立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则，是国家法制的重要组成部分。没有好的立法制度，便难有好的法律、法规、规章和其他规范性文件，因而再好的执法、司法制度也不能发挥应有的作用、实现法治或建设现代法治国家便没有条件。

 

现代立法制度主要由立法体制制度、立法主体的制度、立法权的制度、立法运作的制度、立法监督的制度和立法与有关方面的制度所构成。立法制度是一国立法制度的最重要的组成部分，研究立法制度不能不注重研究立法体制。

 

同当今世界普遍存在的单一的立法体制、复合的立法体制、制衡的立法体制相比，中国现行立法体制独具特色。其一，在中国立法权不是由一个政权甚至一个人行使的，因而不属于单方的立法体制。其二，在中国，立法权由两个以上的政权行使，是指中国存在多种立法权，如国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权，他们分别由不同的国家机关行使，不属于复合的立法权。其三，中国立法制度不是制衡的立法制度，不是建立在立法、行政、司法三权既相互分立友相互制约的原则的基础上的，国家主席和国务院总理都产生于全国人大，国家主席根据人大的决定公布法律，总理不存在批准或否决人大立法的权力，行政法规不能与人大法律相抵触，地方性法规不得与法律、行政法规相抵触，人大有权撤销与其所指定的法律相抵触的行政法规和地方性法规，这些只表明中国立法体制内部的从属关系、统一关系、监督关系，不表明制衡关系。

 

中国现行立法体制是特色甚浓的立法体制。从立法权限划分的角度看：它是中央统一领导和一定程序分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。最高国家权力机关及其常设机关统一领导，国务院行使相当大的权力，地方行使一定的权力，是中国现行立法权限划分体制突出的特点。

 

中国现行的立法制度即我国立法权的配置是依照一部宪法的统一规定而构成的统一的整体，它具体分为中央和省两级，分别行使国家和省的立法权。立法权的配置在每一级的内部又分为三个层次，即中央一级为：全国人大及其常委会制定法律、国务院制定行政法规、国务院各部门制定行政规章三个层次。省一级为：省级人大及常委会制定地方性法规；省级政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会制定地方性法规。民族自治地方制定自治条例和单行条例为一层次、省级政府制定规章为一层次、省级政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府制定规章为又一个层次。中央一级的立法权延伸到地方，分为四个支:第一支是地方权力机关和地方政府机关制定地方性法规和地方政府规章的权力；第二支是民主区域自治地方制定自治条例和单行条例的权力；第三支是经济特区地方权力机关和地方政府机关制定特区法规和规章的权力；第四支是特别行政区立法会和长官制定法律的权力。

 

中国现行立法制度，有深刻的国情根据。

 

首先，中国是人民当家作主的国家，法是人民意志的反映，由体现全国人民最高意志的最高国家权力机关全国人大及其常委会行使国家立法权，统一领导全国立法。制度、变动反映国家和社会的基本制度、基本关系的法律，中国立法的本质才符合国情的要求。

 

其次，中国幅员广大，人口众多各地区、各民族经济文化发展很不平衡，不可能单靠国家立法来解决各地复杂的问题，许多情况国家立法不好规定，规定粗了不能解决问题，规定细了又不可能。因此，要适应国情需要，除了要用国家立法作为统一标准解决国家基本问题外，还有必要再立法上实行一定程度的分权，让有关方面分别制定行政法规、地方性法规、自治法规和特区规范性文件等。

 

再次，现阶段中国经济上实行以国有经济为主导的多种经济形式并存发展的市场经济结构、政治上实行民主集中制。经济、政治上的特点加上地理、人口、民族方面的特点和各地不平衡的特点，决定了国家在立法体制上一方面必须坚持中央统一领导，另一方面，必须充分发扬民主，使多方面参与立法，特别是需要正确处理中央与地方的关系。

 

第四，从历史的和现代的经验来看，1954年宪法改变了建国初期各大行政区和各省甚至市、县有关法令、条例的体制，实行立法的集权原则。这在当时对实现和巩固国家的统一，反对分散主义是必要的。但由于立法权过分集中，既不利于地方发展也分散了中央的精力，还容易助长上级机关的官僚主义。历史经验表明：有必要在立法上实行一定程度的分权制度。另一方面，这些年来国家、社会和公民生活的发展特别是市场经济的发展，提出了大量的立法要求。紧迫而又繁重的立法工作仅靠行使立法权的立法机关是不可能完成的。近年来，正由于在立法体制上采取改革措施，实行现行立法体制，才解决了许多实际问题，推动了国家的经济建设和民主、法治建设。

 

最后，也是特别重要的是，中国国情众的历史沉淀物也要求实行相当程度分权的立法体制。

 

总的来说，我国现行的立法体制是基本上适合我国目前的状况的，因此是较为适宜的。但这并不是说，这个立法体制就十分完美了。就整体来看，在许多方面，我们还有进一步完善的必要。

 

第一，关于宪法和法律规定的行政机关依职权立法的问题，就是一个需要正视的问题，就我国的政治体制和宪法精神来看，二元立法是不允许的。

 

第二，地方立法中“较大市”的立法问题。赋予“由国务院批准的较大市”的人大和政府以立地方法规和规章的权力，是由1982年和1986年两次修改后的地方组织法规定的，当时的目的主要是为了进一步放下权力，充分调动地方的积极性。特别是改革开放多年来，地方经济文化的发展开始出现不平衡，开放的前沿和重点地区的社会经济关系和管理工作较复杂，对法律的需求也较大，所以中央在组织法中作出了这样的规定，但规定的对象却要由国务院来决定，即国务院认为哪些是“较大的市”哪些市才能作为立法的主体，否则便不能成为立法的主体。这和国务院作为行政机关的身份是不相符的，不符合国家权力分配的主体原则，应在宪法中作出纠正。

 

第三，地方立法层次过多的问题。在我国的现行立法体制中地方立法分为一般省级立法、省会城市立法、较大城市立法、自治区立法、自治州立法、自治县立法、经济特区立法等，在这些不同层次的立法中又都同时存在权力机关和政府机关两个不同系统的立法，立法主体可谓众多。

 

第四，地方权力平等的问题。省会城市和较大市享有立法权，这个规定的初衷要解决“前沿和重点地区”的法律需求问题，是要支持这些地区谋求更大的发展。但也同时给其他地区以不平等待遇。发展使所有地区的要求，不论城市大小，经济实力强弱，都有在既有基础上努力发展的权利。“前沿和重点地区”的发展有他们特殊的课题，落后地区和中小城市的发展也有自己特殊的课题，在解决特殊问题的性质上，各地市一样的应该有一样的权利，得到同样的权力资源的配置。

 

所以，我国立法体制的完善重点应放在两头，一是在法律的规定上作出调整，进一步理顺关系；二是改革地方立法体制，对地方立法主体进行精简，同时给予平等的待遇，使各地在地位平等的基础上，在明确、简约的规范中发展，使地方立法真正成为推动地方发展的推进器，而不是阻碍其前进的绊脚石。

 

转自110法律咨询网

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