摘要：国内外环境的发展变化对我国的宗教立法工作提出了更加紧迫的要求，必须加强和完善宗教立法工作，特别是宗教基本法的立法。我国宗教立法应当在党的方针指导下，紧紧围绕保障宗教信仰自由这一核心，立足于我国宗教领域的实际，与国际公约在本质上相互一致。
宗教作为一种社会意识形态，从原始社会以来，经历奴隶制社会和封建制社会的发展与成熟， 日益显示出深远的社会影响力。当今世界有接近4／5的人信仰宗教，由于宗教而产生的感情，以及与之相应的各种各样的仪式和组织，作为一种社会历史现象，在任何国家都不可能在短期内消除。尽管我国已经进入社会主义初级阶段，剥削制度和剥削阶级已经通过社会革命被消灭，从而在客观上消除了宗教存在的阶级根源，但是，短期内彻底消除宗教仍然是不现实的。因此，加强宗教立法工作，既是要用法律来保障公民宗教信仰自由的基本权利，也是要用法律明确政教分离的原则，规范调整我国的宗教事务和宗教活动。
1 关于宗教立法首先应明确的一些问题
第一，加强宗教立法，就必然要涉及宗教法的概念问题。在我国学术界，宗教法的概念比较统一的，认为宗教法是宗教政治集团借助国家政权将宗教信条法律化的结果。笔者认为在进行宗教立法探讨的时候，还是要遵从学术传统，首先要明确一般所说的宗教法其含义并非指国家保障公民宗教信仰自由，管理宗教事务的法律法规，而是指以宗教的教义或者经典著作的精神作为指导思想，用以调整特定的社会关系(主要是宗教社会关系但不限于此)和个人的思想与行为的规范，与世俗法相区别，主要包括教会法、伊斯兰法、印度教法等。在谈到对于宗教组织和宗教行为及其与其他社会组织或个人的关系进行调整和管理的国家法，我们还是应该称其为宗教法律、宗教法规，不宜以宗教法名之。对于处于核心地位的综合性宗教法律，可以称为宗教基本法。
第二，当前宗教立法工作的重心是建立一部宗教基本法，还是首先建构一些具体的宗教法律。中央6号文件下发以前，在这个问题上，宗教人士、专家学者们的分歧比较大，有人倾向于先建立基本法，按照一般立法原则，先立母法，然后再制定各种子法；有人倾向于先制定各种单项法律法规，集中精力解决宗教领域存在的各种突出问题，等待经验足够，时机成熟的时候再制定基本法。后来在立法实践中发现，先立基本法的困难很大，宗教界、学术界和政府部门等在一些基本问题上有很大的分歧，同时参考其他国家的立法实践，发现除苏联外，其他国家也没有设定宗教基本法，因此在20世纪90年代初，中央决定先制定两个单项宗教行政法规，即1994年颁布实施的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》。从1988年的《广东省宗教活动场所行政管理规定》开始，各地方政府也开始了宗教立法实践并走在了中央前头，开始进行宗教方面的综合性地方行政法规的立法工作。随着地方性单项法规和综合性法规的不断发展和完善，中央开始考虑制定全国性的综合性宗教行政法规，于2005年制定并颁布实施了《宗教事务条例》。 总的来看，经过各级立法机构、政府部门、宗教界及其他社会各界的不懈努力，以宪法为核心，包括行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章的宗教法律基本框架已经初步确立。
2 加强宗教立法的必要性
第一，完善宗教法律体系，解决现实宗教问题的需要。目前中国尚无专门的宗教法，与宗教方面有关的法律规定广泛但分散地存在于宪法、刑法、民法及其他专门法律中，现行宪法在第33条、34条、36条及51条中都涉及了公民宗教信仰问题，其中最核心的是《中华人民共和国宪法》第36条的规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。” 此外《中华人民共和国民法通则》第77条对于宗教团体财产的规定，《中华人民共和国义务教育法》第4条、《中华人民共和国兵役法》第3条、《中华人民共和国劳动法》第12条、《中华人民共和国工会法》第3条对于有宗教信仰公民的相关权利的保证，特别是在社会政治生活方面，对于信教公民的选举权和被选举权给予了全面而详尽的规定，提供了法律保障。在《中华人民共和国选举法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》中都规定不因公民宗教信仰而影响其享有的选举权和被选举权。这些规定虽然力求全面有效，但是从整体上来看仍然很不完备，涉及宗教方面的法律规定仍然还有很多空白，与我国现在日益发展的宗教形势相比，显得十分乏力，无法满足以法律来处理宗教问题的社会需要。特别是从保护宗教信仰自由和明确政教分离的角度来看，明确规定了宗教信仰自由相关内容的是宪法，但在我国，宪法不能作为庭审依据，而能够作为庭审依据的相关法规都是低位阶的下级法规，是未经全国人民代表大会讨论的，它们不能代替正式的法律，来解释和处理宗教信仰这样一个公民基本权利的问题。关于政教分离的内容，在宪法和其他现行法律法规中没有体现。没有全面的专门的宗教法律，也无法建构全面的社会主义法律体系，国家的法律体系显然是不完整的，无法满足依法治国的需要。
第二，国内外环境的变化发展也向宗教立法工作提出了更高的要求。从国际环境来看，20世纪9O年代冷战结束后，宗教问题特别是宗教信仰冲突成为了世界局势动荡和地区危机的一个重要导火索，由宗教问题引发的局部冲突和地区战争此起彼伏。在此局势下，国外敌对势力也热衷于利用宗教问题和宗教势力对我国进行政治渗透和破坏，东突和藏独组织都利用宗教问题策划和组织骚乱等活动。从国内情况来看，目前宗教问题也比较突出，主要体现在以下几个方面。一是社会中下层信教人数激增，地下教会、家庭教会禁而不止：一方面“地下宗教” 快速扩张，一方面政府却缺乏有效监管，县、乡、村三级信息不灵，对宗教家底不清，有些县甚至至今没有专门的宗教事务管理部门，严重存在无部门管、无人管、不会管、不敢管的问题。二是少数民族地区特别是西部地区宗教矛盾突出，主要表现在宗教矛盾的复杂性加大，突发性增强，危害性提升。三是宗教组织影响干预地方特别是基层政治事务的现象时有发生，例如干预基层农村选举。最后一点也是最不容忽视的是宗教管理机关对公民或宗教组织宗教信仰权利的不法损害。这些问题，不是单纯的行政法规就能管理和调整的，宗教涉及的各种社会关系、产生的各种社会影响需要也必须有相关的专门法律来进行管理和调控，因此，制定一部基本法来保障中国公民宗教信仰自由的权利，规范宗教事务的管理就显得尤为重要。
载于中国市场2017年第18期
参考文献：
[1] 国务院常务会议．中华人民共和国国务院公报[Z]．2000：21．
[2]董云虎．世界人权公约法总览[Z]．四川I：四JI1人民出版社，1991：977．
[3]中国法学会宪法学研究会．保障公民基本权利与维持社会稳定[C]．北京：中国人民公安大学出版社，1992：316．
[基金项目]吉林省教育厅“十三五” 社会科学研究规划项目“东北地区城市宗教生态与社会影响研究”(项目编号：吉教科文合字[2016]第214号)。
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