赵晓佩 


       
      一、引言
     
      宗教自由是人们精神生活自由的体现。它是人性的基本需求，基于各人之良心，不应为外力所干扰。任何具有独立人格的人，都应当享有这种与生俱来的、自由选择自己的信仰并通过一定的方式将自己的信仰予以表达的自由。否则，人格尊严将不复存在。

     《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》等国际公约都对个人的宗教自由予以规定，以保障个人的宗教权利。 近现代世界的大多数民主宪政国家，也都在宪法和法律中对公民的宗教自由权利予以规定，将宗教自由上升到法律的层面。

      我国是一个多种宗教并存的国家，全国信仰宗教的公民达一亿多，宗教自由和对宗教事务的管理受到人们的普遍关注。可是，在我国现行的法律体系中，有关宗教的立法薄弱，与社会需要及不相符。因此，为了依法保障公民享有的宪法规定的宗教自由，保护宗教团体和宗教活动场所的合法权益，实现宗教活动的有序化，并结合我国的现实情况，我国应当制定一部统一的宗教法。

      二、我国制定宗教法的必要性

     （一）宪法规范的抽象性和我国宪法的不能直接适用性
      宪法是规制政府权力和保障公民权利的最高法，它规定了国家生活和政治生活中的基本问题，因此宪法规范往往具有原则性、抽象性的特点。我国宪法对公民宗教权利的规定也不例外。

      宪法规范具有抽象性的特点，其适用性问题，即如何使抽象的宪法规范适用于千变万化的社会生活的问题就成为宪法学领域必须予以解决的问题。否则，宪法“更高位阶的法”的地位就只能沦为空中楼阁。对于宪法适用性问题，英美法系和大陆法系采取了不同的解决方式，形成了两种风格迥异的法律文化传统。

      英美法系国家奉行普通法的传统，法官享有解释宪法的权力。法官特别是最高法院的法官根据自身对社会现实需求的理解，直接适用宪法审理案件。对于案件所涉及的宪法问题直接解释并且适用宪法，对具体适用的法律做出合宪性审查。例如，在美国，联邦最高法院是宪法含义的最终阐释者。无论是联邦与州政府的相对权限、联邦政府内部的权力制衡、还是政府统治与公民之间的关系，最后都在最高法院的诉讼中，基于它所认识到的时代需求，逐步得到确定。

      大陆法系国家奉行严格的成文法传统，普通法院无权直接适用宪法。在司法过程中，要求法官遵守立法机关制定的法律规则，不承认判例的法律渊源的地位，禁止司法权涉足立法权的领域。 但是，大陆法系国家大都确立了专门的违宪审查机构 ，如果案件涉及到宪法问题，则由专门的违宪审查机构进行审理。通过违宪审查，将宪法适用于具体的社会生活。

      我国历部宪法都对公民宗教自由权利都不乏相应规定——虽然其中并非没有问题。现行宪法第36条也明确规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由。”但是，我国奉行也是成文法的传统。普通法院不能适用、解释宪法。同时，我国已经确立的违宪审查机制由于自身的缺陷而流于形式。 这又如何规制政府的宗教管理行为，进而保护公民的宗教自由呢？因此，在我国的立法实践中，只有通过制定有关宗教的基本法律，将宪法的原则性规定具体化，才能使抽象的宪法规范在实践中付诸实施，获得生命力。

      （二）法律保留的基本要求
      法律保留指对私人基本权利的限制必须依据法律方得为之。具体而言，就是指在国家法秩序范围之内，某些重大事项尤其是涉及私人权利的事项必须由正式的法律（包括宪法和正式立法机关制定的法律）来规定，而不能由其他机关特别是行政机关代为规定。

      公民的宗教自由被普遍认为是一项极为重要的公民基本权利，因此依据法律保留原则，应当由全国人大及其常委会制定宗教法对宗教问题予以具体规定。我国2000年的《立法法》第八条规定了必须由全国人大及其常委会通过法律加以规定的事项，其中确实没有明确提到宗教信仰自由。然而，和第八条列举的其它事项——例如“公民政治权利”（包括选举与被选举权、言论和新闻自由、结社和游行示威等权利）、“人身自由”和“非国有财产”——相比，宗教信仰自由至少是同样重要的，因而应该被认为属于“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”。

      而在我国现行的法律体系中，有关宗教的基本法律缺位，基本法律之外的规范性法律文件却层出不穷，加之我国没有一套行之有效的违宪审查机制，这些规范性法律文件肆无忌惮的对公民的宗教自由进行限制，严重违背了宪政主义的基本精神，违背了法律保留原则的基本要求。以1998年2月10日施行的《江西省宗教事务管理办法》为例，本办法第16条规定：宗教教职人员可以依照本教规定的职责，在依法登记的宗教活动场所主持宗教活动；第17条规定：宗教教职人员到省外主持宗教活动，必须经省人民政府宗教事务部门同意，跨县（市、区）主持宗教活动的，应当经县（市、区）人民政府宗教事务部门同意。第51条规定：未经批准，擅自设立宗教活动场所的，擅自成立宗教团体的，擅自开办宗教院校的，要受行政处罚或者法律制裁。依据这些规定，只能是宗教教职人员才能主持宗教活动，一般的信徒无权主持宗教活动；只能在依法登记的宗教活动场所进行宗教活动；不能擅自跨区域进行宗教活动，否则要承担法律责任。显然，这有背于宗教信仰自由的含义，限制了公民宗教信仰自由权的行使。

      新出台的国务院《宗教事务条例》在没有全国人大明确授权的情形下，对公民宗教自由的基本权利作出限制性的规定，同样违法了法律保留的宪法原则。

      因此，当务之急，必须依照法律保留原则的基本要求，制定有关宗教事务的基本法律，使对宗教事务管理和保护公民的宗教自由权利做到有法可依。

      （三）我国有关宗教的法律不完善
      从比较法的角度来看，现代社会，各个国家对于宗教事务在立法模式的选择上，基本可以分为两种：第一，在宪法或一般法律中做出规定，国家不制定特别的宗教法。第二，制定专门的宗教法对宗教事务予以规定。这些专门的宗教法可能涉及宗教事务的许多方面，也可能只涉及到宗教事务的某一方面。

      那么，我国的宗教立法应当采行何种立法模式呢？纵观我国现行的法律体系，虽然一些基本法律对涉及的宗教问题有所规定，但是笔者认为我国仍需制定统一的宗教法。其原因如下：

      这些基本法律对宗教问题的规定浅尝辄止，并没有对宗教法律关系中的重要问题予以立法。例如，现行法律没有规定政教分离的原则，没有对宗教协会的法律地位作出明确的规定，亦没有规定宗教事务部门的职权范围……而所有这些问题，又是依法规制宗教事务、保障公民的宗教自由权利所必需解决的问题。而当前，对于这些问题的解决往往依靠政策，这与我们建设法治国家的目标是背道而驰的。因为政策不可能替代法律，政策的随意性可能使公民的宗教权利流于形式。

      并且，一些法律对于宗教问题的规定存在不当之处。例如，《中华人民共和国义务教育法》第十六条规定：“不得利用宗教进行妨碍义务教育实施的活动。”任何妨碍义务教育实施的活动都是违法的。宗教并不是唯一可以被人利用进行违法活动的形式，政治、商业、金融、文化、教育、旅游等形形色色的诸多其他形式也可以被人利用。 专门强调不得利用宗教，这是否是要说明比起其他形式来，宗教更危险、更可怕、更容易被人利用？如果不是，此规定显然是对宗教和信教公民的明显歧视，违反了宪法上的平等原则。

      如上所述，相关法律对宗教问题的规定很不完善，而当前又不能对这些法律进行统一的修改，在此情形下，通过制定统一的宗教法对宗教事务进行调整，使对宗教和信教公民的保护体现于法律的层面，这是我国宗教法制建设的必由之路。而且，基于后法优于前法、新法由于旧法的原则，以往立法与宗教法的规定不一致的，应当适用宗教法，这就可以解决一些法条的不当之处。

     （四）我国宗教法制统一的需要
      我国没有关于宗教的基本法律，在立法实践中，地方宗教法规及规章对各地的宗教事务进行规制。由于没有全国性的宗教法为宗教事务的管理提供统一的标准，各地的宗教立法存在着诸多的相互矛盾的地方。
例如《黑龙江宗教事务管理条例》中，第二条规定“本条例所称宗教事务，是指佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教、东正教与国家、社会、群众之间存在的社会公共事务”。 该条例中提及的东正教，在其它省市的条例中却没有规定，也就是说黑龙江的东正教是合法的，而其他省市的东正教却是非法的。

      另一个立法相互矛盾的例子，是关于宗教活动场所内能否进行卜卦、算命、看相、求签、测字和驱鬼治病等活动的规定。不少地方如上海、广州、江苏的宗教事务条例中称这些行为为“封建迷信”并予以明确禁止，而《北京市宗教事务条例》在制定之时，北京市人大常委的部分委员却认为“上述行为是宗教教义所允许的，如果禁止可能会干涉正常的宗教活动。另一方面，在宗教活动场所内进行这些活动，对社会的负面影响不大，没有必要在法规中作强制性的规定”。讨论结果，北京的条例将上述行为确认为合法行为。 由上可知，在北京是合法行为的卜卦、算命等行为，在某些地方被认为是“封建迷信”并坚决禁止，这种相互矛盾的立法，严重危害了我国法律的严肃性并极大的危害了公民的宗教自由。
   
      2004年11月30日颁布的国务院《宗教事务条例》，是我国第一部关于宗教事务的综合性行政法规，它的出台，标志着我国的宗教立法工作进入了法制的轨道。有学者认为《宗教事务条例》对我国的宗教事务进行了统一的综合性规定，能够起到调整相互矛盾的宗教立法的功能，有利于我国宗教法制的统一。但是，笔者认为，该条例并不能当此重任。

      首先，行政法规的位阶较低，不能对所有的宗教问题进行规定。有些问题如涉及限制公民宗教自由的问题，按照宪政主义的基本原则和法律保留的基本精神，应当由基本法律进行规定。

      其次，行政法规的效力等级较低，无法协调与其他法律的关系。

      最后，根据2001年11月16日国务院颁布的《行政法规制定程序条例》第31条的规定：行政法规条文本身需要进一步明确界定或者作出补充规定的，由国务院解释。行政法规的解释与行政法规具有同等效力。那么，行政法规的立法者可以以解释法规为由，改变法律条文，而不受宪法约束。管理者与被管理者在行政法规面前地位不平等，前者超越法律行使权利，这样难以实现法律的公平与正义，有损法律的尊严与权威。
      而假如中国政府推出《宗教法》，则上述问题都可以得到解决：首先，法律所能调整的范围更广；其次，法律的效力层阶较行政法规高，更具权威性。最后，法律条文的解释权，操在作为立法机构的全国人民代表大会手中。这样一来，对负责执行的行政单位，（在宗教方面，即为国家宗教事务局及其省市级宗教管理机构）将具有法律上的约束力。

      因此，必须制定全国性的宗教法对宗教事务进行统一的管理，以改变我国现行的宗教法律体系内立法相互矛盾的状况，实现宗教事务管理的法制化。

      三、我国制定宗教法的可行性

     （一） 有关国家的立法例
      对于宗教问题，世界上有不少国家采用制定专门的宗教法律的方式予以规制。虽然各个国家关于宗教立法的名称可能各不相同，调节的具体问题也可能有所区别，但是，这些国家的立法经验，都为我国制定统一的宗教法提供了重要的参考。

      1.日本的宗教立法
      日本近代宗教法制，由宗教团体法、而宗教法人令，最后于一九四五年订立宗教法人法。现行的日本宗教法人法，以信教自由与政教分离为原则；认证制度、董事制度及公告制度为其三大特色。 第一，宗教法人制。日本并没有强制规定宗教团体必须登记为宗教法人，未登记为宗教法人之宗教团体同样可以进行传教活动，宗教团体自主选择并通过政府认证登记为宗教法人。第二，认证制。认证制适用于法人的设立、变更、合并、解散等多方面。第三，公告制。亦为日本宗教法人法的一大特色。公告制被广泛用于宗教法人的设立、变更、解散、法人内部财务管理等各个方面，起到了很好的监督作用。

      日本《宗教法人法》所创立的这些独具特色的宗教管理制度，有效地平衡了宗教界与世俗社会的关系，有利于保护公民的宗教自由权利。

      2. 法国的宗教立法
      1905年12月11日的《政教分离法》（修正案）是法国管理宗教事务的最重要的法律。“1905年法，而不是宪法，包含了（法国管理教会和国家的）基本条款。” 但是，1905年法的初衷和首要目的并不是对宗教团体进行规范，而在于改变天主教会和世俗社会的关系，即使天主教会和国家分离并且断绝了教会与国家之间的财政和法律关系。1905年法所创立的一系列制度至今还在沿用。

      3. 西班牙的宗教立法
      西班牙关于宗教的1980年的基本法，详细描述了宗教权利和宗教组织获得合法身份的程序。这个法律包括八个条款和两条特别与西班牙向宪政国家转型相关的附加条款。第1-3条大致呈明了宗教的自由权利。第4条规定对权力的侵犯应被诉诸法律。第5和6条规定了一个团体如何通过在司法部登记成为被承认的宗教团体并从而获得合法地位。第7条规定在特定情况下一些被承认的宗教团体可以加入与国家签订的特殊协约来调节两者的关系。最后，第8条的内容是在司法部内建立崇拜自由顾问委员会。西班牙还颁布了两条重要的王室法令以详尽解释基本法中关于建立宗教组织在国家登记的机构和程序。

      （二）我国的立法基础
      一直以来，我国对于统一宗教法的出台，也作了大量的立法工作，为宗教法的出台奠定了坚实的基础：
早在1982年的19号文件中，便指出要制定切实可行的宗教法规。1986年，国务院宗教事务局在工作要点中提出，有条件的省区，应结合当地具体情况，制定出地方性宗教法规，由地方颁布试行。 87、88年间，广州市、广东省及新疆维吾尔自治区先后颁布了针对宗教事务或宗教活动场所的综合性及单项性的政府规章。

      1991年党中央、国务院在下发了《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》中就明确提出要加快宗教立法工作，并就国家和省、自治区、直辖市的立法工作进行了部署。

      1991年，中共中央在《6号文件》中再次提出“要加快宗教立法工作” 。1991年4月，国家宗教事务局报送了《关于宗教立法体系和“八五”期间宗教立法项目的设想》，对宗教立法提出了四个层次的设想：

     1. 由全国人大或其常委会颁布一个有关宗教的基本法律，从整体上调整宗教与社会其它方面的关系，保障公民宗教信仰自由权利，维护宗教组织合法权益，保障宗教活动正常化。当时设想了三个方案：(1) 制定《宗教法》；(2) 分别制定关于宗教信仰自由和宗教组织的法律；(3) 制定宗教法通则。

     2. 由国务院颁布行政法规，调整涉及各教共同性问题，又可在政府管辖权限内解决的，如宗教场所管理、教职人员管理、外国人在华宗教活动管理、宗教音像制品管理等。

     3. 部门规章，调整涉及范围不大，政策性较强及属于部门内部管理范围的问题。

     4. 地方性宗教法规或地方性政府规章，由地方人大或政府根据当地实际自行制定。另外推动和支持宗教团体、寺观教堂结合各其特点，依法制定内部的管理章程、制度。

     之后，除了由全国人大或其常委会制定宗教法的设想外，其它均在不同程度上予以落实。例如，在相关人员的共同努力下，国务院先后制定了几部全国性宗教行政法规和部门规章。其中主要是由国务院1994年1月31日同时颁布《宗教活动场所管理条例》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》。部门规章主要是国家宗教事务局颁布的《宗教社会团体登记管理实施办法》（1991年5月，与民政部门联合颁布）、《宗教活动场所登记办法》（1994年）、《宗教活动场所年度检查办法》（1996年）。
   
      地方立法方面，截至2004年底，21个省市的人大常委会陆续颁布了综合性地方宗教法规，部分省市政府也制定了综合性宗教规章。此外，也有地方人大常委或人民政府就宗教活动场所管理、宗教教职人员管理或宗教印刷品管理制定了单项的宗教法规或规章。据统计，在此期间各省市共颁布55个地方性宗教法规或政府规章。

     （三）学界的理论探讨
      法学界和宗教界人士长期对宗教立法的问题进行积极的理论探讨，展开热烈的讨论，这为统一宗教法的出台积累了丰富的理论经验。

      有学者认为，宗教信仰是我国宪法规定的公民基本权利之一，它包括信仰自由、择教自由、举行宗教仪式自由、宗教出版自由、宗教集会自由等九个方面的内容。为了保障公民宗教信仰自由权的实施，我国宪法、法律、法规、规章及有关政策应对这些内容作明确规定和程序上的规范，以保证宗教活动在法律范围内进行。 也有学者认为，宗教立法应立足国情，从合乎时代精神走向的全球性宽广视角出发，探讨信仰自由；履行国际公约、注意国际影响，真正使宗教立法具有社会主义法律性质、使命和目的，做到依法管理宗教事务。

      宗教界人士如赵朴初及丁光训等，亦曾向全国人大、全国政协提出建议，并于八九年三月把《中华人民共和国宗教法》（建议草案）提交全国人大常委会，希望可以尽快开始立法程序。 赵朴初先生所说，依法治国，没有国家最高权力机构通过的宗教法作基础，单项行政法规和地方性法规再多，也不能形成有关宗教的法律体系。

     （四）我国的现实基础
      对于我国要不要制定宗教法的问题，存在很多讨论。现实的宗教生活已经做出了明确的回答。北京市九五社会科学重点课题“北京宗教与民间信仰研究” 最新出具的数字表明，宗教工作干部、宗教教职人员和一般宗教徒对制定《宗教法》的必要性毫无例外的予以了肯定，法律不健全被看作是影响中国宗教健康发展的最重要因素之一。62％的一般信徒、90％以上的宗教教职人员和宗教工作干部作了最强硬的选择，认为“很有必要”建立《宗教法》。 

      该调查问卷以不争的事实证明了宗教法的制定在我国有着广泛的社会现实基础。可以说，早日出台《宗教法》已是众望所归。

     四、小结

     我国宗教法的制定问题，是近二十年来各界人士讨论颇多的一个问题。赞成者有之，反对者也不乏其人。

     笔者分析了我国现行的法律体系、社会现实以及国外的宗教立法等问题，认为在我国制定统一的宗教法既有其必要性，也有其可行性。立法者需顺应历史发展的要求，审时度势，制定统一的宗教法。只有这样，才能不断实现宗教管理的法治化和充分保障公民的宗教自由权利，实现社会主义法制建设的宏伟目标。