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宪法作为改革的框架秩序
发布时间: 2020/10/16日    【字体:
作者:张翔
关键词:  宪法 改革  
 
 
十八届三中全会确定的全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,“法治中国建设”和“强化权力运行制约和监督体系”是其重要内容。十八届四中全会强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”,并重申了宪法的法律性和规范性:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则”, “一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”。
 
值得注意的是,在“国家治理能力建设”和“法治中国建设”之间,隐含着着一层紧张关系。前者强调的是国家要有能力,国家权力的行使要有效能,国家得到良好治理;后者强调的是国家权力要受宪法下的法秩序约束,要避免侵害人民的自由。前者是要强化国家的能力,而后者是要缓和、限制国家的权力。“增强国家治理能力”与“把权力关进制度的笼子里”存在内在紧张。
 
现代政治设计的一切思考,都是基于人类的两种基本经验:共同体危机和对自由的压迫。人类曾经面临过国家和法的制度动摇、崩溃的危机,也曾有强大的利维坦拒绝承认基本人权,剥削和压迫个体的经验。基于后一种经验,人们设计各种限制权力的制度,通过削弱政府来防止政府侵蚀个人自由。然而,在对这一目标的追求中,经常出现国家不能提供社会和经济生活的必需品,最终导致国家的衰弱乃至失败,保卫自由也成为空谈。而追求强大国家的理想,在实现了安全与和平等目标后,却又总会发生国家自身成为个人自由威胁的后果。在人类追求“良善政治”的历程中,这种两难反复出现。“治理能力的危机”和“个人自由的危机”往往无法同时避免。“政府有权有效,公民享受权利,二者可兼而得之”的理想总是难以达成。对于中国的国家治理体系建设和法治中国建设而言,这个问题,也是必须面对和深刻思考的。
 
这个问题,首先是个宪法问题。
 
宪法同时具有“建立统治”和“限制统治”的功能,而这两个方面不应该是对立的。个人自由得到充分保障的国家,也往往是治理能力足够强大的国家。在现代的法治和立宪主义原则下,国家行动必须被纳入宪法的控制,宪法构成了政治的“框架秩序”,其在为政治设定边界的同时,依然为政治保留了广阔的功能空间。需要对政治施加限制,确保政治的热情在正确的行为框架之内活动。政治必须得到驯服并置于边界之内,从而使其能力真正得以控制与利用。而宪法的规范文本就是达致这种平衡的场域。如同麦迪逊在为美国设计宪法时,在捍卫自由的同时“明智而热情地支持政府的权能和效率”一样,我国现行的1982年宪法也是在这种自由与效能、国家与个人的平衡的考量中进行设计的。
 
我们知道,我国1982年宪法是在“反文革”的社会共识基础上起草的。针对宪法序言的历史叙述中要不要写教训深刻的文化大革命”,最后采用的方式是在第七自然段写上“坚持真理,修正错误”,这个错误主要就是指“文化大革命”。先师肖蔚云教授在《我国现行宪法的诞生》中是这样记述的:“‘文化大革命’在宪法中并不是没有写,而是整个宪法都贯穿了‘文化大革命’的经验教训,宪法是在全面、系统地总结‘文化大革命’的经验教训基础上产生的。”文革的教训,既有无视人格尊严,肆意侵害自由的教训,也有破坏国家机构,损害国家能力的教训。因此,1982年宪法在强化对公民基本权利的保障之外,也高度重视国家能力的建设。
 
作为1982年宪法起草的重要的政治基础文件的十一届三中全会公报和邓小平同志《党和国家领导制度的改革》的报告中,反复强调了民主集中制,反对权力过分集中:“权力过分集中,妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行,……,容易造成个人专断,破坏集体领导,产生官僚主义”。彭真同志在民主集中制这一国家组织原则之下,阐释了我国国家机构组织和权力配置的基本方向,其核心在于国家权力“更好地”“有效地”行使,“国家机关更好地分工合作、相互配合”。所有这些,都指向国家的治理能力建设。彭真有言:“民主集中制在一定意义上也可以说是多谋善断。多谋,就是要听取各种意见,就是集思广益;善断,就是在民主的基础上正确的集中。”权力行使的“正确性”因此就是我国国家治理能力建设的基本目标。国家权力要“行于所当行,止于所不可不止”。
 
当前,在我国全面深化改革和全面推进依法治国的进程中,一个响亮的口号是“重大改革于法有据”,宪法作为国家法秩序的基础,要求一切重大改革要“于宪法有据”,宪法应该成为改革的框架秩序。改革不能逾越宪法的边界。但是,也要意识到,我国现行宪法本身就蕴含着改革的精神,它为改革的推进也留下了足够的空间。
 
这一议题为我们这些宪法学者设定了重要的任务。过去若干年间,中国宪法学经历了一个重要的“宪法解释学(规范宪法学)转向”,我个人厕身其间,也写过一些鼓吹“宪法释义学”(或者宪法教义学)的文章,并在这一方向上做了一些关于基本权利、宪法与部门法关系以及国家权力配置方面的研究。学界存在这样一种批评,认为“法教义学”是一个外来的语词,因此认为我们是在照搬他国,甚至是在做外国法研究。我想对此可以有一个简单的澄清:法教义学就是基于本国现行有效的法律进行的解释和科学体系化,并为本国的法律争议问题做出学术预备。法教义学因此天然是本土化的。习近平同志指出:“我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政,我们依据的是中华人民共和国宪法。”依据中华人民共和国宪法而展开的宪法教义学天然是中国化的。
 
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