自南北朝以来，政府常设有恤养老幼贫疾的机构，唐代政府设有福田院与悲田院，收容老病孤寡之人。宋代继承了唐代福田院的制度，进一步扩而大之，对于生、老、病、死均有独立的福利机构，形成了一个广大的社会福利网，而这些福利设施，为元、明、清代所继承，而且有新的发展。

壹、养老济贫

宋代继承唐制，于京师设置东西福田院，供养老疾孤穷丐者。宋英宗时又增置南北福田院，日廪300人。福田院的设置限于京师，地方则自宋仁宗嘉祐二年（1057）以后，天下遍置广惠仓，以诸路户绝田募人承佃，租入用于济助在城老幼贫疾不能自存，但没有机构收容的人。到宋哲宗元符元年（1098），下诏：

鳏寡孤独，贫乏不能自存者，州知通、县令佐验寔，官为养之，疾病者仍给医药。监司所至，检察阅视，应居养者以户绝屋居，无户绝者以官屋居之，及以户绝财产给其费，不限月分，依乞丐法给米豆。若不足者，以常平息钱充，已居养而能自存者罢。（《宋会要辑稿 · 食货六○ · 赈恤》）

从此地方的老病孤寡之人也由政府提供房舍，收容赡养。到宋徽宗崇宁五年（1106），正式将这类机构定名为居养院。居养院收养老人，据大观元年（1107）的规定，必须年龄在50岁以上，每日领米、豆一升，支钱十文，每五日一发放。高龄者待遇更为优厚，80岁以上，给新色白米及柴钱；90岁以上，每月增给酱菜钱20文，夏月支布衣，冬月给衲衣絮被；百岁以上，每日添给肉食钱并酱菜钱共30文，冬月给绵绢衣被，夏月给单绢衫袴。崇宁、大观年间，由于权相蔡京极力提倡，所以居养院甚至有过于奢侈的情形，地方政府过度把经费用在居养院上，影响到军粮。但这只是执行上的偏差，不能因此否定这一个制度的意义。南宋时期，居养院的设置更加普遍。例如吉州属下八县，原初除吉水外，其他七县都有居养院，后来吉水县丞黄闶也推动，在当地设了一所，于是八个县邑都有了。又如郭份知常德府时，“即乡落寺观分置居养院，以活远民之无告者”（朱熹《晦庵先生朱文公文集》卷九十二《岳州史君郭公墓碣铭》）。可知有些地方连乡落里也都设置。

明太祖在立国之初，即令天下置孤老院，后易名为养济院。明代中期以后，入京城养济院居住的贫老病者，必须在当地有户籍，而且得先向乡长报告，才能获得许可。没有户籍的人，只能接受蜡烛、旛竿二寺的粮食救济。后来明宪宗下令，养济院必须收容无家和外来的乞丐。但是这一类人愈来愈多，只好在每年冬至过后，把这些没有户籍的贫老病者遣回原籍。冒充贫者以求收容，也是养济院的一个大问题，这和胥吏舞弊有关，导致了福利经费的浪费。即使如此，养济院仍然愈设愈多，到了明末，养济院在江浙地区几乎每一个县都已设立。清初养济院大多荒废，到乾隆年间才又复兴，同时也规定外来流丐送回本籍休养，对冒充者也加以严格检查。

但是明清时期更值得注意的，是民间慈善团体参加了这一类社会福利活动。从明代万历年间（1573―1620）开始，士人有同善会的组织。会友定期聚会，以通俗的语言演讲，劝人为善，同时也凑集善款，从事善行。后来行善济贫成为同善会的重要工作，甚至有田产作基金。这种团体一直到清代都有，除了士人之外，也有商人加入。同善会的善款首先接济孝子、节妇等无靠之人，其次便是养济院不收，但又不愿沦为乞丐的贫老病人。也有同善会对济助对象立有品格上的限制，不济助不孝、不悌、赌博、健讼、酗酒、无赖、年壮力强而游手好闲的人。这种慈善活动，后来进一步发展成常设的赡养机构，称为普济堂，在地方上补养济院的不足。养济院对入院居住的人有时视同乞丐，自尊心高的人不愿进入，在当地没有户籍的人也不能进入，所以普济堂有其存在的需要。政府有时对普济堂的设立也予以鼓励，但经费、管理基本上以当地绅、商为主，至于官方捐赠只是偶一为之。

贰、慈幼

宋代以来，民间“生子不举”的习俗盛行。民家或由于家贫而无力养育，或由于无力负担丁税，往往子女生出后，即予以溺死或抛弃。还有灾荒逃难，也往往使父母抛弃子女。面对这种现象，明代地方官甚至有“禁不能止”的慨叹。为了改善风俗，以及使弃儿能够顺利成长，政府、民间在慈幼方面都作了很多的努力。这可以分别从对于产妇与婴儿的济助，以及对于孤儿的收养两方面来讲。

就产妇与婴儿的济助来说，当孕妇怀孕，尚未生产时，政府已给予经济的支持。例如在北宋仁宗嘉祐二年（1057）与南宋宁宗庆元元年（1195），政府都颁发胎养令，对于不能自存的孕妇，赐之以谷。贫乏人家的妇女，在生产之后，政府又给予常平钱或义仓米，作为生活上的补助，这种补助在南宋时期尤其常见。但是常平仓、义仓都设在城市，不易济助乡民，因此在南宋淳熙年间（1174―1189）及以后，又有举子仓的设立，并且与社仓相结合。福建安抚使赵汝愚在淳熙年间建议设举子仓，以户绝田租作仓本，充一路养子之费，而社仓也在同时推广，两者同有以粮谷济助农家生活的作用，于是相互结合。绍熙年间（1190―1194），邵武军光泽县知县张欣于县中倡设社仓，已采取此一方式。社仓与举子仓之间的关系是“储米以备赈贷之用也，敛息以资举子之给也”（李吕《澹轩集》卷五《代县宰社仓砧基簿序》），也就是举子仓依存于社仓，以社仓所收息米，供作补助贫民举子的经费，使有散无敛的举子仓能够长期维持。这种经营方式，盛行于福建的上四州、军（建宁府、南剑州、汀州、邵武军），也就是南宋生子不举风气最盛的地方，并且有连称为举子社仓的情形。

宋代政府做得更多的，是对于孤儿的收养。对于凶年灾民所遗弃的子女，政府鼓励富有的人家收养，收养之后，政府每日给常平米二升。收养的年龄最早规定为三岁以下，乾道元年（1165）改为十岁以下，嘉定二年（1209）又改为七岁以下。政府并且规定，在灾荒中遗弃的小儿，父母不得复取，使养父母能够安心收养。除了鼓励富家收养之外，政府本身也从事孤儿的收养。前述的居养院，一方面收容孤苦无依的老人，另一方面也收养幼儿。婴儿雇乳妇乳养，年龄稍大的则雇妇人照顾，到七岁以上，每月支给大人一半的居养费用。如果确实没有亲属认领，到十五岁方许自便。幼儿若是可以教导，还为他们安排受教育的机会。到南宋晚年，又有专门收养弃婴的机构婴儿局与慈幼局设立。婴儿局的设立，发动于地方官。宋宁宗嘉定十二年（1219）前后，袁甫通判湖州时，湖州已设有婴儿局。袁甫《蒙斋集》卷十二《湖州婴儿局增田记》详载收容弃婴的方法：

有弃儿于道者，人得之，诘其所从来，真弃儿也，乃书于籍，使乳母乳之，月给之粟。择媪五人为众母长，众乳各哺其儿，又一人焉以待不时而来者。来者众，则益募乳收之，今八十人矣。……儿或病且夭，不以时闻，乳者诱于利，取他人子代者有之，无以为验，殆如戏耳。于是严邻保之法，不告而易他儿，知而庇焉者，咸置诸罚。齿及七龄，粟勿复给。……有疾病者，医一人谨视焉，今增为二。如是，而夭者亦希（稀）矣。

可知方法十分周密，募有乳母哺育，医者疗病，对乳母又严加督察。慈幼局的设立则是全国性的，在时间上要到南宋晚期。淳祐七年（1247），朝廷诏令临安府首先设置，到宝祐四年（1256）推广于全国。慈幼局除收养弃婴外，又资助贫困的产妇，贫家子多，无力养育，也可以送到局中来。由政府给钱雇乳妇，养在局里，哺育幼儿，对于收养的小儿，政府也每月给钱米绢布，使其饱暖，养育成人。从居养院到婴儿局、慈幼局，收养弃婴的方式基本上没有改变。不过也有的地方官，认为慈幼局徒有虚名，而希望开店铺或做买卖的人能够收养，让这些弃儿将来能习得一技之长。

慈幼局在元、明两代似乎不曾延续。明代的养济院，也收养无父母兄弟的笃疾小儿，但无收养弃婴的条文。这一个时代的弃婴，似乎多由寺庵收容。到了清代，收养弃婴的机构才又复兴，称为育婴堂。顺治十二、十三年间（1655―1656），扬州府首先设了两所，一在江都县，一在高邮州，此后江南各大府州县治纷纷设立，多能延续到清末民初。清代的育婴堂和宋代的慈幼局在性质上有所不同，育婴堂的经费大多来自当地士绅或商人的捐献，而非出自政府。这与地方上的商业发展大有关系，例如最早设立育婴堂的扬州，便是盐商聚集的中心；但是也有些地方的育婴堂，是由“数十寒士呼号”，募捐经费而设立的。地方官即使发动捐募，他们的角色也是次要。育婴堂建立起来之后，也由士绅、商人自己组织管理。育婴堂的经营，大多取法宋代的慈幼局，雇乳妇于堂中哺育婴儿。扬州江都县的育婴堂，在规模最大时有四百多间乳妇的居室。弃婴在乳妇哺育二至三年后断乳，如果有人认养，只要确定该户人家不是娼户，或收养为奴婢之后，即可送出，不收分文。男婴可养至十岁以上，视其智力，或送交义学，或使习手艺。

育婴堂除了收容贫户自动送到堂中的婴儿外，还会主动到外边捡收路边的弃婴。婴儿的姓名、出生年月日时及特征都注明于收婴册内，没有资料的弃婴，则由育婴堂为他们取名。乳妇每人有腰牌，注明她所负责的婴儿数据，以防止乳妇互相调换婴儿，或以别的婴儿顶充。每一乳妇只可以哺育一个婴儿，以防止照顾不周而致死。乳妇必须住在堂内，不准到堂外哺育，堂里经常检查。通州育婴堂从康熙三年（1664）到乾隆二十年（1755）的91年间，收养了60 000多个弃婴，平均每年达660个。如皋育婴堂从康熙七年（1668）到乾隆二十年（1755）的87年间，收养了13 600多个弃婴，平均每年也有156个。

清代中叶以前，育婴堂等慈善机构大多设在县城以上的城市中。这些机构逐渐发生管理松懈、侵占公款等弊端，于是从嘉庆年间（1796―1820）以后，以乡、镇为服务范围的育婴社兴起。乡、镇本就有一些留婴堂或接婴社，将当地拾获的弃婴转送到城市的育婴堂。这种乡、镇的留婴堂或接婴堂，在嘉庆年间前后有增加的趋势，到道光年间（1821―1850）及以后，这类组织逐渐停办，地方人士改而推动一种保婴会，收受善款，给予生育婴儿的贫苦家庭，打消他们弃婴的念头，以减少城市中育婴堂的负担。这个办法不仅拯救了婴儿的生命，也维护了一个家庭的完整。这类组织最先出现在无锡，不久就传到江浙各地。

叁、疗病

唐、宋的福田院，也常兼事疗养病人。宋代政府又常赐钱给地方，让地方长官制药散给贫病之家。宋哲宗元祐四年（1089），苏轼知杭州，适逢疫病，派遣医生携带药物出外为民众治病，事后提出一笔经费，建立病坊，名为安乐坊，这是病坊设立之始。其后又有权知开封府吴居厚请求诸州设置将理院，收容病人，按病情轻重，分室而处，以防传染。这两项措施，可以说是安济坊的前身。崇宁元年（1102），朝廷诏令诸郡设安济坊，收养有病而无力医疗的病人，随后又推广到各县。南宋时除安济坊外，又有养济院，也是医疗贫病的机构。安济坊与养济院内均有医生，由城内医生轮差，为病人看病。

自北宋以来，政府又设有药局，以廉价供应药物给民众。药局初创于宋神宗时，起初只在京师有一所，崇宁二年（1103）增为五所，又增设和剂局二所。南宋绍兴六年（1136），设置行在和剂药局，给卖熟药；二十一年（1151）进一步令诸州皆置和剂药局，于是药局的设立推广到地方。地方官注重药政、设置药局，丰有俊是一个例子。据袁燮《絜斋集》卷十《建昌军药局记》所载：

今建昌太守丰侯，廉直自将，果于为善，以乃祖清敏公自律。其倅洪都也，属岁大疫，挟医巡问，周徧于委巷穷阎之间，察其致病之源，授以当用之药，药又甚精，全活者众，郡人甚德之。及来盱江，仁心恻怛，如在南昌时。慨念先大父为政此邦，如古循吏，追述厥志而敬行之。捐钱三百万，创两区，萃良药，惟真是求，不计其直。善士尸之，一遵方书，不参己意。具而后为，阙一则止，愈疾之效立见。人竞趋之，而不取赢焉。……侯固有志于古者，直给之药，夫岂不愿，顾有限而难继；贸易之举，虽不能直给，要相续而不竭，侯于是有取焉。药物既良，不责其息，亦不戾于古矣。

丰有俊在嘉定四年（1211）至六年（1213）间知建昌军，在这之前，他担任隆兴府通判时，已因为发生大疫，而带着医人巡问民间，散发药物。到他在建昌军知军任内，建立了两所药局，交由善士主持，以平价售药给民众。所以用平价发售，而非免费供应，是考虑到药局长期维持的问题。建昌军药局合药“一遵方书”，朝廷也编集药方，颁行诸路，作为药局合药疗治民病的参考。如嘉泰三年（1203）编有《实验良方》，嘉定元年（1208）又编有《太平惠民和剂局方》。临安府的药局，除卖药之外，又分遣医人至民众家中治病，兼事医、药两方面的工作。地方官在疫病流行时，也会采取同样的措施，就如丰有俊担任隆兴府通判时的情形。

官设的药局到明代仍然存在。嘉靖二十一年（1542）北京大疫，官员上疏建议由太医院差派官员，督同顺天府惠民药局，给散药材；万历十五年（1587）疫病又在北京流行，又有官员建议仿照嘉靖年间的做法，指出“祖宗（以）来，设有惠民药局，皇祖世宗屡旨举行”（《明神宗实录》卷一八六，“万历十五年五月甲午”条），请求令太医院多发药材，精选医官，在京城内外散药给病人；直到崇祯末年，官设药局仍然在政府面对疾疫流行时扮演重要的角色。药局之外，赡养老病的养济院也有疗病的功能，有医生到院中来，为病人看病，和宋代的制度大体相同。民间支持的普济堂，对于医药方面的救济比养济院更加重视。清代高邮县的普济堂，前身即是当地士绅创设的施药局，有药房、病房、诊脉处，聘请城内大小儒医，轮流在堂诊视病人，治病对象以贫民为主。又请药铺刀工切药炮制丸散。平日医务工作只在上午执行，病人随到随诊，所有诊病、发药完全免费。病重及无家人料理的病人，则收于后屋病房之中，如果病故，由普济堂代为收殓埋葬。由于完全免费，所以开支很大，有时不免因入不敷出而暂停开放数月，但这所普济堂仍然一直维持到清末。

宋代以后，城市发展，人口集中，市区壅塞，污秽不易排除，疫病容易流行。这种情形，不仅见于地方城市，都城如南宋的临安、明代的北京，亦皆如此。各种公共卫生设施如安济坊、药局、普济堂等受到重视，应与此一情况有关。

肆、助葬

对于尸骨的掩埋，中国自古以来即已重视。宋代更有漏泽园的设立，由政府设公共坟场，用以埋葬无主尸骸。宋真宗天禧年间（1017―1021），政府曾经给钱，于京畿近郊佛寺，买地埋葬无主尸骸；后来中止，以致死者暴露于道。漏泽园之法，起于宋神宗元丰二年（1079）。徐度《却扫编》卷下载：

漏泽园之法，起于元丰间，初，予外祖以朝官为开封府界使者，常行部，宿陈留佛寺。夜且半，闻垣外汹汹，若有人声。起烛之，四望积骸蔽野，皆贫无以葬者，委骨于此，意恻然哀之。即具以所见闻，请斥官地数顷以葬之。即日报可，神宗仍命外祖总其事。凡得遗骸八万余，每三十为坎，皆沟洫什伍为曹，序有表，总有图，规其地之一隅以为佛寺，岁轮僧寺之徒一人，使掌其籍焉。

徐度的外祖父名陈向，当时任开封府界提举常平等事。由于他的建议而朝廷开始推动漏泽园的设置。但这时漏泽园的设立，仅限于京畿各县。宋徽宗崇宁三年（1104），始将此法推广于全国。元丰二年初创时尚未有漏泽园之名，这时蔡京才以此命名。南宋时期这一制度继续推广，据吴自牧《梦粱录》记载，南宋末年临安府仁和、钱塘二县，便有漏泽园达十二所之多，仁和、钱塘二县为都城所在，来往商旅众多，城市里贫民也多，自然容易多无主尸骸，所以需要这样多的漏泽园。这类设施，又有义阡、义冢等称呼。漏泽园虽为政府所设，但政府交由寺院僧人管理，而予以钱谷的津贴，所以漏泽园旁边，必有寺院。政府除了提供墓地之外，又提供棺木给贫民，例如平江府城在南宋嘉定年间（1208―1224）也曾设有慈济局，作棺以给贫民。这类事情也有民间在做，《梦粱录》卷十八“恤贫济老”条便记载，临安府城外郡寄寓的江商海贾，有好善积德者，见到同行之中有人买卖不利，“或死无周身之具者，妻儿罔措，莫能支吾，则给散棺木，助其火葬，以终其事”。

宋代政府推广漏泽园，也与火葬习俗盛行有关。火葬之俗源自佛教，最初只是僧人死后火化，至迟在晚唐时，世俗社会也有人仿效。北宋以来，这种风气愈来愈盛，若干士大夫站在儒家的立场反对，政府虽未禁止火葬，却也不赞成这种葬法。但是贫穷人家无力土葬，助长了火葬的风气。于是政府提供土地，设置公共坟场，企图缓解这个问题。不过这项措施并没有收到阻遏火葬之风的效果，甚至有的地方，由于土地有限，规定在义阡不敷使用后，由官方掘取尸骨，加以焚化；若有子孙亲属，则由他们自行掘取焚化。

助葬的制度，同样为元、明、清代所继承。莆田县的漏泽园，创于南宋绍兴元年（1131），到明正统十一年（1446）尚且重修。明清时期，助葬也有由民间来做的，他们多半是施棺，同善会、普济堂都做这种事情。清代台湾鹿港的敬义园，也是出于鹿港泉、厦郊商的捐资购地，作为义冢，并且以盈余款项，购置店屋、土地，用来出租，以租入作为敬惜字纸、收殓遗骸、施舍棺木、修造义冢、桥路之用。敬义园创于乾隆四十二年（1777），到道光十三年（1833）仍在扩充。除敬义园外，清代台湾各地的义冢，也多由商人捐建。清代中期以后，乡、镇又有一些施棺助葬会在活动，江浙一带有很多这类团体。明、清两代，对抗火葬也依旧是推动政府或民间致力于助葬活动的动机之一。

历史与秩序