀予优待或不利益”。政府不宜干涉宗教团体的财产管理与不动产处分权，也不宜干涉宗教团体的会计事宜与决算活动，这应该是属于宗教团体内部的自主权，政府要保持不介入的态度，不必要在严加管制下给与奖励或禁制。基于政教分离的原则，以上的条文已逾越了宪法上国家对宗教的中立原则与平等原则，造成以政治的行为对宗教团体加以鼓励、赞助与压制，不仅未终止对宗教团体的不合理侵犯，反而加遽了政府对宗教团体的管制权威。

      这部《宗教团体法草案》显示行政部门与司法部门在认知上仍然存在着相当大的差距，内政部在立法上有着向现实妥协的心态，只是想经由法律的规范来合理化其现有的宗教行政业务，侧重在较易实施与较少干扰的利益考量上，未完全顾及到宪法对宗教结社自由的保障，若非出自于维护宗教自由或重大公益之必要的话，这些条文有违反宪法保障人民宗教信仰自由之旨。这些条文强烈的防弊心态，已超越出了重大公益的最小限度范围，而是以大量监督管理的规定，来防制宗教团体可能衍生的弊端。这部草案本质上仍不脱主管机关对宗教团体监督与管理的色彩，未对宗教的相关法律进行全面性的思考与规范，只是在现状的基础上作部分的调整与修正，仍存在着不少未来实施的困境与难题。

      五、结论

      这部《宗教团体法》很可能在立法院审查通过，但不意谓着各种宗教问题已获得圆满解决，政治与宗教已不再冲突，主管机关的宗教行政业务从此就一帆风顺，而是新的挑战与变量将不断地绵延而生，主管机关依旧要疲于奔命于各种宗教行政业务，加剧与宗教团体不同立场与见解的洪沟，双方在对宗教自由的不同解读下，申请大法官对宗教事物有关的宪法解释会不断地增多，行政部门与司法部门间冲突将会加大。

      台湾宗教法制的实际上是尚未建立，《宗教团体法草案》只是向前跨出一大步而已，若完成立法后，紧接而来是对应宪法的法制更新运动，积极配合时代发展的需求，未来还是需要再制定一部维护宗教自由的成熟法制，跳脱出原地踏步的行政与立法的怠惰，以开拓性的文化大格局，以及全面性的思维与反省，来健全政府与宗教团体能完全互动的宗教法制，还给宗教团体高度自治的权益，主管机关退回到低度规范的辅导角色。

      宗教法制与宗教自由难免会有所冲突，但是双方应该努力地建构出最大的公约数，确实把握宗教自由与法制规范的尺度，能跳脱出昔日政治因素的干扰，纯从民主宪政的法制面，来保障宗教团体的组织生态与运作模式，营造出政治与宗教双赢的法制。这是一项难度极高的立法工作，是有不少的难关与困境要一一的突围与化解，是全民要共同努力的文化革新运动。

（ 作者系辅仁大学宗教学系教授）
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注释：
1 翁晓玲，《台湾宗教信仰自由的法制现况分析》（《宗教哲学》32期，2005），页137。
2 李崇信，《台湾社会宗教现象的哲学省思－宗教信仰之法律规范的可能性探讨》（台北：中国文化大学哲
   学研究所博士论文，2002），页26。
3 黄庆生，《我国宗教团体法制之研究》（台北：铭传大学公共事务研究所硕士论文，2003），页148。
4 瞿海源，《台湾宗教变迁的社会政治分析》（台北：桂冠图书公司，1997），页495－508。
5 林本炫，＜我国当前宗教立法分＞（《宗教论述专辑第三辑－宗教法制与行政管理篇》（台北：内政部，
   2001），页217。