摘要:指导思想之确定是宗教立法的逻辑前提。我国宗教立法必须遵循的指导思想是:吸纳国际相关立法经验、符合法制统一的要求、注重法律与政策相对接。
在立法活动中, 指导思想起着统帅整个立法活动, 并决定立法活动方向, 进而整合现行立法与原有法律法规的作用, 无疑必须优先明确。宗教立法亦是如此。我国虽自上世纪80 年代末一些地方就已开始了宗教立法工作, 且颇有成效, 但存在法律位阶低、地方立法严重趋同、立法技术不够成熟等方面缺陷。在法治化的大背景下, 我国宗教立法工作的当务之急是制定一部全国性、综合性的宗教基本法, 对宗教和与宗教有关的问题做出整体的系统的规范, 使整个宗教工作和宗教事务有法可依。因此, 探讨宗教立法的指导思想并不过时。
一、吸纳国际相关立法经验
在宗教立法中积极吸纳国际相关立法经验是非常重要的。首先, 在经济全球化的今天, 一国法制是否和国际社会的普遍实践比较接近或一致, 已成为衡量此种法律制度的健全和完善程度的主要标准之一, 而且越来越成为各国追求的目标。由于种种原因, 我国宗教立法起步较晚, 水平较低,更应积极借鉴国际相关立法经验。其次, 我国是国际人权公约的签约国, 必然要履行必要的国际义务。这些公约中有关宗教和宗教信仰问题的法律规定, 确立了世界宗教活动的基本准则, 符合国际人权保护的趋势, 体现了国际社会对宗教信仰问题的时代潮流性的认识, 对参加国则具有强制性的约束力。我国的宗教立法, 应当以其为准则。再次, 在当今国际社会的宗教立法和实践遵循国际公约精神, 以不同的方式和程度保障公民宗教信仰自由权利的大趋势下, 也出现了一种不良的倾向, 即利用宗教人权方面的所谓立法干涉别国内政。尤其是美国, 数十年来一直以年度国别人权报告的形式攻击其他国家的宗教立法与实践, 近些年来更变本加厉, 于1998 年通过所谓的《国际宗教自由法案》, 在政府部门设立专门的国际宗教自由关注机构和职位, 发表年度国别宗教自由报告, 并根据本国法律对被认为有“ 迫害宗教” 行为的国家的政府进行制裁。对我国曾几次以莫须有的罪名大放厥词。对于宗教和宗教信仰这样的世界性敏感话题, 我们在宗教立法中必须慎之又慎, 尽可能与国际规则和成功经验接轨, 不能授人以柄, 引发不良的国际舆论。国际人权公约中有关宗教和宗教信仰的规定以及国外宗教立法主要包含了以下几个方面的内容, 我国在宗教立法中、必须予以借鉴, 或者予以坚持。
1. 在规定宗教信仰自由的同时规定其行使方式和基本要求
《世界人权宣言》第十八条规定:“人人有思想、良心和宗教自由的权利:此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由, 以及单独或集体、公开或秘密地以教义、实践、礼拜和戒律表示他的宗教或信仰自由。” 《公民权利和政治权利国际公约》第十八条作了这样的规定:①人人享受思想、良心和宗教自由。此项权利包括维持或改变他的宗教或信仰的自由, 以及单独或集体、公开或秘密地以教义、礼拜、戒律、实践来表明他的宗教或信仰的自由。②任何人不得遭受足以损害他维持或改变他的宗教或信仰自由的强迫。③表示自己的宗教或信仰自由仅只受法律所规定的以及保护公共安全、秩序、卫生或道德或他人的基本权利和自由所必需的限制。④本公约缔约各国承担, 尊重父母和(如适用时) 法定监护人保证他们的孩子能按照他们自己的信仰接受宗教和道德教育的自由。[ 1]
从以上国际人权公约的规定可以看出, 它不仅规定宗教信仰自由原则, 而且对宗教信仰自由的行使方式和基本要求作出具体规定。首先, 保障公民按自己的个人意愿选择宗教信仰。其次, 保障公民通过正常的宗教活动(包括礼拜、戒律等) 来表明和实现自己的宗教信仰。再次, 规定了宗教自由的限制性原则, 即宗教自由是相对的, “ 受法律所规定的以及保护公共安全、秩序、卫生或道德或他人的基本权利和自由所必需的限制。”[ 2]
与国际人权公约的规定一致, 各国在确认宗教信仰自由的同时, 也规定了对宗教活动的限制。一个人可以依照自己的意志信仰任何宗教, 但不得假借宗教信仰自由的名义违反法律。美国宣称自己是宗教最自由的国家, 但美国最高法院称:“信仰自由是绝对的, 但按照一个人所信仰的宗教行事的自由不能是绝对的。”
2. 禁止以宗教信仰为由的歧视现象
《世界人权宣言》规定, 确定人行使他的权利和自由受法律限制的唯一目的在于保证对旁人的权利和自由给予应有的承认和尊重, 并在一个民主的社会中适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要。《公民权利和政治权利国际公约》规定:任何鼓吹民族、种族或宗教仇恨的主张。构成煽动、歧视、敌视或强暴者, 应以法律加以制止。《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》规定:任何国家、机关、团体或个人都不得以宗教或其他信仰为理由对任何人加以歧视。人与人之间由于宗教或信仰原因进行歧视,这是对人的尊严的一种侮辱, 是对《联合国宪章》原则的否定, 因而应该受到谴责, 因为这样做侵犯了经《世界人权宣言》宣布并由有关人权的各项国际公约加以详细阐明的各项人权和基本自由, 同时也为国与国之间建立和平友好关系设置了障碍。
3. 政教分离
和宗教信仰自由一样, 政教分离也越来越成为各国宗教立法中对宗教信仰所持的一种基本态度和原则。实行严格政教分离的国家, 即在国家宪法中直接提到政教分离、禁止设立国教者有2l 国, 如美国、日本、韩国等。这些国家一般都规定:国家及国家机关不得进行宗教活动, 国家不能给任何宗教特权, 国家不得给宗教团体经费, 宗教团体和宗教组织不得与国家分享行政权, 国家政权不干涉宗教内部事务等。以意大利、德国为代表的一些国家, 他们与教会各自于其固有领域享有独立性, 遇有不和则由国家与教会通过条约方式处理。如意大利宪法规定: “ 国家与天主教各行其政,独立自主, 他们的关系由拉特兰条约规定” 。
4. 对宗教团体进行有效管理
对宗教团体进行登记, 予以法律认可, 并由此产生较为稳定的法律关系, 使被登记组织在承担相应义务的同时, 得到法律的充分保护, 享受法律规定的权利甚至优惠, 这是世界上许多国家的通用做法。其中, 有些国家以专门的宗教团体法进行登记管理, 如日本。日本1939 年颁布《宗教团体法》, 用来强化对宗教团体的保护与监督, 第二次世界大战后被盟军总司令部于1945 年发布的《宗教法人令》所取代。为了弥补《宗教法人令》的不足以及进一步规范宗教社会关系, 日本于1951 年颁布《宗教法人法》, 后几经修正。该法严格按照宗教信仰自由与政教分离原则, 建立了一套宗教法人管理的认证制度, 对于宗教法人合法权益的保护作了明确规定, 是一部比较成熟的调整宗教团体的法律。
二、符合法制统一的要求
为了保证宗教立法的科学性、系统性、连续性和稳定性, 建立一种良好的法律秩序, 我国的宗教立法必须符合法制统一的要求。就全国性宗教立法特别是宗教基本法的制定而言, 要对现有的宗教法律法规和其它涉及宗教的法律法规辩证分析, 根据现实, 或者保留继承, 或者充实完善, 或者修改废除。特别要对地方性的宗教法规和政府规章进行修改, 使其同全国性宗教法律法规保持一致, 但适当照顾地方特点。要积极指导推动地方立法工作。在尚未出台全国性宗教法律法规的情况下, 地方是否先出台某立法项目, 要考虑利弊, 即考虑该项目是否适合先出台地方法规, 该项法规出台的条件和时机是否成熟, 将在全国范围内产生什么效果等。另外, 还要考虑吸收和借鉴其他地区已出台的同类立法的经验, 避免相邻的两个地区地方法规所确立的原则不同。要在制定宗教基本法的基础上制定具体的实施细则以及相关的单行法律、法规, 如《关于宗教教职人员的规定》、《宗教院校管理办法》、《宗教团体管理条例》等。同时, 新制定的宗教法律法规必须与已有的其他法律法规相配套, 从而形成完备的科学的法律体系。
三、注重法律与政策相对接
政策是指政党、阶级或国家为了完成一定历史时期的任务而制定的路线、方针、原则、策略以及工作方式、方法的总称。其既可表现为全局性、整体性的纲领、路线, 又可表现为某个具体方面、具体阶段就具体事项所作出的明细化的规定。
由于客观原因, 建国50 多年来, 我国宗教事务一直处在恢复落实党的宗教政策, 坚持自治、自传、自养的“ 三自” 方针, 坚持独立自主、自办教会的原则的前提下, 以落实恢复宗教活动场所、建立宗教团体、发扬传统、建立制度等为主要任务的恢复和发展阶段。长期以来, 我国宗教事务的管理贯彻了政策先行的理念, 实际上绝大部分宗教活动的开展, 宗教纠纷的化解都是依照政策指导, 并形成了宗教信仰自由、政教分离、宗教自主等政策原则。
虽然在法治时代大背景下, 政策因其易变性与不具备普遍的约束力的缺陷和不足必然为体现了人类理性并为秩序社会的建构、人们可预期性的满足提供可能的法律所取代, 但基于我国国情, 宗教事务的依法管理必须与长期以来的依靠政策管理的方式相配合, 宗教法律法规也必须与宗教政策相契合。宗教立法不能不对宗教政策进行研究。其中最理想的方式是体现政策的指导作用并最终实现政策的法律化。事实上, 改革开放以来, 我国宗教事务管理的政策原则大多为立法活动所吸收, 成为基本的法律原则, 特别是体现在我国宪法关于宗教信仰自由的规定上。我国现有的宗教行政法规及地方性宗教立法也吸收了这些原则, 甚至很多比较成熟的、通过执行被证明行之有效的宗教政策直接上升为了法律规范。在以后的宗教立法中, 应继续将一些良性的政策原则转变为法律原则, 并继续将执行成熟的政策上升为法律规范。
但需要指出的是, 其中必须符合法治的一般要求。当然, 地方在管理宗教事务中所形成的一些政策, 即便不能完全与法治相契合, 也应有所区别。对于民族自治地方因处理特殊宗教问题而形成的一些特殊的地方政策, 即便与宗教基本法的精神有所偏离, 也可以由民族自治地方的自治立法予以规定, 这也符合我国《立法法》的有关规定;而对于那些基于陋俗、陋习形成的具有迎合意味的处理宗教事务的地方土政策, 则无疑必须坚决摒弃。
参考文献:
[ 1] 董云虎.世界人权公约法总览[ M] .四川:四川人民出版社, 1991 .
[ 2] 蔡高强.论我国对宗教信仰自由的法律保护———从国际人权公约看我国的宗教立法[ J] .湘潭大学社会科学学报,2002 , (5).
[ 3] 杜钧宝.加强宗教事务管理的法律思考[ J] .中国宗教,2002 .
湖南行政学院学报(双月刊) No.1 , 2005
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