代金波 杨凯乐

 

 

    政府行政部门具有行政权，但在行使行政权时，必须严格依法行政，遵守法定程序；在进行行政处罚时适用的法律也必须适当，否则，就有可能导致政府行政部门在“依法管理”的名义下，进行“无效行政”，破坏当事人的合法权益。过去，许多政府部门法治观念不强，往往在进行所谓“依法管理”时，本身就在违法，结果不仅不能彰显法治之威力，反而败坏了法治之名，损害了党和政府的威望，损害了群众利益。近年来，各级政府管理部门依法行政、依法管理的水平有了显著提高，但在个别地方，“执法犯法”的情况仍时有发生，这种状况如不纠正，“依法治国”就是一句空话。D县宗教局最近办理的一个案子，就是个别行政部门“执法犯法”、“无效行政”的一个典型，这个案子虽小，但很有代表性，在某些基层政府管理部门，司空见惯、见怪不怪。为维护法律的严肃性，让党中央“依法治国”的方针落到实处，防止发生更多的“无效行政”，我们选择此案做一点基本的法律分析，希望基层行政管理部门在进行“依法管理”时，多一些法治意识，少一些“无效行政”。

 

    案例简介：2008年12月22日，D县宗教局在没有出具任何证件的情况下闯入该县某村的私人住宅，对其认为的“圣经培训学校”进行两个小时的搜查。相关人员在没有出具扣押物品清单的情况下，在现场拿走了账本以及两本书。次日上午，该局再次返回“圣经培训场所”，对现场所有物品进行拍照、录相。之后，该局对现场进行查封，并且宣告了“关于依法取缔刘某开办的基督教非法培训班的决定书”，该决定书以未经批准为由，依据《宗教事务条例》第四十三条之规定，对刘某开办的培训班予以取缔，并宣布要拆除或变卖用于“办圣经培训”的房子。

 

    法律分析：D县宗教局的行政处罚行为既违反了法定程序，其适用法律的依据也是错误的。

 

 

    1. 调查时未出示任何证件，也未制作笔录。

 

    我国宪法第三十九规定：“中华人民公和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”我国公民的私人住宅是受法律保护的，非经法律程序，任何人或机关不得非法搜查或者非法侵入公民的住宅。

 

    依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条：

 

    “行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻扰。询问或者检查应当制作笔录。”

12月22日，该宗教局在对“圣经培训班”进行检查时并没有向当事人或者有关人员出示任何证件，直接闯入其私人住处进行搜查，也未作任何检查笔录。这是严重违反法定程序的行为。

 

    2. 未出示查封、扣押命令书，没有造具查封物品清单。

 

    查封、扣押财产时，行政机关应当通知当事人及利害关系人到场，并出示该行政机关行政首长签发的查封、扣押命令书。当事人及利害关系人拒不到场的行政机关可以通知有关组织派员参加，协助查封、扣押。执法人员应当会同在场见证人和被扣押物品、文件的当事人查点清楚，对于被查封、扣押的财产，行政机关必须造具清单，写明扣押物品的名称、规格、特征、质量、数量、文件的名称、编号等，以及物品、文件发现地点、扣押时间，并由当事人或利害关系人，协助查封、扣押的人签名盖章。

 

    12月23日上午，该宗教局再次返回“圣经培训场所”，对现场所有物品进行拍照、录相。之后，该宗教局在未出示查封扣押命令书的情况下对现场进行查封，并且没有给刘某任何查封物品清单，这是非法的，违反了法定程序。

 

    3. 做出行政处罚之前未告知当事人依法享有的权利。

 

    《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”， 第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第41条规定：“行政机关及其执法人员在做出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”该宗教局在做出行政处罚前没有告知申请人陈述、申辩权利，违反了法定程序，其行政处罚决定不能成立。

 

    4. 行政处罚决定书缺乏法定要件。

 

    依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条：

 

   “行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：
　

 　（一）当事人的姓名或者名称、地址；

 　（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；

 　（三）行政处罚的种类和依据；

 　（四）行政处罚的履行方式和期限；

 　（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

 　（六）做出行政处罚决定的行政机关名称和做出决定的日期。

 　行政处罚决定书必须盖有做出行政处罚决定的行政机关的印章。”

 

    该宗教局于2008年12月23日做出的“关于依法取缔刘某开办的基督教非法培训班的决定书”的这样一个行政处罚决定书里面并没有载明行政处罚的履行方式和期限，也没有说明刘某不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。而我国《行政处罚法》第三十九条规定“行政处罚决定书应当载明下列事项”，这里法律规定的应当是指行政处罚决定书所要包含的必要条件，如果缺乏法律要求的必要事项，该行政处罚决定书就缺乏了必要条件，违反了法定程序。

 

    综上所述，该宗教局无论是在调查取证阶段还是在做出具体行政处罚的行为都违反了法定的程序，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三条：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”所以，该宗教局的行政处罚行为因为没有遵守法定程序，应当为无效行政行为。

 

 

    1. 我国公民享有宗教信仰自由，这是受到我国宪法保护的公民基本权利。

 

    《中华人民共和国宪法》第36条规定：

 

    “中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”

 

    这是我国宪法对有关宗教信仰自由的系统、原则的专条规定，是我国对待和处理宗教问题的根本行为准则和基本依据，具有最高的法律效力。其他有关宗教的法律、法规和政策，都不得与其相抵触。我国公民享有受我国宪法保护的宗教信仰自由这样一项公民基本的权利。宗教信仰自由意味着公民有信仰的自由，也有表明该信仰的宗教活动的自由。公民该项基本权利只是受到法律的限制以及保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的限制。 

 

    圣经的学习和培训是公民宗教信仰自由的宗教活动和行为的表现，该活动和行为并没有违反我国法律的规定，更没有危害到公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由，相反，它是符合我国宪法所保护的宗教信仰自由的基本价值的。

 

    2. 依据《宗教事务条例》第8条和第9条的规定适用错误。

 

    刘某所开办的圣经培训学校不是《宗教事务条例》第8条和第9条规定中所说的“宗教院校”。 自2007年9月1日起施行的《宗教院校设立办法》第二条规定；

 

    “本办法所称宗教院校，是指宗教团体举办的培养宗教教职人员和其他宗教专门人才的全日制院校。
 宗教院校分为高等和中等。高等宗教学院学制为四年以上，毕业生学历为本科以上；中等宗教学校学制为二至三年，毕业生学历为中专或大专。”

 

    刘某所开办的圣经培训学校并非培养宗教教职人员和其他宗教专门人才的全日制院校，学校也并没有二至三年或四年以上的学制，更没有资格发给毕业生学历，圣经培训学校只是满足信徒愿意更多的了解熟悉圣经，做一个更加敬虔的基督徒的需要，是公民实践宗教信仰自由的外在行为的表现，是公民正当行使自身的合法权益的行为。因此，这里刘某的圣经培训学校并非《宗教事务条例》第8条所规定的需要依法进行登记的宗教院校。该宗教局以此条规定为依据而采取的取缔行为显然是属于适用法律、法规错误。

   

    3. 依据《宗教事务条例》第12条和第13条的规定适用错误

 

    该宗教局所依据的《宗教事务条例》第12条规定：“信教公民的集体宗教活动，一般应当在经登记的宗教活动场所（寺院、宫观、清真寺、教堂以及其他固定宗教活动处所）内举行，由宗教活动场所或者宗教团体组织，由宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员主持，按照教义教规进行。” 

 

    此规定说明公民的集体宗教活动可以在经登记的宗教活动场所进行；也可以在未经登记的和临时的宗教活动场所进行。这与《条例》第5条关于宗教管理部门职权范围的规定也是一致的。换言之，在经登记的宗教活动场所进行的宗教活动，“涉及到国家利益和社会公共利益”，因此属于宗教管理部门的职权范围；在经登记的宗教活动场所之外的宗教活动，如果不涉及到“国家利益和社会公共利益”，则不属于宗教管理部门的职权范围。 

 

    这与国务院自1997年发布《中国的宗教信仰自由状况》白皮书以来，所宣称的“基督教教徒按照宗教习惯，在自己家里举行以亲友为主参加的祷告、读经等宗教活动(中国基督教习惯称之为'家庭聚会')，不要求登记”的说明，也是一致的。即《条例》并不要求信教公民的一切集体宗教活动，必须在经登记的场所，经过政府事先批准才能进行。

 

    三、结论：宗教活动场所包括经登记的，也包括未经登记的；包括固定的，也包括临时的。后者至少包括了举行集体宗教活动的私人场所。刘某开办的圣经培训班作为宗教活动而言虽然没有经过登记，但这并不必然是违法的。因此，D县宗教局以《宗教事务条例》第12条和第13条的规定为依据做出取缔决定是错误的，属于“无效行政”。

 

 

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