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宗教团体登记的几个问题
发布时间: 2004/9/8日    【字体:
作者:刘培峰
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                                                                       刘培峰


内容摘要:宗教团体登记作为一项社会管理制度从积极的方面看,对维护公民的结社与宗教自由,保护宗教团体的财产和正常活动都具有积极的意义。从消极方面看,对限制非法宗教团体,保护宗教组织的健康发展也具有一定作用。但从另外一个角度考虑,任何管理活动都具有一定程度的控制性,都对公民的基本自由有一定程度的限制。管理的范围和方式控制在一个合理的范围内,不但可以在公权力和私权利,公民的个人自由之间保持合理的平衡,而且可以为社会发展提供一个宽和的环境。但是国家也可能裹挟着强大的国家暴力,伴随着管理活动扩张公权力的范围,将国家的价值偏好强加给公民社会,最后以某种自由的名义限制或取消公民的其他自由,甚至该自由本身。宗教团体的登记也是这样。由此看来。宗教团体的登记具有繁复的特性,对于登记的合法性,登记的范围和程序,需要仔细审视。简单的肯定和否定都有可能忽略问题的复杂性。基于这样的考虑,本文拟从结社自由、宗教自由与登记制度的角度对宗教团体的登记问题进行一些探讨。本文的基本思路是:首先讨论结社自由与宗教自由之下的登记问题,其次,从登记制度的角度分析特定国家宗教社团的登记制度,最后分析我国的宗教团体的登记制度。

 

       一、 结社自由与宗教自由之下的宗教团体的成立

      宗教团体存在的合法性的基础是结社自由和宗教信仰自由,理解宗教团体的登记也应当从这里入手,即在结社自由和宗教自由的理念下,宗教团体是否可以自由成立,宗教团体的成立是否需要登记,登记团体与没有登记团体地位有无差异。

      1.结社自由的内涵

      结社自由是随着近代社会发展逐步确立的一个社会观念,它是启蒙时代天赋人权观念和人民主权观念的产物,具有强烈的自由主义和个人主义特质。它肯定个人权利的先在性和个人的自治能力。主张国家和社会是人们权利的产物,人本质上是自治的,人们有能力通过个体化和组织化的方式安排公共生活。结社自由的宪法化是从1831年比利时宪法开始的,随后两方国家在其制订的宪法和宪法性的法律中确认了结社自由的基本权利。联合国、地区性国际组织,国际劳工组织等国际组织都把结社自由作为一项基本的权利来规定,并在相应的国际条约中规定了民族国家保护结社自由的义务,国际劳工组织还建立了结社自由委员会和事实调查委员会监督缔约国履行其义务。根据各国的宪法、国际条约和相关判例,结社自由是指公民和自然人,可以不经事先许可建立组织的权利,这一项权利包括下列基本的内容:

      第一,结社权的确认。公民和个人不论自己的职业、性别、性倾向、种族、肤色、国籍、政治观点,都有结社的权利,警察和军人因为自身的身份限制,出于公共安全的考虑,其结社权受到限制。公务员的结社权同样受到保护,但是职务特质具有警察性质的,如国家安全机关的人员,可以对其结社权进行一定程度限制。

      公民的结社权自然隐含着公民有不结社的权利,也即公民不得被强制加入某一组织,或者因为他不是某一组织的成员,而给日常生活带来不便。国家公务员和公共事业组织人员的选任不得设定是某一组织的成员为其先决条件,也即,地位和职务应当平等开放。公司、企业也不得对雇员设定参加某个工会或不参加某个工会作为雇佣的先决条件。对职位设置的任何限制必须出于技术原因,技术等级设置与该工作的需要之间应当符合比例原则,不能设置过高的技术等级的门槛,限制公民的对公共生活的参与和获取生活需要的社会资源。

      第二,公民和个人有权不经过事先的许可和登记成立社团的权利。不经许可包括国家行政当局的许可,也包括公民和个人就业的机构,如公司、企业等营利性组织、学校、医院等公共事业机构、以及非政府组织管理当局的许可。根据这一点,在社团成立设置许可、登记制度,宣布未经许可、登记的社团为非法社团构成了对结社自由的实质侵犯。虽然没有设置许可,但是对于社团或社团织的设立设置冗长的程序,如日本法里规定的长达一年以上的初步审查和形式登记时限;或者设置多部门的繁复的审查程序,使公民无所适从,也构成了对结社自由的阻碍。相对应,国家对社团管理的部门尽可能能单一,程序尽可能简化。

      第三,按照自己选择组建社团和非营利组织。公民和个人可以根据自己的兴趣、偏好、信仰、政治倾向与其他公民和个人建立社团或者非营利组织,这些组织可以是服务组织、自主组织、支持组织、倡导组织;可以是自益性组织、中间组织,也可以是公益性组织;可以是宗教组织,也可以是以参与政权瓜分的政党,或者是不以政权瓜分为宗旨,但是以影响立法和政策为目的的利益集团;可以是根据法人登记条件,建立取得法律人格的组织,也可以是没有法律人格的非法人社团。公民和个人选择组建组织的时候需要遵守的是组织的规则和法律 。

      选择加入某一个已经存在的特定的社团并不属于结社自由的范畴。社团的成立可能与一定的身份标准联系,不具有某些特定的身份的人自然无法加入某一组织。如加入某一校友会的前提是毕业于某一学校、曾经在某一学校工作或获得该校的荣誉学位,其他不相关的人是没有这样的资格。某些社团是由志趣相投的人组成的,组织的同质性自然排斥其他人的加入。强制这些组织开放会员资格,可能会削弱这些组织的认同,最终将损害结社自由。每一个社团都有自己的特征,并不是任何人都可以加入的。如果社团没有特殊的加入条件,那么它们特殊方案表现出来的特征就可能无法存在。改变社团成员资格的力量也可能成为改变社团表达和实践的力量,最终成为损害结社自由的力量。结社自由意味着社团排斥,我们必须接受这种失落。当然出于同样的目的我们也可以和自己兴趣相同的人建立同样的组织。但是由于管理或者技术原因,最先建立的具有垄断性质的组织,应当向所有符合资格的人开放其会员资格。如律师协会、医师协会这样的组织就应当向全体具有资格的人开放会员资格;而读书会,球迷协会就没有这样的义务。

      按照自己的选择意味着存在多元的选择空间是结社自由的前提条件。,政府也有义务创造这样的空间。自由选择首先是人数的选择,社团规模的选择,以及宗旨和章程的选择。人们结社的动机是多种多样的,其需求也是有差异的,不可能整齐化一。因而社团人数、资金规模、宗旨和目的自然有差异,不可能确立一个统一的标准,政府如果建立这样的标准也是没有客观根据的。具体来讲,人员方面,像政党这样的代表性组织,人员的数量影响到其代表性,自然可能追求人员的规模效益;但是像读书会等兴趣组织,交流是其主要功能,人员超过10人就很难有充分的交流,就有可能分化为次级的小组,这样强制组织成员得到20人,30人乃至50人都是非常荒唐的。资金方面,社团的资金需求是与社团的社会功能相联系的,像支持和社会救助类的组织,资金会影响到其有效运作。但是一般的兴趣组织和参与性的组织,根本不需要资金,或者需要的资金很少,它们也很少以组织的名义和社会进行交往,这样资金的限制就显得多余。对成立某一组织设定一个过高的资金门槛,必然会增加成立组织的难度,因而就可能构成对结社自由的实质侵犯。从资源利用的角度上看,也会造成资金的浪费。至于限制社团的宗旨和活动范围,则关系到国家和公民社会的分野,国家独占某项公益事业,设置许可和限制,必须有宪法和法律的授权。

      公民和个人在成立社团方面的自由选择必然的结果是多元社团的出现,在某一个地区,某一个领域不可能存在独占的、占垄断地位的社团,多元竞争是社团存在的基本格局。政府也不应当通过法律和行政命令实现某种形式统一。单一社团和非营利组织可能剥夺或者限制一部分人的结社自由,他们可能因为无法认同某个占有垄断社团宗旨和行为方式而不参加社团。在高度组织化的社会里,限制人们对组织的选择就可能限制人们的主存。维护人们的生存权不应当局限不提供一些物质资源,同样应当保证人们的选择机会,包括对生活方式的选择来维护人们的生存权。毕竟自由和自由的条件不是同一的东西,自由的条件也可以用于其他目的,有时甚至可以用来限制自由。“在个人自由,特别是结社自由方面,犬儒主义是不可取的。

      公民按照自己的选择建立社团的另外一个问题是,政治性质的社团和宗教性质的社团。许多国家对于宗教性质社团和政治性质社团都设置了一些限制。有人在定义非政府或社团织的时候也排除这两个类型。但是如果从结社自由的角度上看,结社自由自然包括建立宗教性的组织和政治性质的组织。首先,宗教组织。宗教信仰自由包括以自己的方式信仰宗教的自由和参与宗教组织的自由,其中就隐含着结社自由。现代意义上的结社自由从某种程度上看,是宗教改革的遗产。只是因为政教分离的缘故,国家一般不干预宗教事物,包括宗教团体的事务。但是一旦宗教活动进入世俗生活的领域,国家就可以进行合理的规制。
  
      其次,对于政治性质的社团。结社自由作为政治权利的内涵之一是它以组织化的形式实现了人们政治参与的程序化,也即通过建立政治组织政变个人政治表达和实践的弥散化和无力的趋向;因而,建立政治组织和政党同样是结社自由的重要内容。压抑政治组织的建立,不但压制、阻隔了人们政治表达的渠道,而且可能造成社会生活的失衡。法国思想家托克维尔;在研究一般结社和政治结社的关系时,曾经指出,凡是不准政治结社的国家,一股的结社也极少。一般结社有助于政治结社,但是另外一个方面,政治结社又能使一般结社得到了长足的发展惊人的完善。这是因为政治生活把结社的爱好和习惯一般化了,也就使一些向来不过问政治而总愿意单独行动的人,希望联合和学会结社的技巧了;政治结社可以同时将许多人拉到自己方面来,使他们摆脱原来因为年龄、思想、贫富而造成的隔离状态,进而发生相互往来和相互接触。因此,可以把政治结社看作是开办一所免费的大学,每个公民都可以到那里学习结社的一般原理。在前述分析的基础上托克维尔指出,如果一个民主国家的政府到处都代替社团,那么这个国家在道德和知识方面出现的危险将不会低与它在工商也方面发生的危险。进而,他指出“在民主国家,结社的学问是一门主要的学问,其余一切学问的进展都取决于这门学问的进展。”

      第四、自主决定社团事务的权利。社团及其成员有权自主选择社团的领导人,有权自主管理社团活动,自主制定社团的活动规划。具体来讲,首先,社团领导人的产生应当经过会员代表大会的选任。是否经过民主选举,各国没有具体规定。领导人的产生属于社团内部事务 国家不应当干涉。政党由于其特殊性,各国宪法或政党法大都规定应当按照民主原则活动; 领导人的选任自然应当经过民主方式。至于选举什么人为社团的领导人,社团领导人 是不是有某种特殊的身份限制,则是社团内部事务,国家不应当干涉有时也无从干涉。社团领导人的任期也属于内部事务。一个关键的问题是,外国人是否可以为社团的领导人,不同的国家有不同的作法,但是采取一定形式的限制是通常的选择。

      自主决定社团事务的权利的另外一个关键问题是社团自主建立分支机构和代理机构的权利。社团开展活动的方式之一通过组织的扩展建立广泛的社会联系网络,这里就有一个建立分支机构的问题。如果政府限制了社团的分支机构和代理机构的建立,那么也就限制了社团的活动,从而限制了公民的结社自由。

      第五、建立联合的权利。社团有权力和其他组织建立联合和联盟,或者加入同类组织的国际联盟。社团在一定意义上讲是公民的表达和实践组织。公民的表达和实践的能力与组织的规模是有一定程度的正关联。因而,限制社团的联合和联盟也就是限制人们的表达和实践能力。社团的联合和联盟也是人们扩大社会联系网络的一种方式,限制组织的扩大也会限制人们需要的满足。

      第六,社团取得法人资格、以社团名义取得财产,并享受财政补助和税收优惠的能力。社团可以根据自身的条件自主确定是否通过登记取得法人资格,没有登记的社团和登记的社团同样具有合法地位。但是由于自身组织形式不同,非法人社团和法人在取得财产和承担责任,以及享受税收优惠等方面是有差别的。

      2.宗教信仰自由的内涵

       宗教信仰自由文艺复兴以来形成的另一个基本观念。它强调在信仰方面个人的自主性和私性,反对国家和私主体在信仰问题上的不当干预。国际人权立法和有关国家的国内法对宗教信仰自由也有明确的阐述,这些文本是我们理解宗教信仰自由的基础。

      宗教信仰自由和宗教宽容被认为是基本的人权和社会权利。1948年通过的《世界人权宣言》在序言中就讲“一个人人享有言论和信仰自由并免于恐惧和匮乏的世界的来临,也被宣布为普通人民的最高愿望”。 该宣言第 18条指出:“人人有思想、良心和宗教自由的权利:此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由,以及单独或集体、公开或秘密地以教义、实践、礼拜和戒律表示他的宗教和信仰的自由”。1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》又重申了前述主张,其第18条指出“(1) 人人有权享有思想、良心和宗教自由此项权利包括维持或改变他的宗教或信仰的自由,以及单独或集体、公开或秘密地以礼拜、戒律、实践和教义来表明他的宗教或信仰的自由。(2) 任何人不得遭受足以损害他维持或改变他的宗教或信仰的自由的强迫。(3)表示自己的宗教或信仰的自由,仅只受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需要的限制。(4)本公约缔约国承担,尊重父母 (如适用时)法定监护人保证他们的孩子按照他们自己的信仰接受宗教和道德的自由。
  
     《消除基于宗教或信仰的一切形式的不容忍和歧视宣言》对办理宗教事务和进行正常的宗教活动进行了详细的规定: “(1) 有宗教礼拜和信仰集会之自由以及为此目的建立和保持一些场所之自由;(2)有设立和保持适当的慈善机构或人道主义性质机构之自由;(3)有适当制造、取得和使用有关宗教或信仰的仪式或习惯所需用品的自由 (4)有编写、发行和散发有关宗教或信仰的刊物的自由;(5)有在适当的场所传播宗教或信仰的自由;(6)有征求和接受个人和机构自愿捐款和其他捐款的自由;(7)有按宗教或信仰的要求和标准,培养、委任和选举适当领导人或指定领导人的接班人的自由;(8)有按照自己的宗教或信仰的戒律奉安息日,过宗教节日以及举行宗教仪式的自由;(9)有在国内和国际与个人和团体建立利保持宗教和信仰方面联系的自由。

      相关的国际文献如《德黑兰宣言》、《维也纳宣言和行动纲领》也对宗教信仰自由有明确的规定。《德黑兰宣言》指出;“各国法律必须准许人人享有发表自由、新闻自由、良知自由、宗教自由,以及参加本国政治、经济、文化及社会生活的权利,不分种族、语言、宗教或政治信仰”。《维也纳宣言和行动纲领》也指出“世界会议促请各国政府,根据其国际义务,并考虑到各自的法律制度,采取一切适当的措施,抵制基于宗教或信仰的不容忍和有关暴力,包活歧视妇女的做法,亵渎宗教场所。要确认每一个人都有权享受思想、良心、表达和宗教的自由”,“国际社会应当站住同样的地位上,用同样重视的眼光,以公平、平等的方式全面看待人权。民族特性和地域特征的意义、以及不同的历史、文化和宗教背景都必须要考虑”; 寓于少数群体的人有权自由和不受干预或任何形式歧视地享有自己的文化,信奉自己的宗教及私下或公开使用自己的语言”。《儿童权利公约》也指出“缔约国应尊重儿童享有思想、信仰和自由的权利”。此外,《关于战俘待遇的日内瓦公约》、《关于难民地位的公约》、《残废者权利宣言》、《关于无国籍人地位的公约》都对宗教信仰自由进行了相关的规定。
  
      诸如此类的公约对我们的启示是 : 宗教自由包括五项基本的原则: (1)基本人权原则,宗教自由是一项基本的人权,人人享有宗教自由,不得遭受任何强迫和压制,属于少数群体的人的宗教自由应当予以特别的关注。宗教自由包括选择、维持、改变宗教信仰和以适当的方式表达这种信仰的自由。(2)不歧视原则,反对基于宗教信仰原因的一切形式的不容忍和歧视。国际社会认为在涉及有关宗教信仰自由的问题时必须促进谅解、容忍和尊重。任何国家、机关、团体或个人都不得以宗教信仰的理由对任何人加以歧视。当公民在政治、经济、文化和社会生活领域里因宗教信仰而受到歧视时,有关国家应采取措施予以制止和消除。(3)法律保障原则;宗教信仰自由需通过有关国家的立法和相关社会措施予以实现并加以保障。(4)加强对话原则,提倡宗教宽容,用对话的方式解决各种争端,促进各国、各民族、或各宗教团体之间的了解、宽容和友谊,以利于实现世界和平。(5)尊重国家主权原则,不得利用宗教干涉别国内政。

      3.宗教团体的成立与管理

      由结社自由和宗教自由可以看到,成立信仰团体、慈善和人道主义性质的团体是结社自由和宗教自由的当然内涵。宗教团体的登记属于个人选择性的行为。登记的团体和没有登记的团体都具有合法的地位。但是要拥有法人资格,或者税收优惠,就应当按照法人登记程序进行登记。宗教团体的强制登记是违反结社自由与宗教信仰自由的。结社自由和宗教自由排斥在组织成立上的行政许可制度。宗教团体的多元化和多样化,是结社自由和宗教信仰自由的必然结果。国家不应当建立某种垄断性的宗教团体来限制人们的宗教自由。宗教团体的发展和衍化是宗教内部的事务,国家不得干涉。宗教活动一旦由私性活动进入公共领域,如举行公共集会,就应当受到相应的法律的约束。

      作为基本权利宗教信仰自由和结社自由并不排斥国家责任。基本权利的意旨首先在于,在国家的强制行动和公民自主活动之间保持明确的界限,限制国家权力的不当干涉,维护个人对于私人事务的自治。国家的义务有两方面,首先是消极的容忍义务,国家行动不越权,认可和保护公民宗教团体的多元性和自主性;其次是积极义务,建立保沪宗教团体和宗教活动的法规,并对宗教团体提供一定程度的财政资助和税收优惠。

       出于国家安全和公共利益的目的可以限制公民宗教信仰的权利,否认某一宗教组织的合法地位。但是国家限制基本权利有基本的前提即,(1 )程序上要符合法律保留的原则,也即限制基本权利的根据必须是法律,行政法规不能够限制公民基本权利。我国的立法法也坚持了这一原则。(2) 目的上服从公共利益原则。也即限制基本权利的目的是为了维护公共利益,但是需要强调的是公共利益不能泛化,公共利益不能解释为国家的某些特殊需要。还要注意,宪法所维护的公民基本权利是最大的公共利益,限制权利和维护公共利益之间一定要慎重抉择。(3)程度上要符合比例原则。限制基本权利是出于国家的紧急需要,而不是出于国家的偏好,限制的范围与实际需要之间应当相称。国家不可以扩大限制的范围,如因为组织中的某个个人的个人行为,而限制组织的权利。或者因为某一类组织中的某一组织的个别行为,而限制某一类组织的存在。国家为了管理宗教活动,也可以设定某些宗教许可制度,但是根据行政许可法,设定许可必须依法作出。

      因此从我国目前的法律状况看,缺乏《宗教法》是法律上的一种缺位,一定程度上是一种立法不作为。
维护公民结社自由并不排斥国家对宗教活动的管理。国家的管理有两种基本的模式,目的事业管理模式和综合统一模式。从实践上看,综合统一模式对维护公民自由就,节约行政成本都有一定的益处。国家可以将目的事业管理转变为普遍综合管理,根据组织和个人行为的性质,依据不同的法律进行管理。目的事业管理从表面上看,很有针对性,但是在实际上,目的事业管理机关并不能取代或者代行某些社会管理机关的职责。设定目的事业管理机关的结果是,行政权设置的叠床架屋,即不利于行政权的规范化,可能还回滋生腐败。目的事业管理的另外一个弊端是宗教组织的特权化和科层化,与行政权产生某种形式的同构,宗教活动政治化和行政化。目前出现的科级和尚,处级道士,厅级尼姑就是这样体制的产物。宗教机构的行政化,既不利于坚持政教分离,也不利于维护宗教自由与结社自由。政教分离反对宗教团体因为自身是宗教团体或是某一宗教团体的领导人,而获取特殊的政治参与和瓜分公共资源的机会,它坚持公民和社会组织不论自己在宗教信仰方面的差异,都有平等的政治参与机会和享受公共资源的机会。宗教信仰自由和结社自由意味着,民主管理宗教事务是宗教组织的活动的基本准则,信众有平等的参与机会和治理机会,宗教内部教阶或者其他等级体制是区分神职人员地位的标准,而不是宗教组织或者宗教场所管理的标准。对于宗教组织而言,应当建立会员制的治理委员会来管理内部事务。对于宗教场所而言,应当建立信众,神职人员和其他利益相关人员的管理委员会来管理。应当强调指出的是,宗教组织的财产来源于信众的捐助,一定程度上属于公共资产,因而公开透明的监督机制是非常重要的。

      二、 宗教团体的登记问题

      宗教团体的登记应当分清团体的登记和法人登记,由宗教自由和结社自由可知,团体登记是公民自主选择行为,因而宗教团体的登记应当只限于法人登记。宗教团体的登记并不排斥没有登记团体的合法性。

       l.法人的设立与登记

       1)法人设立与宗教法人设立的许可
       
       法人设立是指法人的组建过行为。关于法人的设立的原则大体上有五种主义:特许主义、许可主义、准则主义、自由放任主义和强制主义。目前世界各国通行的为许可主义和准则主义。许可主义是指,设立法人必须依法律规定的要件并须由政府主管部门审核批准的政策或立场。准则主义是指,法人成立的要件通过法律加以详细规定,只要设立行为符合该要件,即认可法人成立的立场。如果政府有关部门予以审查也只是形式审查而已。根据宪法有关基本权利的规定,结社自由是公民的一项基本权利,根据结社自由,成立组织的许可构成了对公民结社权的不当限制,因而西方各国总体上对组织成立持准则主义的立场,组织的成立不加限制。组织具备了法律规定的法人条件的,经过法人登记机关的登记,取得法人资格。但是,有法人资格和没有法人资格的组织同样都具有合法的地位,它们的差异在于享受税收优惠,对抗第三人,以及创立人和成员的责任方面。亚洲国家由于历史状况,总体上对公民成立非营利组织采取许可主义的立场,但是与我国目前采取双重乃至多重许可不同,这些国家经过审批部门的审批,到登记机关进行形式性的登记即可。

      由此看来,准则主义成为法人设立的基本潮流,许可主义是全能国家的表现,也与宗教自由与结社自由有一定程度的冲突。宗教法人的设立也应当遵循准则主义的原则。但是考虑到宗教法人的特殊性,国家在准则主义的前提下,对宗教法人设置特殊的成立要件,是符合宗教自由和结社自由的。在宗教法人设立方面最关键的是非法人团体的地位问题,以法人资格排除、否定非法人宗教团体的设立是违反结社自由和宗教自由。

      需要强调指出的是,宗教登记事实上有两种类型,一是会员制的宗教团体,二是以某一宗教场所为核心进行财团法人登记。财团法人是否适用结社自由,各国有不同的立场,学界的意见也不统一。但是大多国家往往采取许可主义的立场,因而对宗教场所的法人登记采取许可主义是可行的。但是应当注意到财团法人和社团法人最大的差异在于,财团法人没有会员,缺乏有效的内部监督。因此在财团类宗教法人许可和登记时应当审查其内部治理结构是否完整,有没有公开的信息披露机制和问责机制。财团类法人的理事会应当包括宗教人事,信众代表,所在地社会公众的代表和其他社会人事。应当防止以宗教自由的名义,对抗公开
和透明化的法律要求。只所以这样要求,是因为宗教场所和宗教资产是公共性质的资产,并不是神职人员和场所管理人员的私产,对于其进行监督是保护公共资产的必要举措。一旦财团类宗教法人治理结构不完整,影响到公益资产的保护时,管理机关就应当建立某种托管机构,管理宗教资产,在宗教组织完善了内部管理治理机构后,将管理权移交给该宗教组织。

      另外需要指出的是宗教组织属于非营利组织。非营利组织的基本特征是组织不以营利为活动宗旨,利润不得在成员和工作人员之间分配。但是非营利不等于不能从事经营活动,只是营利不是活动的主要目的,营利应当从属不起主要活动,经营取得为了从事社会公益事业。但是无论宗教团体的经营所得或者捐助所得,都存在着某种程度信息不对称与利益相关程度不紧密的问题,因此,管理机关和登记机关加强监管是必要的。

      2.法人的登记

      除了审批之外,另外一个问题是登记。法人登记指把关于法人成立、存续、变更和消灭的法律事实,在主观官署备案,以为公示的制度。登记的目的是由公示而产生公信。将法人成立的这一事实,公开表示,以便利害关系人知晓,从而保护社会公共利益和第三人的利益,登记由申请、审查、决定登记和公告等行为构成。关于登记的审查一般有三种主张,实质审查主义和形式审查主义、和折衷主义,形式审查主义,指登记机关对申请书仅审查其是否齐备,而不审查其所述事实真实与否的审查原则。实质审查主义是指登记机关不但实施形式审查,而且进一步审查应登记事项的真实性的审查原则。折衷审查主义指登记机关赋有实质审查权,却不负有实质审查义务,仅对登记事实有疑问时,始依职权进行审查的原则。为保障登记事实的真实性,而对登记人课以如实申报的义务。这三种原则,第一种原则,与公示的精神相违,一般少有采用。第二种原则富有信赖价值,但是操作价值不高。实践中通常采用的是折衷审查主义。有的文本里讲的形式审查也是指这种附带有忠实申报义务的折衷审查而已。但是就我国宗教法人的登记而言,由于有宗教管理部门的审查在先,登记机关完全可以进行单纯的形式审查即可。这样可以节约行政成本,也可以避免机构之间扯皮、推诿。

      关于登记的效力一般有两种主张,生效要件主义和对抗要件主义。登记要件主义是指登记行为作为法律事实生效与否的要件的原则。对抗要件主义是指登记行为是对抗第三人的要件的原则。我国在实践中采用的是登记要件主义,因而宗教法人的成立,应当以登记为准。

      3.特定国家的宗教团体的登记制度

      国外宗教团体的登记制度比较复杂,对于那些政教合一和确立国教的国家来讲,宗教在社会中的地位是法定的,因此并不行在许可相登记问题。对于那些政教分离的国家,大体上有两种作法,一是,视宗教团体和其他团体无异,确立统一的社会团体管理和登记制度,另外一个作法是对宗教团体成立设立特定的条件,登记也有一些特殊要求。前者以美国为代表,后者则是大多数国家采取的立场,毕竟宗教团体与其他社团还是有一定差别,设立一些特定条件对于保护宗教团体的利益和公民的宗教自由是有好处的。

      具体来讲,首先,宗教团体的登记需要一些特殊的条件。这些条件大体为,一定数量的信众、一定的活动年限、积极的价值观、宗教团体的章程。信众的数量的确定一般有两种方式,一是固定人数,如波兰规定应当有100名信众,斯洛伐克规定应当有20000名信众。拉托维亚规定25名信众就可以组成一个宗教团体,3个以上同一信仰的地方宗教团体可以建立一个教区。二是信众占国民的一定比例。如奥地利规定信众应当占国民的2‰,罗马尼亚规定全国宗教团体应当占国民的5‰。年限方面,如俄罗斯规定登记为全国性的宗教团体,至少应当在俄罗斯合法存在50年,登记为地方教会至少要在地方境内合法存在15年。总体上看,这些登记条件的基本主旨是保护传统教会,限制新兴、外来教会。对传统教会的保护还包括税收优惠。

      其次,不登记的团体同样具有合法的地位,但是不享受税收优惠地位。

      再次,申请登记被拒绝的,可以提起诉讼,如果仍然的不到批准,可以以文化团体登记。这样的变通性的做法可以在保护传统宗教和人们的宗教信仰自由之间保持平衡。

      最后,通过一定的司法程序可以取缔某些非法的宗教组织,取缔非法宗教组织的理由包括:扰乱社会秩序、危害国家安全、成立暴力集团、挑起种族或宗教纠纷、煽动仇视人类、强制家庭解体、侵犯人身权利、宣传战争等。

      宗教团体的登记是否需要事先的许可,各国也有不同的作法,少数国家规定了许可制度,如日本,根据宗教法人法,宗教团体的设立需要进行认证。

      国外的这些制度其实很值得我们借鉴,也即,取得法人资格需要登记甚至许可,没有登记的团体可以自由活动,但是不享受税收优惠;设立登记的司法救济制度;设立登记的变通制度,方便新兴宗教组织或者对其性质没有明确界定的组织以分化协会的形式成立。在宗教设立方面由限制转变为疏导,这样不但能够缓和国家和公民社会之间的关系,而且可以在国宗教信仰自由和国家的社会管理之间保持某种形式的平衡。

      三、我国的宗教团体登记制度

      我国的宗教团体登记制度隶属于我国的社团登记制度,因而,理解我国的宗教团体登记制度应当在社会团体的登记制度下进行。

      1.我国的社团登记制度

      中国现有的社团管理体制是建国后形成,并由1989年制定,1998年修订的社团管理条例和相关实践所确立,它的主要内容和特点可以概括为下列几个方面:

      A.从管理体制上看,可以概括为,“归口登记,双重负责、分级管理”

     “归口登记”是指社会团体统一由民政部门和地方县以上各级民政部门登记。其他任何部门无权登记社会团体、颁发《社会团体法人登记证书》。经合法登记的社会团体,就有了法人地位,具备了民事主体资格,依法享有民事权利,承担民事义务。“双重负责”是指每一个社会团体都要接受登记管理机关和业务主管机关的双重管理。根据 《社会团体登记管理条例的规定》,国务院民政部门和县级以上地方人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体和民办非企业单位的登记管理机关,跨行政区域的社会团体和民办非企业单位由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记机关负责管理。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体和民办非企事业单位的业务主管机关。登记管理机关的职责是:(1)负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案;(2)对社会团体实施年度检查;(3)对社会团体违反条例的问题进行监督检查,对社会团体违反条例的问题给予行政处罚。业务主管机关的职责是:(1)负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查;(2)监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展活动;(3)负责社会团体年度检查的初审;(4)协助登记机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为;(5)会同有关机关指导社会团体的清算事宜。“分级管理”是指全国性的社团由民政部登记和国务院有关机关管理;地方性社团由相应的地方民政部门登记,并由相应的地方政府业务主管机关管理;分级管理并不是表明社团存在级别上的差异,只是表明社团的活动范围和发展会员的范围。社团一旦登记就取得了法人的资格,它们之间可以存在横向的协作关系,但是不存在纵向的隶属和指导关系,社团也不因为规模大小有权利上的差别,社团都是平等的民事主体。

      社团的这种管理体制可以说是最具中国特色的一种制度,既有长期的计划经济体制惯性的沿袭,也是中国社团现状下的无奈之举。“分级”和“归口”是计划经济条件下全国在行政管理模式上的“条块分割”的延续;“双重负责”也暴露出国家统合社会的影子,国家从总体上还是希望把社团固定起来,“一个萝卜一个坑”,在行动上不越界。因而,可以说我国在社会管理体制上依然没有跳出计划经济罺白;在社会管理方面还呈现“要想马儿跑,又怕马儿去吃草”的心态。但是,从另一个角度上看这样的举措还是有一定的合理性:对于中国这样的地域辽阔,文化、经济发展水平差异很大的国家而言,在行政管理水平比较低的现阶段,分级管理是不得己的手段:关键的问题是“分级管理”而不应当是“分级限制”,将社团的活动和发展限制在所登记的地域上而不能越雷池一步,很显然是“分级限制”而不是“分级管理”,这样的作法的弊端非常明显,它严重的限制了社团之间的竞争,阻碍了全国统一的公共物品供给市场的形成,造成诸侯割据的局面,大大的降低了资源配置效率。在我国社团发展总体上呈现无序状态、社团自律机制不健全、社会监督薄弱的情况下,归口管理也不失为一种临时性的拾遗补阙的措施。单纯靠民政部门是不可能完成如此庞大的社会管理职责的:归口管理也为社团发挥中介作用创造了条件。关键的问题是归口管理的方式,从目前情况看管理存在“管的太紧、统的过死”现象,管理机关越位的现象较多,社团有时甚至成为主管机关规避体制改革,抵制职能转换,保持既得利益的工具。

      B.许可主义和放任主义并行

      从社团管理法规上看,中国在社团资格的准入方面事实上采取的是严格的许可主义制度。没有经过许可而成立的社团是非法社团,它们的活动不受法律保护,而且应当被取缔,事实上,我国所采取的是比其他实行社团许可的国家更为严格的双重许可制度。一般采取许可制的国家经过行政机关的实质审查,然后在登记机关进行形式性登记即可。而在我国,社团的主管机关和登记机关所采取的都是严格的实质审查。在审查的时候,政府主管机关和登记机关俱采取严格的控制措施,限制社团的发展。对于政府来说,双重许可是一种双保险的策略,政府可以很好地对民间社会进行控制,可以最大限度地控制与政府不一致的社团的成立。但是,“这对于当事人来说,则是一个重大的困扰。不仅仅是程序更加烦琐,时间会拖延,而且两个部门在审查标准上可能出现不同(特别足二者的自由裁量权都很大,因而在具体问题上极易发生分歧),都给当事人带来了不便。”双重许可的申请成本和审查成本都很高,对政府和当事人来讲都是不小的负担。此外,一个潜在的问题是,民间社团的形式和内容都是多元的,如果社团我不到主管机关进行初审怎么办?其结果是抑制了民间社会的生成和助长了非法社团的出现。当一些社团在找不到主管机关,或者有些机关为了避免社团惹麻烦,而不愿意作为主管机关的时候,社团的合法登记献出现了困难。

      与严格的许可主义相对应的是,政府对民间的一些兴趣组织如民间的花会、庙会、读书会、沙龙、论坛,家庭教会等则采取放任的态度。从具体情况看,这些组织是无法得到法人登记的要求的,或者根本不可能被登记,属于非法组织,应当予以取缔。但实际状况是,政府对这些组织往往采取乐观其成或者睁一只眼闭一只眼的姿态。当然。法律地位的不稳定性一直是悬在这些社团头上的利剑,助长这些社团的短期行为。一旦社会出现了某些不安定的因素,或者同类组织出了问题,这些社团就有可能被取缔,当事人也可能会受到处罚。

      许可主义和放任主义的另一个表现是政府在社团成立方面把关较严,但是对社团的活动的监督则较为松懈。从社团管理条例我们就可以看到这一点,社团管理条例对社团资格的准入设立了非常高的门槛,但是对于社团行为的监督和管理则涉及较少。其实,社团作为一种社会组织,它活动的公开性,内部管理结构的合理性对社团的成长非常重要,但是法律则阙如。政府潜在的价值观念是通过身份来界定主体的行动;即“只要根红就基本上可以保证苗正”,或存说“非我族类,其心必异”,因而,从根基上堵漏塞源,只要把好入门关就可以基本上解决问题。

      中国在社团管理方面以严格的许可主义为初衷,却出现了许可主义和放任主义并行的结果可以引起我们对社团和国家关系的许多思考。国家究竟有没有能力对社团实现全面的控制?全面的社会控制有没有必要?应当在怎样的一个维度上理解社团和国家的关系?首先,现代社会官僚制结构的建立大大地提高了国家的社会管理和控制能力,但是,在一个开放和多元的社会中,民间组织的多元性、复杂性在结构上远远超出了国家治理结构的复杂性;国家没有能力完全控制社团。在开放的社会里要得到总体性社会里的控制目标,只能是一种国家神话。国家在资源和管理能力上的局限是一个无法回避的事实。其次,社团没有“原罪”,社团从总体上看是为了满足人们的需要设立的,社团的多元性、多样性也反映了人们需求的多样性;限制社团从一定意义上讲是限制人们的多样性需求,也限制了人的发展。再次,社团和政府组织一样,都是一种社会组织形式,都是高度组织化的现代社会不可或缺的。政府通过其垄断性的地位提供公共产品,社团则通过自愿行动,以竞争性的态势提供公共产品,前者以强制的方式实现公益目的,后者以自愿的方式实现公益或私益;二者在一定程度上是互补的,社团提供的公共服务可以解决政府失灵的问题。从社会治理的角度上看,政府的治理和通过非政府组织的治理都是社会治理的必要的形式,前者通过垄断暴力维持社会总体上的稳定和繁荣,后者在社会基础层面上是整合民意,实现社会自组织和公民有序参与。复杂的现代社会需要民间社会的自组织和自我服务。

      c.限制竞争、抑制发展

      从社团管理条例上看,中国对社团的管策略理总体上呈现限制竞争、抑制发展的基本导向。社会团体登记条例的第13条规定,在同一区域内已有业务范围相同或相似的民间组织,没有必要成立的,对于民间组织的成立中请不予批准。不仅如此,有关机关还主动将其认为业务上有重复或没有必要存在的社团予撤销或合并。这样的做法所反映的价值取向是,限制民间组织的竞争,并消解由竞争所引起的各种社会不安定因素,保持社会的稳定;民间组织的数量过人,也会给政府的控制增加难度;竞争会导致民间组织之间为了生存和获取资源采取各种措施,容易偏离政府为民间组织所设定的方向。社团管理条例第19条规定,社会团体的分支机构不具备法人资格,而且社团不得没立地域性的分支机构。代表机构的设立和分支机构的设立也一般应当限制住其登记地或会址所在地。对于按部门设立社团的做法,登记部门也持否定态度,基本理由是;“不利于克服社团过多过滥的现象。……如果不加以调整,各部门、系统都如此设立,全国性的社团就会纵横交错,数量剧增。各省、地、县也会逐级仿效设立,其数量将无法控制。”这些法律和政策的规定,从管理的角度上看是有上面作用的,因为从消极管理的角度看,解决一个问题的最有效的办法就是从源头上连问题本身都给消灭掉,但是,对于社团开展活动和发展则是不利的。限制组织的扩展直接影响了社团开展活动,社团活动范围和能力的扩大与社团组织的扩大是密切相关的。

      民政部在社团清理整顿的文件中又对社团合法行在增加了一条 “符合社会需要”的要求,这是一个非常似是而非的标准,什么是社会需要?社会需要按照谁的标准来确定?民间组织究竟是为了满足社会需要还是满足公民个人的需要而产生的?从意识形态的角度上看,这样的问题非常好回答,政府是代表最广大人民利益的,因而,政府的标准也就是社会的标准和人民的标准。但是,客观现实远非如此简单,这样的标准只可以说为政府控制社团提供了依据,留出了空间,是否有利于社团发展则就要具体分析了。

      2.我国宗教团体的登记制度

      我国宗教团体的登记事实上沿用的是社团法人登记制度,也即双重管理,分级登记,并且也采用限制竞争的策略,只不过登记的审批机关为国务院宗教局和地方宗教管理部门,由于中国自身历史原因,宗教团体的登记和管理事实上更为严格,合法的宗教团体的特权倾向更为严重。

      目前在民政部登记的全国性的宗教团体有8家,省级宗教团体有164家,县级宗教团体有2000多家。全国共有17000多人在全国各级人大任职,部分宗教团体拥有一部分事业编制,经过登记的宗教团体除了享受免税待遇外,国家对宗教团体和宗教场所还提供一定程度的财政支持。国家和登记的宗教团体之间事实上存在某种程度的“共谋”关系,国家通过支出垄断性的政治地位和一定程度的财政支持,来换取宗教团体的对制度的忠诚。这样的制度不但与政教分离的原则违背,造成宗教团体的特权化和寡头化;而且,从社会参与和社会管理的角度看,这样的方式也存在一定弊端。从社会参与的角度上看,政权瓜分式的参与,虽然扩大了政权的代表性、提高了政权的代表性,但是随着参与机制的固定化而来的是特权阶层和寡头体制的形成,某些团体和个人垄断政治参与的机会,这样政权瓜分所追求的扩大参与、提高认同,取得合法性的初衷就被特权团体维持自己特权的行动所遮蔽,或者被取代,观念和体制上的僵化在所难免。政权瓜分式的参与的另外一个弊端是,造成行政机构和决议机构的过分庞大,“沉默的人多数”取得了决议机构的绝对地位,使得决策和决议机构成为表决机器,不能够真正发挥其参与职能,结果是效率的降低和冗员的增加。从管理的角度上看,这种“交换式”的管理体制也很脆弱,它对那些没有机会参与交换和没有交换动机的宗教团体来讲,就没有多大的作用。这样,不但实际管理效果可能大打折扣,而且一方面助长了宗教团体“迎合”以增取资源的倾向,不利于宗教活动的独立开展,在宗教团体之间可能也造成一定程度的纷争。这又与获得安定的社会初衷有一定程度的背离。

      在前述总体的制度背景下,宗教团体的登记仍然有许多不明朗的地方,相关的问题仍然需要澄清:
第一,宗教团体登记的条件。根据宗教局和民政部 1991年颁布的《宗教社会团体登记管理实施办法》,宗教团体的登记由宗教社会团体所在地的相应的政府宗教部门审查,到民政部门登记,条件为:(1)有团体的名称、办公地址和负责人;(2) 有不违反宪法、法律、法规的章程;(3)有合法的经济来源;(4)有可考的、符合我国现行宗教历史沿革的、不违背本团体章程的经典、教义、教规;(5)组织机构的组成人员有广泛的代表性。同时根据1998年颁布的《社会团体管理登记条例》,宗教团体的登记只有法人登记一种形式,根据2004年的《取缔非法民间组织办法》,没有取得法人资格,而以民间组织名义活动的,应当予以取缔。我们可以知道,我国并不承认非法人宗教团体的合法地位,这与宗教自由和结社自由是有一定程度的冲突,前述已经表明,结社自由的内涵之一是有权选择社团的组织形式,宗教自由的内涵之一是按照自己的方式来表达和实践自己的宗教倾向,这样对于是否选择登记,是否通过法人形式来实现自己的这些自由,公民有完全的选择权。为了组织的规范性,国家可以采取一些措施鼓励宗教团体进行法人登记。强制进行法人登记势必提高组织成立的门槛,变相限制了人们的结社和宗教自由。除了这样一个宗教自由和结社自由共同性的问题外,登记条件还是不清楚。

      首先,符合我国现行的宗教历史沿革如何理解。我国目前政府承认的宗教为佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教五大宗教,在有些省市也承认东正教的合法地位。其他的宗教如曾经在我国存在过的其他外国宗教和我国历史上存在的民间宗教是否可以登记,法律并没有说明。从法律条文的文本解释来看,这些宗教团体是可以登记的。但是从不完全的调查来看,五大宗教团体以外宗教团体要获得登记是非常困难的。通过行政手段限制这些团体的登记是宗教管理机关的基本立场,如某负责人就指出:“虽然草案没有用列举的办法来限定五大宗教,但是依照具体相关条件的限定,五大宗教以外的宗教谋求在我国作为社会实体而得到法律的承认,也是相当困难的事情。”这样实质上是在限制公民的宗教自由。这里还有一个问题,世界上主要的宗教大多有几千年的历史,宗教派别繁多,谁符合历史沿革,标准由谁来判定。我国也是不是应当采用国外的,如日本的宗教认证制度,如果有这样的制度,现在作为管理机关的国家宗教事务局能否公正的承担这样的职责。

      其次,宗教团体组织机构的组成人员要具有广泛的代表性如何理解?某个人或某一些人只有代表性由谁来判断,代表性和内部的团结发生冲突如何解决。可以发现这样的规定是某种具有道德价值和政治诉求的原则的宣示,而不是可以规范信众和宗教管理机关的可行的技术性的规则。

      第二,严格的控制主义与一定程度的放任主义并行。从总体的登记和管理的价值选择来看,我国对宗教团体的成立和登记采取的严格的许可制度,没有经过许可登记的宗教团体的合法地位是存在疑问的,政府对其采取比一般的民间组织更为严厉的控制。但是从实际情况来看,政府对家庭教会和民间的宗教团体和宗教活动采取一定程度的宽容姿态,放任这些组织的成立和活动。宽容和放任的程度与地方政府的管理水平,认知水平有一定程度的关联,也和地方的吏治好坏有一定的关联。放任主义是符合结社自由和宗教自由的,但是,在中国由于总体的控制策略,放任主义姿态造成了民间宗教团体法律地位的模糊,影响公众的认同并助长宗教组织的短期行为。政府的放任与政府不定期的清理行动是相伴随的,往往某一个组织出现了问题,这一类组织的合法性就受到了怀疑和否定。这样不但影响了宗教团体的正常发展,而且还加大了行政行为的成本,对规范行政行为也是不利的。

      无论是业务管机关,还是登记管理机关,在把好入门关的同时,对于往往疏于监督。虽然相关的法规和政府规章里写明要求宗教组织健全管理机制,但是实际中宗教团体管理机制不健全,宗教场所从事营利性活动,相应的宗教腐败的事例也有发生,但是政府的对策并不多。

      第三,政府从总体上限制宗教团体的发展和联合,与一般的社会团体的管理异曲同工。


                                                 
                                 (本文为作者2004年6月在“宗教与法治 ”学术研讨会上的发言) 

 


 

  

 

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