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宗教非政府组织在中国:实践与法律
发布时间: 2017/9/14日    【字体:
作者:秦倩
关键词:  宗教 非政府组 法律  
 

本书意在从我国推进法治建设的宏观背景下,观察和分析我国宗教非政府组织的存在、实践及其间涉及到的法律问题,尤其是宗教非政府组织的法律地位。所谓非政府组织(NGO),是一个约定俗成的概念。据考证,这一概念最早出现在1945年《联合国宪章》第71条,该条款授权联合国经社理事会(ECOSOC)“为那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商并作出适当安排”,但并未指明哪些组织属于这里声称的非政府组织。为臻明确,经社理事会于1950年在其第288(X)号决议中将之界定为:“凡不是经由政府间协议而创立的,都被认为是此众安排而成立的非政府组织。”在咨商制度运作十余年后,经社理事会又在1968年通过第1296(XLIV)号决议进一步重申并补充规定,非政府组织除了前述第288(X)号决议所指明的以外,还包括一些“接受由政府当局指定的成员的组织,如果这种成员资格不干预该组织观点的自由表达的话”亦属于非政府组织。同时,该决议还决定将有资格与经社理事会建立咨商关系的非政府组织在国际性之外,扩展到那些在国际以及地方层面组织起来的非营利性的公民志愿组织。由此可见,在联合国背景下,非政府组织作为官方用语并非一个严格界定的概念,从实践看来,主要是指那些独立于政府体系之外具有一定社会功能或公共职能的非营利的社会组织。

国际上对这类组织的称谓没有确切的定义,有不少类似概念在交叉使用。一般而言,较普适的有:非营利组织(Non-Profit Organizations, NPO)、公民社会组织(Ciivil Society Organization)、志愿组织(VoluntaryOrganization)、慈善组织(Philanthropic Organization)、免税组织(Tax-exemptationOrganization)等。其他还有一些类似概念,比如我国台湾学界比较常用的公益团体(Commonwwealth Organization)、社区组织(CommunityOrganization)、邻里组织(Neighborhood Organization)、非商业组织(Non-commercial Organization)等用语。英国法中尚有非营利企业(Non-Profit Enterprise)这一范畴。

这些不同的称谓在社会学界总体上属于“第三部门”(the third sector),亦即在“第一部门”的政府和“第二部门”的企业之外所有民间社会组织和结社。但在法学研究中,非政府组织这一用语迟至1995年,借着北京举办第四届世界妇女大会的东风,并因同期召开的“世界妇女NGO论坛”,才在中国广泛使用并推广开来。[i]随着1998年民政部正式成立“民间组织管理局”,我国官方文件中对类似组织的称谓统一规定为“民间组织”。2007年后,又用“社会组织”的提法替代了“民间组织”。[ii]目前我国现行法律体系将社会组织分为三类,即社会团体、基金会和民办非企业单位,试图透过民法和行政法规范各种民间的组织和结社。但这些均用来规范依据中国法律法规在中国境内设立的国内社会组织。

至于来自境外而在中国境内活动的非政府组织,除了两部行政法规:1989年制定、2013年修订的《外国商会管理暂行规定》(国务院令第36号)和2004年的《基金会管理条例》(国务院令第400号)有所涉及外,境外非政府组织在境内活动长期游离在中央层面法律之外。对此,首先打破局面多少地方立法,先是2002年西藏自治区出台《西藏自治区接受境外非政府组织和个人赠款援助项目管理暂行办法》(西藏自治区人民政府43令),继之以云南于2009年12月29日发布《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》,再二年四川省制定《四川省有关组织和个人与境外非政府组织合作事项管理暂行办法》(2011/11/03),以上皆为省级人民政府制定的地方政府规章。从这些地方规章的规定来看,境外非政府组织被界定为在境外(国外和港、澳、台地区)依法成立的协会、学会、商会、联合会、联盟、基金会、研究院(所、中心)等非政府、非营利或者慈善公益性组织。对于怎么认定这里的“非政府”、“非营利”和“慈善”与“公益”,这些规章没有进一步界定。借助和总结这些地方立法的先行经验,中央层面从2014年开始推动对境外非政府组织在华活动进行法律层面的立法规制。当年12月22日国务院将《境外非政府组织管理法》草案提交第十二届全国人大常委会第十二次会议初审,该法随即被列入2015年立法计划,并经全国人大常委会第十四次会议于2015年4月完成二审,向社会公开草案二审稿征求意见。通过广泛征求社会公众意见,会同有关方面多次召开专题座谈会,深入地方进行调研,听取相关部门及高校、科研机构、境内外社会组织的意见,2016年4月25日将草案三稿提请十二届全国人大常委会第二十次会议进行三审。4月28日,经过三读程序,是次会议正式表决通过了我国规范社会组织及其活动效力层次最高的首部法律《境外非政府组织境内活动管理法》。该法将于2017年1月1日生效。如此以来,我国现行法律里正式出现“非政府组织”这一法律称谓,并与社会团体、民办非企业单位和基金会这几个法律概念并列。按照《境外非政府组织境内活动管理法》的规定,境外非政府组织被定义为“在境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织。”但不包括境外学校、医院、自然科学和工程技术研究机构或者学术组织。饶是如此,从定义来看,这一用语的涵盖面非常之宽泛,基本把一个国家任何非营利的组织都涵盖在内。那么如何与已有的法律概念对接?将是值得研究的重大问题。

虽然我国现行法律体系有关“第三部门”同时使用了不同的概念,但为与国际通用称谓以及我国政府最新的立法努力相接轨,本书统一使用非政府组织这一术语指称这些称谓不同但实质类似的组织。

笔者作为一位宗教与法律交叉学科的研究者,特别关注其中有着宗教背景的这类组织在我国的法规范问题。尤其是随着2007年中共十七大提出,要“充分发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”,并鼓励宗教界以各种类型的宗教组织为基础,介入和举办各种类型的社会公益事业,以在自治能力不断提高的社会领域呈现中国宗教的社会功能,并达致宗教与社会主义社会的相适应。2012年2月,国家宗教局、中央统战部、国家发改委、民政部、财政部和税务总局等六部门联合印发了《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》,激发宗教界投身公益慈善事业、提供社会服务的热情。在这一宏观政策推动下,我们注意到除了先期就进入社会服务领域的宗教类团体外,中国社会开始陆续有宗教团体或者宗教界人士以及信教群众利用中国现行规范非政府组织的法规范体系成立非政府组织进行慈善公益领域,从事各种宗教社会服务事工。

由此,笔者展开对中国社会实践中存在的这类宗教非政府组织的调查和研究工作,访谈了该领域比较有代表性的几个组织,比如南京的爱德基金会、台湾的佛光山文教基金会、上海的基督教青年会,以及中国基督教两会社会服务部等,结合我国民法、行政法领域有关的法律规范和行政命令,了解中国宗教界如何利用当代现行的非政府组织法规范体系,发展非政府组织模式以及其间存在哪些问题和障碍。

对这一问题的研究,恰好彰显了当代中国宗教界的“社会性”呈现,以及宗教开展公益慈善事业,所面临的主要政策障碍。我国学界、政界和教界普遍认为,政策、法律不健全,公益机构“注册难”构成压抑宗教界开展公益慈善事业积极性,制约宗教公益慈善事业发展的主要社会环境障碍。[iii]因此,宗教非政府组织在我国的活动实践及其法律地位这一问题,值得学界,法学界和宗教学界进行更深刻的研究。

宗教非政府组织之法律制度中值得研究的内容十分丰富,其中大部分研究内容超出单纯法学的研究领域,而跃入政治学、宗教学和社会学的研究领域。因此,在安排研究内容过程中,本书着意考虑以下三重因素:一,本书首先试图将政教关系原理和公民社会之理论探讨融入到宗教非政府组织法律制度的研究中;二,鉴于所涉学科之多元,本书须综合采用不同学科的知识资源和研究方法;三,由于本书侧重本土化法律研究,因此须根据宗教非政府组织在我国的法律存在和自身的研究能力及局限安排研究思路和进度。为此,本书最终形成的结构将分为导论、正文与结语三部分。正文共分为五章。具体而言:

第一章研究起点:认识宗教非政府组织。为更好地了解与宗教非政府组织有关的法律问题,首先得回答哪些组织属于宗教非政府组织这一疑问。为此,本章将从法学和社会学两个角度,尝试对宗教非政府组织这一概念作出界定。在法学研究中,主要关注宗教非政府组织在国内法中享有的法律地位以及相关的法律人格。与此相反,社会学进路则更强调宗教非政府组织的属性及特征。在此基础上,本章对宗教非政府组织作以下定义:宗教非政府组织大多是指建立在某一宗教信仰之上,宣称其身份和使命是基于一种或多种宗教或精神传统的非营利、独立和志愿组织,旨在国内和国际层面上促进和实现公共福利。然而,虽在国际社会中,宗教非政府组织这一概念强调它的“公共福利性”或者“公益性”,严格来说,互益性民间组织比如“人的结合”之社会团体不应涵盖在内,但若将之置放于中国语境下,由于中国特殊的社会结构和制度文化,宗教非政府组织这一事物在中国的法律存在与上述抽象的概念可能存在一定的参差。因此,在界定中国宗教非政府组织时,本章将那些本质上是互益性的团体但同时从事公益事业的社会团体也包纳进宗教非政府组织这一概念内。

第二章历史与现状:中国宗教非政府组织法律制度之变迁。从本章开始本书正式步入中国语境。在中国长期的慈善传统发展过程中,佛教背景的慈善机构出现于魏晋,初兴于唐宋,在明清继续维持存在并同时出现宗族性的慈善机构,近代以来伴随西风东渐又开始零星出现西方宗教背景的慈善组织,但总体而言,中国历史上始终没能孕育并建立起相对完整的民间组织法律制度,并通过法律制度的保护将民间结社和慈善传统稳定和传承下来。可见,通过结社宗教向社会提供社会服务和公共福利,背后的关键在于政策和法律的支撑,尤其是在传统上具有“大政府小社会”格局的中国社会。本章通过对历史做简单的回顾,以便在历史提供的经验教训中考察当前法律环境下中国宗教非政府组织的发展,以及这种法律环境可能造成的危机和问题。同时,本章将重点放在当代语境下,描述和探讨中国现行与宗教非政府组织发展有关的政策和法规体系,以为后文的分析提供法律轮廓和基础。

第三章格局与形态:中国法下的宗教非政府组织。本章实则为本书的重点与核心。本章认为,从近年政策走向上看,政府不排斥在整个中国社会大系统中宗教非政府组织的参与,将宗教类非政府组织视为整个中国社会构建系统中的子单位,以普遍管理社会组织的方式来对待宗教类非政府组织。这种管理模式决定了当代中国宗教非政府组织在法律上的组织形态,主要依托于政府对整体社会组织的法律定位。本书由此结合几年来的田野调查结果和心得,详细勾勒了中国法下宗教非政府组织的法律形态,和在这种法律环境下的运作实践及其面临的挑战与危机。

第四章他山之石:宗教非政府组织法律制度比较研究。由于宗教非政府组织的法律地位在更高的层面事涉宗教自由和结社自由两大宪法问题,因此本章主要从比较法的角度考察适用于宗教非政府组织成为法律实体的法律在不同的法律制度下可能会以何种不同的方式得以运用。首先,将视线聚焦欧盟,阐述《欧洲人权公约》中规定的结社自由是如何在宗教问题上予以适用的。在对这一宏观问题做一勾勒后,本章的第二部分则转向美国,从较为微观层面探讨美国法下宗教非政府组织可能采取哪些法律框架形式组织其内部事务。

第五章西来的喇嘛:境外宗教非政府组织在中国。笔者在过去几年对活跃在中国的部分境外宗教非政府组织做过初步调查和访谈。本章就是这些调查和访谈的成果。笔者在本章描画了在华开展活动的境外宗教非政府组织这一群像,指出过去三十余年这类组织来华的的三次高潮以及来华方式,其在中国的地区分布和活动领域等。之后评估了境外宗教非政府组织在华运作可能对中国造成的积极和消极影响,并在此基础上结合《境外非政府组织境内活动管理法》对可能有的治理对策进行了探讨。本章认为,在全球宗教复兴的大背景下,境外宗教非政府组织对介入地区乃至整个国家而言,都是一把双刃剑。就其在中国已开展的活动而言,主要是正面的,但其消极影响并不容低估。特别是其对中国社会领域、政治领域所具有的和将会产生的间接和未来长期的影响,需要在对其做出现实和近期的影响评价的基础上,做出分析和预测。


[i]按照王名的解释,1995年的世妇会对非政府组织这一概念在中国的传播,以及非政府组织在中国的发展具有里程碑式的作用。先是当年媒体大量报道并使用“非政府组织”一词,出版社跟进出版相关书籍,接着一批自称为“NGO”的草根组织浮现,官方文件中也开始陆续出现“非政府组织”和“民间组织”等措辞。


[ii]原因是,“民间组织”的“民间”是与“政府”、“官方”相对应的,反映了传统社会政治秩序中“官”与“民”相对应的角色关系,容易让人误解民间组织是与政府相对应甚至是相对立的。因此在新的形势下,党的十六届六中全会和党的十七大把民间组织纳入了社会建设与管理、构建和谐社会的工作大局,对传统的提法进行改造,提出了社会组织这一称谓。


[iii]三界的观点可参见陶飞亚、刘义主编:《宗教慈善与中国社会公益》,上海大学出版社,2012年版。
 
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