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宗教活动场所登记证重复颁发的案例分析
发布时间: 2018/10/11日    【字体:
作者:汤洪源
关键词:  宗教场所负责人 变更登记 民族宗教事务 紫金县佛教团体  
 
——点评“何就娣与紫金县民族宗教事务局一审行政判决书”
 
编者案:
 
2007年10月23日紫金县民族宗教事务局为紫金县佛教团体颁发了宗教活动场所登记证,负责人为何就娣。2013年7月22日再次为紫金县佛教团体颁发了宗教活动场所登记证,负责人变更为释内明
 
2016年9月6日,原登记证负责人何就娣以被告紫金县民族宗教事务局于2013年7月22日颁发给第三人释内明的宗教活动场所登记证侵害了原告的合法权益为由,向东源县人民法院提起行政诉讼,请求依法撤销被告紫金县民族宗教事务局于2013年7月22日颁发给第三人释内明的宗教活动场所登记证。
 
法院受理并作出裁决,详见“何就娣与紫金县民族宗教事务局一审行政判决书”,
ShowArticle.asp?ArticleID=9012,本文作者就此判决的规范性做出法律解析。
 
 
一、   突出问题
 
该判决书的主要问题如下:避重就轻,忽略案件争议焦点,被诉行为过程和性质梳理不清,错误排除证据关联性,说理明显欠缺,错误选择判决种类。裁判文书应当正确总结案件争议焦点,根据查明事实和法律依据,逐一予以阐述,得出裁判结论。本案判决书没有正确总结争议焦点,未能显示其全面履行审查职能,审查程度有所偏颇,论证不充分,当事人诉讼请求回应不足,最终导致判决种类错误。
 
简单而言,本案争议焦点包括诉讼程序和实体两个方面。
 
(一)诉讼程序问题
 
即起诉是否超过起诉期限、起诉人是否有原告资格。
 
对于起诉是否符合起诉条件,本案诉辩双方都提出这个问题并围绕证据进行了质证,被告答辩意见直接提出应当驳回起诉,这是法院审理行政案件时必须主动审查并予以回应的。遗憾的是,法院在裁判理由中只字未提,也许法官认为既然是判决,就是默认符合起诉条件,没有必要再纠缠?只能说不走寻常路。在此根据行政诉讼法,简单解释,本案没有超过起诉期限,起诉人有原告资格。
 
关于起诉期限,《行政诉讼法》第46条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理”。本案被诉行政行为是县民宗局于2013年7月22日为第三人释内明颁发的宗教场所活动登记证。原告称被告的行政许可颁证行为没有告知原告,原告也不知道被告作出行政行为的内容,被告发证后,因原告与紫金县佛教协会的纠纷于2016年6月30日9时在河源市中级人民法院开庭,紫金县佛教协会提交了该宗教活动场所登记证,原告才知道被告的行政许可行为。被告、第三人均未提出原告知道或应当知道该登记证内容的其他日期证据,故起诉期限应从2016年6月30日之日起算六个月,且起诉应当自该登记许可于2013年7月22日作出之日起不超过五年,原告于2016年9月6日向法院提起行政诉讼,符合起诉期限规定。
 
关于原告资格,《行政诉讼法》第25条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”。本案起诉人作为被告于2007年10月23日颁发的登记证记载负责人,要求法院撤销被告于2013年7月22日颁发的变更负责人登记证,起诉人对于自己被撤换的许可行为可主张其管理使用等权益受到直接现实的影响,即存在利害关系,有原告资格。
 
(二)实体问题
 
即县民宗局于2013年7月22日颁发变更登记证是否合法,而且该许可变更登记的负责人事项,已经被2015年7月13日行政复议决定撤销,该登记证是否依然具备合法性,效力能否存续?
 
法院对于本案实体上的争议焦点认识偏颇,仅仅关注县民宗局于2013年7月22日颁发变更登记证的合法性,将县民宗局的批复和县政府的撤销批复行政复议决定视为与本案无关的行为,因而在证据认证阶段将原告提交的证据2即县民宗局的批复和行政复议决定,认可其真实性,却否定其关联性。判决方式同样错误,不应判决驳回诉讼请求,而应判决部分撤销被诉行政行为,同时要求被告县民宗局在限期内重新作出行政许可。
 
究其根本,在于法院对于宗教活动场所登记证的颁发、变更等行政行为,未能根据法律规定和行政实践,准确理解该类行政许可的行政过程,有意无意忽视了这一行政许可具有分阶段行政行为的特征。所谓分阶段行政行为,是指同一个行政机关分不同的阶段实施行政行为。结合本案被告县民宗局的批复和颁证行为予以说明。
 
先按照时间轴梳理所涉争议行为的过程。
 
2007年10月23日,县民宗局(被告),向原告颁发宗教活动场所登记证。
 
2013年7月21日,紫金县义容镇万寿寺居士会议,同意免去原告的万寿寺负责人职务,同意释內明(第三人)担任万寿寺负责人等。
 
2013年7月21日,紫金县佛教协会,向县民宗局(被告)申请,更换万寿寺场所登记证,变更登记事项包括负责人和场所名称。
 
 2013年7月21日,被告县民宗局(被告),对紫金县佛教协会的申请,向河源市民族宗教事务局进行备案。
 
2013年7月22日,被告县民宗局(被告),作出《关于同意释内明担任万寿寺负责人的批复》。
 
2013年7月22日,被告县民宗局(被告),颁发变更释内明为负责人的宗教场所活动登记证。
 
2015年7月13日,紫金县人民政府,作出行政复议决定书,依原告申请,撤销被告于2013年7月22日作出的《关于同意释内明担任万寿寺负责人的批复》。
 
     上述流程显示,被告变更宗教活动场所负责人登记,所依据的主要事实基础,是万寿寺居士会议决议,佛教协会同意并申请,以及被告自己作出的同意批复决定。在这个变更许可行为过程中,存在被告批复和变更登记许可这两个程序上分先后顺序的行为(虽然本案被告在同一天作出两个行为),故属于分阶段行政许可。批复决定是被告依佛教协会申请依法作出的部分许可决定,没有这个同意批复,被告不会作出后续的变更登记许可。部分许可属于有效许可计划的一部分,具有公定力,非依法定程序不得废止,申请许可者于部分许可过程中获得终局决定之法律地位。
 
当批复决定按照行政复议程序被撤销时,后续的变更登记许可就丧失了部分合法性事实基础,此时,如何看待变更登记行为的法律效力?参考多阶段行为效力理论的一般观点,该登记行政许可属于违法并非无效,整体行政许可中还有其他部分许可,如批准宗教活动场所设立等预备决定、变更场所名称等行为仍然有效。县民宗局可以依法重开行政程序,对变更登记许可行为进行纠正,如果未能在行政诉讼一审判决前重新作出行政许可的,法院应当判决部分撤销,同时要求被告在一定限期内重新作出行政许可。
 
注意撤销重作的判决并不意味着必须恢复原告的负责人身份。根据行政诉讼法对撤销重作判决的执行限制,被告可以改变主要事实和理由,作出同样结果的许可;如果因程序违法被撤销的,可以同样事实和理由重新作出与被撤销行为相同的许可。另外,复议决定撤销变更批复,没有看到具体内容,不知理由是什么,但是正如被告答辩,现行宗教管理法规不允许居士担任寺院负责人。
 
二、   判决的其他瑕疵
 
(一)     阐述理由时的欲言又止
 
判决书在阐述理由的最后部分,提出原告起诉的“实质是对调整负责人不服”,而“调整负责人是佛教协会…对其管理人员作出的决定”。这两句话出现在被诉行为具有合法性的结论之后,目的语焉不详,也没有下文进一步阐述,令人不得要领。
 
通常在裁判理由中,作出合法性结论后,可能还会指出被诉行政行为存在不影响合法性的其他问题,或者对原告诉讼请求等方面略作有关评述。解读本案最后这两句话,法院指出原告虽然起诉要求法院审查登记许可的合法性,实质是要求法院审查变更负责人的行为是否合法,而变更负责人的行为是佛教协会对其管理人员作出的决定。法院判决理由就此打住,止的是什么,从诉讼角度解析推测,言下之意为该变更决定是宗教团体的内部决定,与行政机关无关联,可能认为本案实质不属于行政诉讼受案范围,或者认为法院在审查变更负责人的许可行为时,根本无法审查判断佛教协会对寺院负责人的决定。
 
如果是这两个意思,就涉及本案受案范围和审查程度的讨论。
 
1、关于受案范围
 
原告起诉县民宗局的变更许可行为,法院确实无法从这方面驳回原告起诉,因为是民宗局根据法规授权对变更负责人行使许可权,所以只能在判决末尾评论为实质是对佛教协会变更负责人行为不服,进而加了这样一句评论“调整负责人是佛教协会…对其管理人员作出的决定”,这个评论似乎在引导当事人不要起诉县民宗局,或者应当寻求行政诉讼以外的途径解决争议。那么,需要讨论的是,变更负责人完全是佛教协会对其管理人员的决定吗?
 
首先,理论上讲,变更寺院负责人,属于宗教团体和宗教活动场所的自治事项,但是宗教法规同时赋予宗教事务部门最终许可权。因此,宗教部门行使许可权,是原告是否具备负责人任职资格的法定要件,未经许可,仅有佛教协会的决定,不具有最终法律效力。
 
其次,判决这句话的表述,采用了行政诉讼法第13条第3项关于受案范围排除事项的句式结构,第3项是行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免等决定,法院不受理。通俗称为内部人事管理行为,根据司法解释第2条第3款,具体指涉及行政机关公务员权利义务的决定。所以,本案判决书这样表述似乎意有所指,即这个决定类似一种内部管理行为,就不能提起行政诉讼。当然再类似,也不同,不能直接援引这一条排除起诉。
 
再次,既然说到所谓内部管理行为,涉及佛教协会对寺院负责人任职资格任免行为的性质,理论上有无可能抛开许可行为,直接由原告与佛教协会通过司法途径解决争议?毕竟佛教协会同意与否,是民宗局作出许可的先决条件。如果可能,是民事诉讼还是行政诉讼?
 
一般而言,社会团体对其成员在团体内的任职资格决定,不属于行政诉讼受案范围,有些争议可以提起民事诉讼,例如物业条例规定小区业主认为业主大会或业主委员会决定侵犯其合法权益,可通过民事诉讼解决争议。反观佛教协会与寺院负责人的关系,双方不是社会团体及其成员的关系,佛教协会是否同意寺院负责人选并不属于对协会管理人员的决定。佛教协会没有实行会员制,寺院负责人与佛教协会的管理人员分属两种宗教组织,寺院与佛教协会之间也不存在行政隶属关系。寺院负责人任免虽然必须经过佛教协会同意,但是,佛教协会是基于法规规章授权,对寺院及其教职人员活动进行指导监督,对教职资格和寺院主要教职人员资格进行审查和认定。从这个角度讲,佛教协会作为授权主体,行使了教职资格许可权,性质更加等同于公权力行为,与民宗局的任免行政许可构成多阶段行政许可,通过行政诉讼审查监督佛教协会该项权力行使的合法性,并无理论上的障碍,前提是该行为对当事人产生对外直接的实际影响,需根据具体个案判断。
 
2、审查程度问题
 
行政诉讼中,法院在审查民宗局变更负责人的许可行为时,由于变更寺院负责人的前期程序和决定在形式上由佛教协会和寺院完成,所以法院是否不能对此作出任何审查判断?
 
佛教协会根据《宗教事务条例》等规定向民宗局提交的申请材料,作为民宗局作出登记或变更许可的事实基础,属于法院认定该许可合法性的事实证据,应当从证据三性进行质证并就其证明力进行认证。法院审查该项许可合法性时,按照司法谦抑原则,一方面应当尊重宗教组织的自治判断,另一方面,对该判断仍然行使有限审查权。也就是说,既不能用法官自己的判断代替宗教组织的判断,又不能以内部行为、自治行为为由完全拒绝审查,仍应当对佛教协会和寺院是否遵循法定程序,是否有充分证据等进行审查。因此,民宗局无论是否作出实质性决定,仍然为行使该许可权而承担相应的法律责任。
 
(二)     证据列举缺少内容
 
本项缺失纯属主观疏忽,判决书在列举原告提交的证据时,对证据6,只列名称《证明》,缺少证明对象和证明目的。
 
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