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法国宪法委员会如何看待“经常访问”极端主义网站问题
发布时间: 2017/4/7日    【字体:
作者:龚克
关键词:  法国宪法委员会 极端主义网站 自由 宪法 违宪审查  
 
 
在“伊斯兰国”肆虐、欧美反恐形势风声鹤唳之际,新一季的美剧《国土安全》看上去更像一部纪录片而非故事片。主人公凯莉继续游离于情报圈之外,回到美国从事公益律师行业,却身不由己地卷入恐怖袭击阴谋。她的一位当事人塞古,尼日利亚后裔少年,因为热衷于在社交媒体上发布激烈批评美国内外政策的视频,而被检方盯上,险些面临高达15年的牢狱之灾。
 
虽然塞古得益于凯莉的非常规手段而脱罪,最终却不能幸免于难,沦为一场阴谋的受害者,但从法律角度来看,塞古的行为体现了言论自由和公共安全的冲突,特别是在一个开放社会中,当安全问题成为压倒性的焦虑所在,而当事人又用一种冒犯性的方式行使言论自由的时候,这种冲突的尖锐性尤为明显。
 
无独有偶,类似问题近日也在法国被提出。为了遏止激进化趋势,尤其是制止圣战宣传、吓阻通过网络接触圣战团体的网民,法国议会于2016年6月增修刑法条文,将“经常访问”极端主义网站的行为入罪,并处以两年有期徒刑和三万欧元罚金。
 
在一次次延长“紧急状态”的慑人气氛下,这项原本具有争议的法律增修最终在议会通过,然而在却在法国违宪审查机构——宪法委员会(Conseil constitutionnel)碰了壁。由于在具体案件中受到当事人、律师和人权团体质疑,并触发“合宪性优先问题”程序,2月10日,宪法委员会宣布,单纯“经常访问”极端主义网站入罪,属于违宪行为,予以撤销。
 
从“查理周刊”血案到尼斯国庆卡车冲撞,两年三场重大恐袭,再加上零星攻击和不时披露出来的未遂图谋,法国俨然已经成为全球性反恐战争中首当其冲的受害者。而宪法委员会为什么要给“乱世用重典”踩下刹车?
 
合宪性优先问题
 
在进入正题之前,首先有必要澄清一个程序问题,即为什么法国宪法委员会在这一问题上有发言权?
 
长久以来,违宪审查从主体角度可以归纳为三种基本模式,即美国式的普通法院、德国式的宪法法院、和法国式的宪法委员会。其中美国模式以1803年的“马布里诉麦迪逊”案(Marbury v. Madison)为发端,被学界视为三权分立的典范之作。
 
相反,自1959年建制运行以来,法国宪法委员会长期被视为一个政治机构而非司法机构。它独立于普通法院和行政法院两大系统之外,在功能上采取“事前审查”,而非美国式的“事后审查”。而且在建立之初形同虚设,直到1970年代后才开始逐渐有所作为。
 
具体而言,宪法委员会由9名常任成员组成,总统和议会两院议长各自指定三分之一,任期9年,不得连选连任。此外历任前总统也是委员会的当然成员(但事实上大多数前总统不参与审理工作,而且一直有动议要求废除这一规定)。在启动程序上,起初仅有总统、总理和两院议长有权提请合宪性审查;1974年之后,60名国民议会议员或者60名参议员联署,也可以提请违宪审查。
 
而在受案范围上,宪法委员会的职权范围此前仅针对“事前审查”情形,即法案在议会两院通过之后、总统签署公布之前。换言之,此前已经生效的法律、以及相关有权人士没有提请审查的法律,都不在视野之内。这就大大缩窄了合宪审查的适用范围。有统计称,在整个法律体系中,只有大约7%的法律经过宪法委员会的审查。正因如此,在美德法三种模式当中,宪法委员会一度被认为是最为束手束脚、功效也最小的模式。
 
然而,法国2008年的修宪和2009年的新组织法,对宪法委员会的职权进行了更新,尤其是引入了“合宪性优先问题”(Question prioritaire de constitutionnalité,QPC)程序,可以说从根本上改变了法国式合宪审查的逻辑。
 
根据“合宪性优先问题”程序,法国普通法院、行政法院和其他专门法院的诉讼当事人,有权对案件适用法律的合宪性提出质疑,主审法官经过初步审查后,如果认为的确涉及本案裁判所涉及法律,且相关诉求“不缺乏严肃性”,则将该QPC诉求提交给最高法院(Cour de Cassation)或者最高行政法院(Conseil d'Etat),后两者则在法定期限内决定是否将QPC诉求提交给宪法委员会,而提交之后,则由后者在三个月内裁定相关法律是否合宪。一旦相关法律被宣布违宪,即被废止适用。
 
QPC程序的革新意义在于,一方面,虽然它没有像美国一样把司法审查权力直接交给普通法院,而且该程序在法院经历两道审查才能真正启动,但它毕竟把法国式违宪审查的启动权从政治人物手中解放出来,交付到具体诉讼程序中的当事人手中。从此违宪审查更多地成为一个司法问题,而不是政治问题。另一方面,QCP程序扭转了此前宪法委员会的单一模式,在保留既有的“事前审查”程序的同时,此前已经颁布施行的众多法律也成为“事后审查”的对象,真正涵盖了整个法律体系。从这两方面来说,QPC程序在法国语境中的革新意义,堪和“马布里诉麦迪逊”相对照。
 
宪法委员会的逻辑
 
就此案而言,事件起源于一名法国公民通过即时通讯工具Telegram访问极端圣战内容,而在昂热地区法庭被控,律师和人权团体认为相关法律条文有违宪之嫌,因此提请QPC之诉。
 
法国最高法院于2016年12月7日向宪法委员会移交QPC诉求,审查对象是此案的直接依据——法国刑法典第421-2-5-2。这一条款规定:“经常访问(consulter habituellement)提供信息、图像或说明的在线公众通讯服务,而相关信息、图像或说明直接教唆实施恐怖主义行为,或为此种行为进行辩护......判处两年监禁及三万欧元罚款”。这一条文来自于议会于2016年6月3日通过的2016-731号单行法,后者旨在“加强打击有组织犯罪、恐怖主义及其财源,并改进刑事诉讼程序的效率及保障”。
 
不难发现的是,相关条文采用了一个冗长而拗口的名称:“提供信息、图像或说明的在线公众通讯服务”,这主要出于法律惯常的周延性考虑,使得涵盖范围除网站之外,也延伸到电子邮件、社交媒体客户端等各种形式,甚至对于此前破获发现极端分子所利用的在线游戏平台,这一概念同样可以适用。
 
不过这一条款同时附加了一个显著的例外,即“当这种访问是出于以通知公众为目的的正常职业行为、事关科学研究、或者旨在提供司法上证据,而以善意进行”时,上述条款不适用。换言之,这项例外条款为记者、研究者和司法调查人员开了一个后门,以免“大水冲了龙王庙”,然而列举的三种例外情形都有特定指向,很难把普通网民涵盖进来。
 
宪法委员会把这一问题放在宪法所保障的“思想和观点的自由交流”之下来处理,重申这一自由受到《人权宣言》保护,立法者在限制此项自由时,需要遵守“必要”(nécessaire)、“适当”(adapté)、“成比例”(proportionné)三项原则。这三项原则来自德国公法,如今已经成为欧陆违宪审查的基本要素。
 
就“必要”原则而言,宪法委员会提醒说,法国现行立法中已经有一套旨在防范恐怖主义行为的刑事制裁措施,例如第421-2-1条中参加旨在实施恐怖主义行动的团体、第421-2-4条中通过邀约、允诺、捐赠、威胁、施压等方式使人参加恐怖主义团体、第421-2-5条中直接煽动实施恐怖行为或为此种行为辩护,等等。
 
尤其值得注意的是,法国刑法上并非完全无视“经常访问”极端主义网站的行为刑法第421-2-6条中规定了预备实施恐怖主活动的几种表现形式,其中就包括了“其他行为,例如经常访问一个或若干个直接煽动从事恐怖主义活动、或为其辩护的在线公共通讯服务”。但是,这种行为必须是“预备实施恐怖主义活动”的一部分,才被入罪。换言之,用刑法术语来说,“经常访问”作为性质相对较轻的行为,被“预备实施”这一性质相对较重的行为所吸收,不能独立构成罪证。
 
因此委员会认为,就必要性而言,即便不考虑本案中的争议法条,行政和司法部门也已经拥有多项权力,不但可以监控相关公共通讯服务,而且可以监控访问这些服务的个人,当这种访问行为伴随有其他恐怖主义性质的行为时(甚至赶在具体着手实施之前),可以将其逮捕并判罪。
 
而就“适当”和“比例”原则而言,宪法委员会指出,相关争议法条甚至不需要“经常访问在线公共通讯服务”的用户显露出从事恐怖主义活动的意向,也不要求有证据显示访问者“认同相关通讯服务所主张的意识形态”,也就是说,对于普通网民来说,不管抱着什么动机去浏览,也不管他是否认同极端思想,仅仅是“经常访问”这一行为本身,就可能给他们带来两年的牢狱之灾。至于例外条款,委员会也指出,用来豁免责任的“善意”标准无法确切衡量,这就给浏览行为的合法性造成不确定因素
 
综合上述因素,宪法委员会认为,有争议法条对行使通讯自由造成的侵害,不符合“必要、适当且合乎比例”的原则,因此宣布,刑法典第421-2-5-2条违宪,缺乏法律效力。这项裁定立即生效,并适用于所有未决案件。
 
治乱世,非用重典?
 
近年来法国的反恐形势日趋严峻,其中最大问题之一是本国公民受到圣战组织影响而激进化,他们往往通过网络传播资料、互通声气,或是组织越境前往中东参加“圣战”,或是就地发动袭击。因此法国政界、法律界多次讨论将单纯性“经常访问极端网站”入罪的问题。早在2012年初法国西南部城市图卢兹发生恐怖袭击之后,当时的萨科齐政府就试图将这一条款写入刑法,但未能如愿。此后每次发生重大恐怖袭击之后,如2015年的《查理周刊》血案和2016年的尼斯袭击,类似呼声都会再度高涨。
 
然而,司法界和法学界认为这一举措不仅有侵犯人权之嫌,而且在适用中由于界限不清会引发混乱。法国最高行政法院承担着政府法律顾问的角色,它在此前的咨询意见中对相关立法也持保留态度。
 
从法理上说,这一法条背后的思路是“有罪推定”,即经常访问此类信息的行为即被推定为恶意,除非当事人能自证清白。而从条文的遣词造句来说,三种例外情形采用的是穷举方式而非例证,也就是说,仅有这三种情形被认为是“善意”的表现,这就大大缩窄了普通当事人的空间。一个显而易见的反例是,人道救援组织成员需要经常查看此类信息,以了解极端分子的动态,他们当然是出于“善意”行事,却不属于条文中列举的三类例外,因此被置于尴尬境地。
 
此外,如何定义“经常访问”并没有一定之规,是一天三次还是三天一次?抑或一月三次也算?在这种情况下,就像“善意”不可捉摸一样,判断何谓“经常”完全落入检警方的自由裁量权之内,难以制止可能出现的滥权行为。
 
在此案中最耐人寻味的一点是,通常而言,在所有国家机构中,行政权是最热衷、同时也是最有条件扩张权力的分支,《国土安全》中的检察官不惜安排线人给嫌疑人栽赃就体现了这一点(美国检察官隶属于行政部门)。而此次法国将这段语焉不详的条文写入刑法典,主要推动力却来自议会。
 
自2012年以来,法国基本上每年通过一部强化反恐的法律,这已经激起了民权人士的不安。在某种意义上,“乱世用重典”已经是一个既成事实。但如前所述,中右阵营的共和党一直要求将“经常访问”极端网站的行为入罪,而执政的左派社会党政府本能地予以反对,因此始终难以达成一致。然而随着安全形势始终严峻,左派政府主导的“紧急状态”一再延长,相关法案最终得到一部分社会党议员的配合,获得了足够票数。这显示出,代议士和立法权虽然理论上是“公意”的代言人,却并非始终是公民权利的可靠保障,完全可能随着民意推动或政治考量而变卦。在涉及到具体个案时,司法机构(包括兼有政治-司法属性的宪法委员会)却能够更好地找准民权保障的要害所在。同样,此前发生在美国的“限穆令”被巡回法院法官叫停,也体现了司法权的重要意义。
 
而在中华法系的思想渊源中,向来有“刑新国用轻典、刑平国用中典、刑乱国用重典”的传统。近代以降,虽然中华法系作为整体已经不复存在,但“治乱世用重典”的观念却普遍留存在民众头脑中,有着几乎不证自明的合理性。刑罚的“世轻世重”背后,折射的乃是一种工具主义思维,即法律无所谓绝对的公平合理,一项行为是否入罪、如何惩罚,端看时势需要。嫌疑人的犯罪行为是“民愤极大”还是“情有可宥”,公务人员的滥权行为导致“剥皮填草”(如明太祖朱元璋的做法)还是“不予起诉”,都取决于可能产生的社会效果、以及对这种社会效果的主观判断,这种思想渊源虽然表面看上去不乏合理性,却导致民众难以建立对“法平如水”的真正信仰。虽然朱元璋采用前所未有的雷霆重典,但一旦废弛之后,明代中后期的吏治之败坏,却也同时开启了前所未有的乱世。
 
宪法委员会拒绝“治乱世用重典”的裁定,终止了一场持续多年的辩论。可以预期,在今后一段时间内,类似提议将暂时销声匿迹。然而,也有业内人士指出,这固然是人权保障的胜利,却是反恐斗争的一次挫败,因为从实用角度来说,相关条文的确对极端分子的宣传有明显的阻遏作用。毕竟,极端分子潜在的激进化进程,大都是从“经常访问”网络相关内容开始的。
 
或许应该说,这涉及到不同价值的衡量问题。从纯粹实用角度来看,极端恣意的“警察国家”或许可以在短期内最有效地保障安全,但从长期来看,对权利的越界戕害会造成反向后果。警察权力越是缺乏节制,越有可能培育潜在的敌人。尤其在法国这样一个失业高企、族群关系敏感、郊区问题突出的社会中,充满怨恨情绪的年轻群体很容易成为极端思想的温床。最近发生的黑人青年遭警察粗暴虐待导致重伤、引发大规模抗议,虽然和恐怖主义无关,但也再次敲响了警钟。
 
在安全和自由相互激荡的这片水域中,宪法委员会的裁定暂时起到了防波堤的作用。虽然“怯于亮剑”、“自废武功”,但放在权力分立和宪法信仰背景下,这一做法划出了权力与权利之间的一道红线,免于在反恐重压之下,一步步沦为“警察国家”。这种价值冲突不是第一次,也不会是最后一次,而在安全与自由之间艰难地寻求平衡之时,一个可靠的司法体系、尤其是违宪审查制度,将更加显示出其重要性。
 
转自塞纳风云录微信
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