摘要：在政教关系问题上，德国形成了一种独具特色的友好型政教分离。这种模式确立了国家对宗教的“干涉禁止”和“认同禁止”，但反对国家对宗教的“漠视诫命”和“行动禁令”，其基本态度是既确保国家与宗教在制度上的分离，又允许甚至鼓励二者之间的“交互关注与合作”。在法律原则上，友好型政教分离体现为国家对待宗教的“兼容开放型中立”和“供应的平等”。在制度设计上，友好型政教分离落实为公立学校宗教课程、宗教公法团体制度等国家与宗教团体之间的合作机制。德国的友好型政教分离首先是历史的产物，但在今天，其证成来自对宗教自由基本权利的保障。
德国是宗教传统深厚的国家，在历史上，德国形成了一种颇具特色的政教关系模式，即所谓“友好型政教分离”（freundliche Trennung von Staat und Religion）。之所以认为这种政教关系独具一格，是因为在很大程度上，友好型政教分离这个词本身是反直觉的。德国学者也坦陈，回顾欧洲历史，将长期交织结合在一起的国家与教会加以分离的思想，在产生之时以及后续发展过程中，都长期带有斗争色彩，充满对峙意味。因而，无论是法国将政权凌驾于教权之上的“世俗性”模式，还是美国宪法在国家和教会之间竖立的“分离之墙”，这些严格的分离模式都更符合对政教分离的通常理解。那么，德国的政教关系是如何既确保国家与宗教在制度上的分离，同时又希望实现二者之间的“交互关注与合作”？所谓友好型政教分离，是基于何种理念？在法律上落实为哪些原则？在制度上又是如何具体展开的？
德国的友好型政教分离模式，由1919年《魏玛宪法》正式确立，1949年《基本法》加以继承并沿用至今。但延续百年的机制在当下正面临着时代的拷问，其中最大的挑战源自宗教社会学上的变迁，具体可以归纳为世俗化、多元化和个人化三个关键词。从1919年到联邦共和国成立后的前二十年，德国社会在宗教上都是高度同质的，几乎所有国民都信仰天主教或新教，两大国民教会在信徒的宗教生活中也发挥了引导作用。但从20世纪70年代起，德国社会逐步经历了宗教上的巨大变迁，基督信徒人数持续下降，不信教人口急剧增长，新兴宗教大量出现，异质宗教不断涌入；近年来这一进程又交织着“宗教的回归”，但即便在信教群体中，信仰也呈现出越来越个人化和主观化的态势。时至今日，宗教同质的共同体已不复存在，德国社会展现出了全然不同的宗教图景：2019年，无宗教归属的人占德国人口的38.8%，天主教和新教信徒则各占27.1%和24.9%，还有5.2%的人信奉伊斯兰教。那么，友好型政教分离能否适应时代发展与社会变迁？能否胜任世俗化和多元化的挑战？有德国学者认为，从实践效果看，德国的友好型分离模式在容纳整合伊斯兰教等异质宗教上的表现优于法国的世俗性模式。这一结论能否成立？如果确实如此，其原因何在？
本文尝试对友好型政教分离的理念、原则、制度和成因进行剖析，一方面希望由此增进对德国政教关系的认知，从而更深入地理解宗教在德国政治和社会生活中的角色；另一方面也旨在扩宽国内学界关于政教分离的知识想象，为宗教法治建设提供比较法上的参考。在展开论述之前，有两个问题需要预先说明。第一，德国的现行宪法是1949年制定的《基本法》，在德国的宗教宪法体系中，《基本法》第4条保障宗教自由，第7条规定宗教课程，但调整政教关系的主要规范却是1919年《魏玛宪法》的条款。这涉及基本法文本的一个特殊之处：1949年制宪时，通过《基本法》第140条，将《魏玛宪法》中涉及政教关系的第136至139和141条纳入了基本法。在基本法中纳入“魏玛教会条款”（Weimarer Kirchenartikel），并不意味着这些条款仍然被作为魏玛宪法的条文来理解；毋宁，“魏玛教会条款”作为基本法的组成部分，已经嵌入了基本法的整体价值体系之中，对其的解释和适用也都必须从基本法秩序出发。
第二，探讨德国的友好型政教分离，应当注重将其与法国和美国进行对照。这是因为，德国、法国与美国的政教关系在广义上都属于政教分离，但分别代表了政教分离的三种不同模式，而且这三种模式之间，在历史起源、理念原则、制度设计等方面各有差异，甚至形成了鲜明的对比，互相对照，对加深理解大有裨益。下文在分析具体问题时，将注意对比德国和法国、美国的差异，这里首先对这三种模式的历史和思想根源作一概括，大体上可以说：法国政教关系的历史背景在于将国家从天主教会手中解放出来，并通过国家保护个人免受宗教团体的压迫，因而在反教权理念的指引下，形成了今天的世俗性模式。美国的政教关系则起源于受迫害的清教徒移民美洲大陆，其根本动机是将教会从国家手中解放出来，并依靠宗教团体保护个人免受国家的压迫，因而特别重视保障公民实践宗教自由的空间。而德国在宗教改革之后，形成了天主教和新教并驾齐驱的二元教派体制，国家与教会始终保持着紧密的关系，社会整体上对宗教也秉持比较积极的评价，故而最终在魏玛制宪时确立了一种友好型政教分离。有德国学者将法国、美国、德国的政教关系分别概括为国家主义、自由主义与合作主义模式，可谓提纲挈领。
一、友好型政教分离的理念
《魏玛宪法》第137条第1款规定“不得设立国教”。从文义以及制宪史来看，这一条的直接目的在于彻底废除国教、废除新教的“邦君统治教会体制”（Landesherrliches Kirchenregiment）。但实际上，在德国此前也并不存在严格意义上的国教，邦君统治教会体制亦只是在个别邦国零星残存。因而，魏玛时期出版的宪法评注即指出，1848/1850年《普鲁士宪法》已经废除了国教体制，如果只是在此种狭窄的意义上理解，这一条款就是多余的。第137条第1款的真正意涵在于确立了政教分离原则，正是在这个意义上，魏玛宪法的这一条款开启了德国宗教宪法的历史新篇章。
作为一项宪法原则，政教分离首先指向制度和组织层面的分离，从魏玛时期开始，禁止国教就被解释为“禁止国家和教会之间的制度性结合”。这意味着，国家和宗教团体在组织上必须切割，二者互相独立，国家任务不得通过宗教团体履行，宗教事务也不能通过国家机关完成，相当于确立了国家和宗教团体之间的“干涉禁止”（Interventionsverbot）。由此，政教分离实现了“国家和教会之间的互相解放”，国家不再受宗教约束，教会也不再受国家监护。进而，政教分离还表现为观念和内容层面的分离，从中可以推导出国家对宗教的“认同禁止”（Identifikationsverbot）。这实际上关涉国家的自我认知与自我呈现：作为世俗国家，国家的正当性不由宗教赋予，国家的法律不具有任何宗教根源，国家的行为也不立基于任何宗教证成；如果国家希望成为“所有国民的家园”，那么自身就不能认同任何宗教或教义，也不得使用任何宗教标识。
以上两个层面的分离，并非“魏玛教会条款”独有之意涵，而是为所有政教分离模式所公认。易言之，他们构成了各种政教分离模式的公约数，如果不承认国家和宗教在制度组织与观念内容上的分离，那么政教关系就并未分离。但即便在确立了政教分离的国家，承认这两个维度上的分离，也无法回答关于政教关系的所有问题。例如，是否允许国家支持资助宗教？宗教团体在法律上享有何种地位？公立学校可否设置宗教课程？公立大学可否设立神学系？宗教节日能否成为法定假日？是否专门保障宗教团体的自治权？正是在这些问题上，不同的政教分离模式给出了不同的答案。
对魏玛制宪史的考察表明，魏玛教会条款明确拒绝了法国的世俗性模式。而拒绝法国模式的表现就在于：魏玛宪法开创的政教分离，尽管确立了国家和宗教在制度组织层面与观念内容层面的分离，但在理念上，并不认为宗教是纯粹的私人事务，并不主张将宗教完全排除出公共生活。因而，此种模式不要求国家对所有宗教保持疏远和漠不关心，即反对从政教分离中推导出“漠视诫命”（Indifferenzgebot）；亦不要求国家不得以任何方式触碰宗教，即反对将政教分离等同于国家在宗教问题上的“行动禁令”（Betätigungsverbot）。相反，此种模式承认宗教应当在公共生活中占据一席之地，认为国家有义务积极促进宗教自由的实现，因而允许甚至鼓励国家与宗教团体进行合作。在基本法时代，这种政教分离观被承继了下来，并加以进一步发展。用联邦宪法法院的话来说，在德国，国家与教会之间的紧密结合从19世纪开始逐渐松动，但最终政教关系并未演变为彼此敌视的分离，而是走向了“交互关注与合作”。在魏玛宪法和基本法中，“国家的宗教中立性诫命，并不是在政教严格分离的疏远意义上，而指向了一种兼容开放、平等支持所有宗教之信仰自由的态度”。如果说“干涉禁止”和“认同禁止”是所有政教分离模式的公约数，那么“反对漠视诫命”和“反对行动禁令”则构成了德国政教分离模式的特质。正是基于此种理念，对于前文提出的问题，德国模式几乎全部给出了肯定的答案：允许国家支持资助宗教，宗教团体在法律上享有特殊地位，甚至可以向信徒征税，在宪法上专门保障公立学校中的宗教课程，允许在公立大学设立神学系，承认宗教团体对内部事务广泛的自我决定权，等等。
对这种政教分离模式，德国学界一直在寻求一个恰当的称谓，希望以此界定展现其本质特征，并实现与其他国家的区分。笔者认为，在学者们提出的各种方案中， 最剀切者应当是“友好型分离”（freundliche Trennung）。这首先是因为“友好”一词生动地展现出了德国政教分离模式下国家和宗教面对彼此的态度，与带有强烈斗争对立色彩的法国世俗性模式进行了有效区隔。更重要的原因在于，“友好”不只是描述，还代表了一种判断，具有肯定的意味。根据德国学界的主流见解，这样一种友好型政教分离模式，不仅源自德国国家教会法的历史轨迹，因而更适合德国；在更普遍的意义上，也更有利于宗教自由基本权利的实现，更契合宗教在公共生活中应有的角色，还更有可能胜任当下世俗化与多元化带来的挑战，因而代表了一种更为理想的宗教治理模式。
二、友好型政教分离的原则
长期以来，在政教关系领域，德国还发展出了两个重要的宪法原则，即国家在宗教上的中立性（Neutralität）原则与平等性（Parität）原则。不同于政教分离，这两个原则都不具备直接的文本依据，但联邦宪法法院认为其蕴含于众多宪法条款之中。中立性与平等性之所以成为处理政教关系的原则，必须从发生史上予以解释。历史上，德国政教关系的发展从一开始就与“中立”和“平等”这两个关键词交织在一起；狭义上的政教关系的起点是16世纪的宗教改革，而这也正是中立性和平等性原则的源头。宗教改革造成了教派分裂，并引发了残酷而漫长的宗教战争，此后，正是通过对真理问题进行搁置、对宗教问题保持中立，欧洲才得以走出战争，换言之，中立国家的出现恢复并维持了和平。而在神圣罗马帝国最终确立天主教和新教并存的二元教派格局后，平等尤其成为国家教会法的核心原则；在1648年的《威斯特伐利亚和约》中，就专门规定了天主教和新教作为宗教与政治派别相对彼此的完全平等。在这个意义上，中立与平等是德国国家教会法五百年来的元叙事。
需要注意的是，中立和平等原则并不等于政教分离。历史上，宗教改革的直接后果是教派国家的出现，在16世纪，不建立在宗教正当性之上的统治是无法想象的，区别仅仅在于是信奉天主教还是新教；彼时的中立和平等，也只适用于天主教和新教之间，而政教分离——无论是理念还是制度——的出现则要晚得多。但是，在1919年《魏玛宪法》全面确立政教分离后，这一历史发展轨迹仍然决定了在法体系内应当如何看待这两个原则与政教分离的关系。传统学说将国家对待宗教的中立性与平等性原则视为政教分离在法律上的表现形式，也就是说，作为一种历史形成的制度，政教分离落实到宪法上，主要就体现为国家应当中立和平等地对待各个宗教。
（一）中立性原则：兼容开放型中立
在1965年的一份判决中，联邦宪法法院第一次提出了“国家的宗教和世界观中立性原则”。宪法法院指出，国家是所有国民的家园而不论其信仰面貌，因而基本法为国家设置了世界观和宗教中立义务。作为政教分离在法律上的体现，中立性原则的意涵也与前述政教分离的基本内容大体相同，而友好型政教分离的特质则体现在对两种中立性概念的区分上。恩斯特-沃尔夫冈·博肯福德（Ernst-Wolfgang Böckenförde）在20世纪70年代首创这一区分，将国家对宗教的中立性分为“疏远超然型中立”（distanzierende Neutralität）和“兼容开放型中立”（übergreifende offene Neutralität）两种，分别对应法国式的严格分离模式和德国式的友好分离模式。如前所述，两种模式均承认国家对宗教的“干涉禁止”和“认同禁止”，但就政教分离是否意味着“漠视诫命”和“行动禁令”，二者存在本质区别。前者禁止国家与宗教之间的任何关联，要求国家漠视甚至忽视宗教；而后者承认宗教在公共生活中的角色和作用，并不排斥国家与宗教之间基于自愿的合作，允许甚至鼓励国家对宗教进行支持扶助。
对中立性概念的理解，直接决定了在具体制度上应该如何对待宗教。以宗教在公立学校中的容许度为例，疏远超然型中立必然会在公立学校中排斥所有与宗教有关的元素，禁止设置宗教课程，不得在学校安排祈祷，不仅教师不准佩戴宗教服饰，学生也被要求摘下头巾。简而言之，此种中立性概念所构想的学校——甚至一切公共空间——是与宗教绝缘的场域。而兼容开放型中立对待宗教的态度则有所不同，按照联邦宪法法院在2003年“第一次头巾案”中的观点，在公立学校的形塑中，与基督信仰之关联并非被一律禁止；但同时，学校也必须向其他世界观、宗教之内容与价值保持开放。“正是在这一开放性中，基本法确立的自由国家维持了其宗教和世界观中立性”。至此，两种中立性概念、两种政教分离模式之间的区别就已跃然纸上：疏远型中立禁止一切宗教进入学校，而兼容型中立允许所有宗教进入学校；严格分离通过绝缘实现中立，而友好分离通过开放实现中立。
对比德国和美国关于公立学校祈祷问题的宪法裁判，同样可以印证这一结论。在1979年的“学校祈祷案”中，德国联邦宪法法院判定，只要符合自愿原则，在公立学校组织学生祈祷，既不违反国家的宗教中立原则，也不侵犯不愿参加祈祷之学生的消极宗教自由。与此相对，美国最高法院在过去半个世纪审理了一系列关于公立学校祈祷的案件，涉及各种形式的祈祷，最终无一例外地判定违宪。其中与德国模式反差最强烈的是1962年的“恩格尔诉瓦伊塔尔案”。在这起案件中，纽约州要求公立学校每天清晨在课前组织祈祷，尽管政府拟定的祷告词是教派中立的，为天主教、新教、犹太教等宗教所共同认可，学生参加祈祷也是自愿的，不愿祈祷者可以保持沉默或离开教室，但最终仍被最高法院判定违反政教分离。该案为后续案件确立了裁判基准，在政治上也成为“文化战争”的导火索。
（二）平等性原则：供应的平等
理论上，无论哪种中立性概念都必然表现为平等，因为中立就意味着国家不得优待偏袒或者歧视打压特定宗教。虽则两种中立性都体现为平等，都要求禁止歧视和优待，但不同的中立性概念决定了对平等概念的不同理解，并进一步决定了平等原则在各个政教分离模式中不同的重要性。实际上，平等原则在德国模式中的重要程度远高于法国模式。因为对疏远超然型中立来说，与宗教绝缘本身就已经实现了平等，禁止国家对任何宗教进行支持本身也是平等的，但这里的实质性要求是中立，没有必要再对平等问题进行单独探讨，亦即平等化约为了中立。只有当允许国家对宗教进行扶助时，才需要进一步从平等角度再为国家划定界限，国家必须平等地扶助所有宗教，进而，平等就成为实质性要求，只要实现了平等，自然也就维护了中立，在此中立化约为了平等。在这个意义上，我们可以说，法国式的严格分离是通过中立实现平等，而德国式的友好分离是通过平等实现中立。
以上对中立与平等关系的讨论，其实已经透露出两种不同的平等，疏远超然型中立对应平等的拒绝，兼容开放型中立对应平等的给付。这是由平等原则本身的形式性和空洞性决定的：作为法律原则的平等，是在对两个对象的比较关系中提出的，关注点仅在于是否存在差别对待，因而无论是一概禁止还是一概给予，只要不存在差别对待，本质上就都符合平等原则，即所谓向下平等与向上平等。而友好型政教分离指向后一种平等，指向“供应的平等”（Gleichheit des Angebots）。在德国宗教宪法学中，平等（Parität）一词有着特定的历史起源，产生于宗教改革后德国二元教派体制的特殊背景之中，但在今天，继续使用这一术语而非一般意义上的平等（Gleichheit），其理由也许正在于，前者实际上构成了后者的一个子概念，指向了一种给付的平等、供应的平等，而区别于疏远的平等、拒绝的平等。
宪法学上对一般平等原则的审查，并非一概禁止差别对待，而只是禁止不合理的差别对待，审查重心实质上在于差别对待是否存在正当化事由。适用于宗教宪法领域，国家对待宗教的平等原则，也并不要求“国家必须机械地对所有宗教团体加以平等对待，毋宁，因各宗教团体事实性差异造成的差别对待，是可被允许的”。因而，判断平等与否的核心问题就在于进行差别对待的依据是什么。一般认为，国家的差别对待行为不能根据各宗教的信仰和教义内容或历史意义做出，可被允许的区分依据只能是一些形式性和结构性的标准，例如信徒人数、宗教团体参与公共事务的强度及其社会意义等。这里尤其针对天主教和新教两大教会，基督宗教可以因为信徒人数众多而在事实上享受国家更多的资助，但不能单纯因其传统地位或历史意义而受到优待。
三、友好型政教分离的制度
友好型政教分离的关键词是“合作”，在具体制度上，即落实为国家与宗教团体之间的一系列合作机制。具体包括：第一，将宗教课程作为公立中小学的正式课程，由宗教团体确定授课内容，学生基于信仰自愿参加（《基本法》第7条第3款）；第二，设立宗教公法团体制度，依申请授予宗教团体特定的公法上的地位、组织形式和权限（《魏玛宪法》第137条第5款）；第三，允许具有公法团体资格的宗教团体向信众征收教会税，并由国家税务机关代为征缴（《魏玛宪法》第137条第6款）；第四，允许国家对宗教团体的资助和给付（《魏玛宪法》第138条）；第五，承认宗教团体对内部事务的自我决定权，譬如在宗教团体与其雇员缔结的劳动关系中，豁免适用相关的反歧视规定（《魏玛宪法》第137条第3款）；第六，允许宗教团体进入军队、医院、监狱等公共设施举行宗教仪式（《魏玛宪法》第141条）；第七，允许在公立大学设立神学系，神学系受国家与教会签署之契约的特殊保障。
在上述合作形式中，最能展现友好型政教分离理念的是宗教课程和宗教公法团体。从比较宪法学的视角看，这两个制度也最具德国特色。而法国19世纪70年代世俗化运动的核心内容则是将宗教课程及神职人员从公立教育中排除出去、将宗教团体完全转为私法上的社团。也许可以说，是否允许在公立学校中开设宗教课程、宗教团体是作为私法社团还是公法组织，已经成为区别不同政教分离模式的两个关键标准。以下即对这两项制度进行阐释，以展现友好型政教分离的具体实践。
（一）宗教课程
《基本法》第7条规定的公立学校中的宗教课程（Religionsunterricht），堪称德国友好型政教分离模式下国家与宗教团体合作的最典型例子。这种宗教课程有三个特质。第一，宗教课程具有宗教性。第7条第3款第2句规定，“在不妨害国家监督权的限度内，宗教课程依宗教团体之教义施教”。这意味着，宗教课程的任务在于由各宗教团体向信仰该宗教的学生传授教义，因此区别于“宗教知识课程”（Religionskunde）或者“关于宗教的课程”（Unterricht über Religion），后两者旨在以中立的态度向学生介绍关于宗教的知识、提供有关宗教的信息。进而，因为宗教课程必须依宗教团体之教义施教，所以原则上也应该为每个宗教团体单独设置宗教课，例如天主教宗教课程、新教宗教课程等。
第二，宗教课程具有自愿性。首先，学生自愿上课。根据《子女宗教抚养法》第5条，子女在年满14周岁后自行决定宗教信仰，这也适用于宗教课程。据此，子女年满14岁之前，由抚养权人决定其是否参加以及参加哪一门宗教课程；满14岁之后，由其自行决定。虽然是自愿参加，但宗教课程属于正式课程，系必修而非选修课，所以不愿参加宗教课程的学生，一般需要上伦理课作为替代。其次，教师自愿授课，《基本法》第7条第3款第3句明确禁止违反教师意愿安排其讲授宗教课程。最后，根据第7条第3款第1句，宗教课程作为正式课程只适用于公立学校，这就排除了私立学校；而在公立学校之中，又明文排除了“无宗教信仰之学校”。此外，根据《基本法》第141条，宗教课程还不适用于在1949年之前就此问题有不同规定的州，即不来梅州。
第三，宗教课程具有合作性。宗教课程一方面是公立学校的正式课程，另一方面又必须依宗教团体之教义施教，这就决定了，其设置与实施只能通过国家和宗教团体合作完成，亦即由国家提供框架，由宗教团体填充内容。作为公立学校的正式课程，国家有义务为宗教课程提供场地和课时，并支付相应的人事和课程经费。具体实践中，大多数宗教课程是由公立学校的正式教师来讲授的，只有在例外情况下，才由宗教团体的神职人员直接授课。但即便是在后一种情形下，国家也必须承担相应的费用。另一方面，宗教课程的内容必须符合宗教团体的教义，因而，国家有责任设置机构设施，以培养培训能够讲授宗教课程的教师。例如在师范院校内设置宗教教育学教席，或者规定中学宗教课程教师必须经过大学神学系培训等。最后，合作模式也赋予了国家对宗教课程进行监督的权限，以避免极端的宗教灌输。
上述宗教课程的宪法框架，历史已逾百年，虽然总体上仍在顺利适用，但时代发展和社会变迁对旧制度提出了新问题，其中争议比较大的有两个。第一，新形式的宗教课程。创新宗教课程形式的直接原因在于最低参加学生人数，从学校组织教学的实际考虑，为某个宗教团体设置宗教课程必须符合一定的前提：在同一班级或年级内，存在一定数量的、有意愿参加该宗教团体宗教课程的学生。实践中，各地的最低标准从5个到12个学生不一。但随着世俗化和多元化的不断加深，逐渐出现了无法满足最低参加学生人数的现象。受此影响，有的州希望开设“跨宗教的宗教课程”加以应对，或者直接以“宗教中立的伦理课程”替代宗教课程，但这些举措往往遭到宗教团体和部分家长反对，并引发关于新课程形式合宪性的争议。第二，伊斯兰宗教课程。作为“兼容开放型中立”和“供应的平等”的体现，面对穆斯林学生人数不断增长的现实情况，德国有的州尝试在有需要的学校中引入伊斯兰宗教课程。这既是对宗教中立和平等原则的落实，同时也是因为国家希望以此避免穆斯林学生只能前往私人经堂接受不符合基本法多元价值体系的宗教教育。但由于伊斯兰教在组织上的松散性，其缺乏类似基督教会这样能够代表该宗教与国家进行合作对话的团体，存在考核课程师资、确定授课内容等方面的实际困难，因而实践中伊斯兰宗教课程的推行也遇到了一些障碍。
（二）宗教团体
宗教天然是一种集体现象，因而，法律保护和规制的对象也就从单个信徒延伸至信众群体。转换到宪法学上，这意味着宗教自由的保护范围既包括个体性（individuell）的面向，也包括集体性（kollektiv）和团体性（korporative）的面向。而所谓团体性面向，即指信众组成宗教团体的权利，进而又延伸至对宗教团体组织和自治的保障。这里所说的宗教团体，并非神学意义上的信仰共同体，而是世俗法律体系中以法人形式组织、能够独立做出法律行为的宗教社团，也就是宗教结社自由（religiöse Vereinigungsfreiheit）。
在德国，《魏玛宪法》第137条第2款专门保障宗教结社自由，该条规定：“组建宗教团体的自由应受保障。宗教团体在德国境内之联合不受限制。”德国现行的宗教宪法制度，为信徒组成宗教团体提供了两种具体法律形式，供其选择：第一种是私法形式的社团，第二种是宗教公法团体。法律形式的区别，并不对应等级上的差别；无论是私法还是公法形式的宗教团体，都是宪法上的宗教团体，在宗教自由和宗教团体自我决定权的保障方面，是完全平等的，
二者的区别仅仅在于具体的权限。
1. 私法形式的宗教团体
私法形式的宗教团体，在法律形式上属于民法中的社团（Verein）。具体而言，既可以是《德国民法典》第21条规定的“非营利社团”，也可以是第54条规定的“无权利能力的社团”。根据《魏玛宪法》第137条第4款，“宗教团体依据民法之一般规定，取得权利能力”；在取得权利能力之后，宗教团体就穿上了“世俗法的外衣”。特殊之处在于，在适用社团法的相关规定时，必须尊重宗教团体区别于一般社团的特质。但此种基于宗教自由对宗教团体的特别保护，并不排除依据《基本法》第9条第2款和社团法相关规定对违法宗教团体加以禁止。
2. 宗教公法团体
组建宗教团体可以选择的第二种法律形式是公法团体（Körperschaft des öffentlichen Rechtes）。该制度规定在《魏玛宪法》第137条第5款，某个宗教团体成为公法团体，意味着其被授予了一系列公法上的权限。例如，可与其神职人员建立公法上的职务关系，因而不受劳动法和社会保险法规制，并具有相应的惩戒处分权限。立法者还在宗教公法团体地位之上绑定了一系列个别优待措施，即所谓“特权束”（Privilegienbündel），这主要表现为部门法中的相关规定，例如税法上的税收优惠、民事诉讼法上的强制执行保护等。
在以上种种权限中，最重要也是唯一具有直接宪法依据的，是宗教公法团体对成员的征税权。《魏玛宪法》第137条第6款规定：“具备公法团体地位的宗教团体，得以公民纳税名册为基础，依州法规定征税。”理论上，任何具备公法团体资格的宗教团体都可向信徒征税，但目前只有天主教、新教和犹太教会选择行使这一权利，因而，这一制度仍依照传统被称为“教会税”（Kirchensteuer）。教会税是国家与宗教团体合作的又一典型形式：一方面，教会税只能向信徒征收，而谁是信徒，取决于宗教团体和个人之间的关系，不由国家决定；另一方面，征税是国家权限，必须由国家的税务机关征缴。因而，与宗教课程类似，在教会税问题上，这种合作的具体分工也是由国家提供征税的形式和制度，由宗教团体来填充和利用。实践中，一般将个人所得税作为教会税的基准税，教会税的税率在个人所得税数额的8%到9%之间，这也使教会税符合税法量能负担的原则。因为教会税由国家税务机关代为征缴，教会还必须将税收的2%到4%支付给国家，作为手续费。
对德国两大教会来说，教会税提供了最重要的财政保障，教会税占其总收入的比重超过90%。近年来，随着世俗化的进程，两大教会的成员人数逐年下降，但因德国总体经济形势良好，国家的个人所得税收入不断增长，故而水涨船高，在越来越少人缴税的情形下，教会税的总额却不断刷新历史纪录。2018年，德国新教教会的教会税收入约为57.9亿欧元，天主教教会约为66.5亿欧元。在比较法上，教会税是比较少见的，目前只存在于德语区、北欧和其他个别国家，在美国、法国等大部分国家，宗教团体的收入都主要来自捐赠。近年来，在德国也出现了诸多关于教会税存废的讨论，支持保留这一制度的理由主要在于，教会税可以保障教会的独立性，使其不必仰仗于个别大额捐助者。
关于宗教公法团体的申请条件，《魏玛宪法》第137条第5款直接规定的要求仅在于提出申请的宗教团体能够“提供持久存续保障”，而就判定这一点的标准，该条列举了组织和成员人数两项。“成员人数”的涵义是比较清楚的，对于“组织”（Verfassung），宪法法院做了比较宽泛的理解，认为这并非仅要求提供一份章程，而涉及对该团体实际状态、组织情况的总体评估，包括是否具备足够的财政能力、最低的成立时间以及宗教生活的强度等方面。早在1954年，“各州文化部长联席会议”就已经针对宗教公法团体资格授予问题形成了一些裁量基准。就成员人数而言，一般要求在提出申请的州，每千人中至少有一名该宗教的信徒；就存续时间而言，一般要求至少成立30年。这些申请条件都是比较形式性的，不涉及对信仰和教义内容的评价，因而可以说，申请宗教公法团体资格并不困难。到了上世纪90年代，随着“耶和华见证人”这一长期引发争议的教派也申请成为宗教公法团体，关于在上述形式标准之外，授予宗教公法团体资格是否还需要满足其他宪法未明确列举的条件，出现了法律上的争议。最终，联邦宪法法院在2000年作出判决，确认宗教团体申请公法团体资格必须“忠于法律（rechtstreu）”，但也明确，“基本法并不在此之外另行要求其忠诚于国家（Loyalität zum Staat）”。
四、友好型政教分离的成因
在对友好型政教分离的理念、原则和制度进行分析后，本文希望探讨的最后一个问题是其成因。在历史上，政教分离在德国何以走向了友好与合作？在当代，面对社会变迁带来的挑战，德国学界又是出于什么理由主张坚持友好分离的传统模式？对这个问题，可以分两个层面来思考。政教关系首先是历史的产物，16世纪宗教改革后欧洲各国不同的历史发展轨迹，是其当今政教关系的源头，直到今天，历史传统也继续形塑着各个宪法秩序中政教分离的具体面貌。因此，要理解德国友好型政教分离的成因，就必须探本穷源，梳理政治层面上国家与宗教关系的历史演变，考察社会层面上对宗教功能和教会作用的传统认知。历史和传统奠定了友好分离的基调，但古老的制度还必须经受时代发展的检验。因而德国宪法学也一直在因应政治与社会变迁，更新对政教关系的理解，尝试为友好型政教分离的证成引入源头活水。二战之后，在现行的基本法秩序下，就出现了从基本权利角度对友好分离的证成。这种观点认为：国家负有义务，在积极的意义上，确保公民在宗教和世界观领域实现精神自由与人格自主；而如果国家对宗教自由亦负有积极义务，那么自然就应允许国家和宗教合作、允许国家资助宗教。换言之，之所以继续坚持友好分离，是因为这一模式最有利于实现基本权利保障作为“最优化命令”的要求。以下对这两个层面的成因进行剖析，前两小节探讨历史和传统因素，第三小节关注当代从宗教自由角度的证成。
（一）政教关系的历史发展
16世纪宗教改革之后，整个欧洲都面临着教派抉择的问题，从最南端的西班牙到最北边的瑞典，各国或选择天主教，或选择新教，只有神圣罗马帝国最终确立了天主教和新教平等并存的二元教派格局。在前一种独尊一派的情形下，少数教派如果幸运，可能会被容许作为二等公民存在，但实际上往往遭到驱逐迫害；在帝国，天主教和新教则受到了大体上完全平等的对待，鉴于当时政治和宗教的紧密结合，这种平等不仅是信仰上的，更体现在政治层面。虽然起初，根据1555年《奥格斯堡宗教和约》确定的“教随邦君”原则，帝国各邦国内部仍是封闭的教派国家，但1648年《威斯特伐利亚和约》将1624年规定为确认教派归属的标准年，模糊了各邦国之间的教派界限。进而，随着战争、联姻、继承等原因造成的领土扩张，不同教派的邦国被兼并，为保证新臣民对信仰不同教派的统治者的忠诚，从17世纪后期开始，普鲁士等邦国开始施行宗教宽容体制（Toleranzregime）。在这一过程中，政治智慧胜过了宗教热忱，腓特烈大帝的名言“纵然信仰不同，但人人都可到达天堂”，就是对此最生动的写照。普鲁士的宗教宽容政策与欧洲其他国家对异教徒的迫害形成了鲜明对比：当法国的太阳王路易十四为了统一天主教信仰，于1685年10月18日废除保障新教徒权利的《南特敕令》驱逐胡格诺派时，勃兰登堡大选帝侯腓特烈·威廉在仅仅11天后就颁布了《波茨坦敕令》，欢迎胡格诺信徒前来定居，并为他们提供物质奖励，最终有上万名胡格诺难民移居普鲁士。
宗教政策的抉择，不只关涉少数信仰群体的利益，更具有根本性的政治意义。宗教改革之后，是接受二元并存格局还是独尊一个教派，或者在更直接的层面上，在绝对主义国家时期，是推行国教体制还是选择宗教宽容，最终必然会影响教会与国家的关系，进而决定教会在政治进程中的角色。在法国，绝对国家全面确立了天主教国教体制，延续并加剧了教权主义，无论是对国家还是对个人，无论是在政治、经济抑或文化教育、婚姻家庭等方面，教会都拥有强大的影响力。如此，天主教会一方面与绝对国家绑定在一起，成为对抗时代进步、阻扰政治发展的保守反动势力；另一方面又因听命于罗马，而与民族国家的利益时有冲突。由此终于导致，政教分离在19世纪的法国作为一种意识形态斗争概念出现，反对教会、反对国教体制不仅事关宗教自由，更反映了人民争取自由民主的革命诉求，成为整个政治运动的核心主题。在此种情形下，共和的敌人不仅是君主，还包括了教会；在此可以引用第三共和国世俗化运动主导者茹费里的一句名言：“我的目标是建立既没有上帝也没有国王的人类社会。”
与此相对，在德国，教会和国家虽然同样紧密结合在一起，但政治与社会生活并未如法国那样严重受制于教权主义。1794年《普鲁士一般邦法》针对教会创设了“宗教团体”这一德国法沿袭至今的制度，从此，具有神圣意味和政治意义的“宗教派别”（Religionspartei）被废除，取而代之的是单纯由信徒基于共同之信仰组成、同时受到国家监管的宗教团体。1803年，神圣罗马帝国在解体三年前颁布了最后一部帝国基本法《帝国代表重要决议》，对所谓“帝国直辖的教会诸侯国”进行了世俗化，将科隆、特里尔、美因茨等诸侯主教的统治权、领土和财产收归国家。自此，天主教会及其高级神职人员的统治职能被终结，而完全回归宗教职能。就新教而言，尽管其在此时建立了邦君统治教会体制，与国家保持了友好亲密的关系，但这与严格意义上的国教还是有所区别。有鉴于此，教会并未成为德国革命的头号敌人。1848年的三月革命，虽然也要求废除国教制度，废除教会特权，全面保障宗教自由和平等，但总体上，仍然将教会问题置于宗教的场域中、将宗教问题置于权利的场域中来讨论。宗教和教会问题固然重要，但似乎并未占据政治舞台的中心，而最终极端立场也未得到支持。即便此后，俾斯麦在19世纪70年代针对天主教会发动“文化斗争”（Kulturkampf），但仔细审视就会发现，这更多的是新统一的帝国通过打击外国势力（教宗、越山主义）建立集体认同、彰显国家主权的政治举动，意在夸耀政治实力，与法国共和派“教权主义就是敌人”的政治理念相比， 在动机和目的上都大不相同。这也解释了为何文化斗争虽然一度非常激烈，但只持续了不到十年就宣告结束，而法国的世俗化运动一直坚持了几十年，直到1905年制定《教会与国家分离法》彻底确立严格分离。总而言之，在德国，无论是1848年法兰克福制宪，还是1919年魏玛制宪，一直到1949年波恩制宪，政教分离原则都从未被视为一种斗争概念，反而成为建构“一种平衡秩序的基石”。
（二）对宗教社会意义的传统认知
不仅在政治层面，德国从来没有形成明确的反教权主义，在思想层面，德国传统上对宗教的评价，相较法国也更为积极和正面。这种差别，同样可以置于宗教改革和启蒙运动在两国不同的历史发展轨迹中来理解。根据法国哲学家皮埃尔·布雷茨（Pierre Bouretz）的观点，德国的宗教改革家在摆脱天主教会权威的同时，意识到反抗教会专制并非反抗宗教本身，而是要向基督教的源头回归；而法国则缺少一场成功的宗教改革，这反过来又招致了对宗教本身的政治反抗。在语义学上对比“启蒙”一词的德语（die Aufklärung）和法语（les Lumières），前者明显引入了“理性”思想，但不以牺牲宗教信仰为代价；后者则不但对宗教组织，而且对与之相关的世界观发难。伏尔泰的名言“消灭臭名昭著者”，就真切地反映了法国启蒙运动对宗教的敌对和蔑视态度！
对待宗教的基本立场，决定了对宗教社会功能和作用的认知，而后者对于政教关系的形塑具有重要意义。在德国，从黑格尔和兰克开始，宗教改革后的教派之争以及关于宗教对公共秩序之意义的争论，就被视为德国对欧洲历史的特殊贡献：当其他国家逐渐走上民族国家道路、纷纷去追逐海外殖民地时，位于欧洲中部的帝国却承继守护着西方世界的宗教使命；当其他欧洲国家目光向外探索远方的世界时，帝国却决定向内寻求共同体的宗教意识与基础。正是宗教对社会和国家秩序的特殊功能，为帝国在宗教改革后继续存续提供了正当性基础，由此也形成了德国延续至今的传统：高度评价宗教以及作为其制度形式的教会在国家和社会建构中的价值。在这种理解下，宗教从来不只是公民个人的私事，而是公共秩序的组成部分；教会不仅不会危害国家，反而是整个社会的建设性力量。如果将宗教视为“凝聚社会的粘合剂”，将教会看作“团结共同体的元素”，那么自然就没有理由要求国家疏远漠视宗教、要求将宗教从公共生活中排除出去，恰恰相反，国家应该允许公民的宗教信仰和表达进入公共领域，支持宗教在公共生活中发挥作用，与宗教团体展开各种形式的合作，以期通过宗教凝聚团结共同体，通过宗教为国家培养更好的公民。
与此相对，在法国，宗教却被视为可能分裂社会的力量，而天主教会更被看作国家的潜在威胁。这种观点源自这样一种观念：在同一个人身上，信徒和公民这两种身份之间存在冲突，宗教只会阻碍信徒成为好的公民。在《社会契约论》“公民宗教”一章中，卢梭对此进行了详细阐述，在他看来，政权和教权的双重权力“造成了一种法理上的永恒冲突，这就使得基督教的国家里不可能有任何良好的政体”。卢梭猛烈抨击了天主教，批评天主教“给人以两套立法、两个首领、两个祖国，使人民屈服于两种互相矛盾的义务，并且不许他们有可能同时既是信徒又是公民”，这种牧师的宗教只会破坏社会统一，因而毫无价值。但即便是卢梭所谓真正的基督教，也无益于政治社会的巩固，因为这种福音书的基督教是“一种纯精神的宗教，一心只关心天上的事物，基督徒的祖国是不属于这个世界的”，故而它“远不能使公民全心全意依附于国家，反而使公民脱离国家，脱离世俗世界的一切事物”。在卢梭看来，“没有什么比这更加违反社会精神的了”，这最终导致，“一个真正的基督徒的社会将不会再成其为一个人类的社会”，“正由于这种社会是完美的，所以它便缺乏凝聚力”。此种对宗教和教会颇为**的评价，反映在理念上，就是宗教宪法应当更多地保护公民免于宗教的自由（Freiheit vor der Religion），而非朝向宗教的自由（Freiheit zur Religion）；落实在制度设计上，就是政教严格分离和国家对宗教的疏远超然型中立。
（三）国家对宗教自由的积极义务
上述历史和传统因素贯穿了德国国家教会法的发展脉络，亦包括1919年魏玛制宪和1949年波恩制宪，德国现行的宗教宪法秩序在根本理念上也受到了这一历史传统的深刻影响。但在基本法时代，因应基本权利理论的发展，在宗教宪法领域，又新出现了一种从宗教自由角度对友好型政教分离的证成。
传统上，从保护宗教自由的角度擘画政教关系，往往会倾向于采取严格分离模式，理由在于，只有国家与宗教保持疏远，才能实现宗教自由。这种观念必须结合宗教自由的历史起源来理解，在很大程度上，宗教自由就是少数信仰群体反对宗教迫害的产物。这一点在美国宪法中体现得最为明显。正是因为宗教迫害，清教徒才逃往美洲大陆，所以他们对新国家的要求就在于不迫害、不干涉个人的信仰自由；而要实现这一点，就必须在国家和教会之间竖起一道“分离之墙”，还必须确保这道墙“高耸而坚不可摧”，不能容忍对其最微小的破坏。美国宪法第一修正案宗教条款的表述方式“国会不得制定确立宗教或禁止宗教之自由实践的法律”，就是这种观念的直观反映：宗教自由作为少数群体权利，对抗民主多数、防御国家干涉、保障消极自由。
但对德国来说，这种论证却并不成立。问题首先在于，其与宗教自由在德国的历史发展轨迹并不吻合。在16世纪的神圣罗马帝国，新教虽然以异端的身份登上历史舞台，但在宗教战争之后即获得了与天主教平等的合法地位，受到国家保护，在选择新教的邦国甚至成为国教，根本谈不上是少数派。当然，这只是就新教（路德宗和加尔文宗）而言，在宗教改革后的德国，其他少数信仰群体同样受到了歧视，普鲁士就对不同宗教和教会进行了等级划分。但在宗教宽容的整体氛围下，即便是所谓“被容忍的教会团体”也只是受到一定的限制，无法与所谓“被接受的教会团体”享受同等权利，却未曾像英国清教徒或者法国胡格诺信徒那样受到严酷迫害。总而言之，在德国宪法史上，宗教自由从未带有强烈的少数群体权利色彩，其既作为消极自由防御国家干涉，但同时也一直作为积极自由享受国家保护。
在理论上更为重要的是基于现代基本权利观念的反驳：“只有国家与宗教保持疏远，才能实现宗教自由”这种观点，完全是在防御权的意义上理解宗教自由。但时移世易，当代宪法学理论对基本权利的认知，已经不限于不受国家干涉的消极面向，毋宁，自由之实现往往依仗国家的积极作为，基本权利要求国家提供给付，要求国家在组织和程序上加以保障，要求国家履行保护义务。从20世纪60年代开始，德国宪法学依托联邦宪法法院的裁判，逐渐形成并贯彻了此种基本权利功能体系理论，这自然也反映在对国家与宗教自由之关系的认识上：宗教自由不仅是“远离国家的自由”（Freiheit vom Staat），还是“通过国家的自由”（Freiheit durch den Staat）。依据这种观点，正如艺术自由的实现必然依赖于国家对艺术事业的支持，宗教自由的实现也并非只能听凭基本权利主体自身的努力；如果对文化和慈善机构的捐助能够在缴纳所得税时扣除，那么此种扶助措施也可以适用于对宗教机构的捐款。进而，如果将基本权利保障理解为一种“最优化命令”， 那么，诚如宪法法院所言，《基本法》第4条的宗教自由也要求国家“在积极的意义上，确保积极实践宗教信仰并在世界观和宗教领域实现人格自主的空间”。正是从这一视角出发，德国宪法学通说认为，宗教自由不但不要求严格分离，反而恰恰反对严格分离，国家可以甚至有义务为宗教自由的实现创造条件。
相较完全从历史传统出发的解读，这样一种从基本权利角度对友好型政教分离的重新证成，更有利于德国现有政教关系模式容纳多元和异质宗教。经过十数年的争论，德国学界的主流意见认为，友好型政教分离机制已经做好了迎接多元化和世俗化的准备，而且“相信一个人可以同时成为好公民和好信徒”的德国模式，相较“认为在信徒和公民身份之间存在冲突”的法国模式，应该更有可能胜任多元化的挑战，更有希望在宗教多元社会中克服宗教差异、避免宗教冲突。这一结论最终能否成立，还有待时代的检验，但德国以及整个欧洲政教关系的最新发展动态，似乎倾向于支持此种判断。
〔文章来源〕《德国研究》2021年第1期。
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