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全国人大公布十大备案审查案例——“法规”本身必须“合法”
发布时间: 2019/2/28日    【字体:
作者:胡建淼
关键词:  备案审查案例 违宪 合宪合法性审查  
 
 
2017年12月24日上午,《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》提交十二届全国人大常委会第三十一次会议审议。该报告首次集中公布了近年来全国人大备案审查中推动相关部门纠正“带病文件”的十大案例。
 
案例1:一辆电动自行车引发的合法性审查。2015年10月,浙江省杭州市居民潘洪斌骑行的一辆电动自行车被杭州市交警依据《杭州市道路交通安全管理条例》扣留。潘洪斌认为,与上位法对照,该《条例》在国家道路交通安全法有关规定之外,增设了“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制手段,违反了国家的法律规定。于是,潘宏斌给全国人大常委会写信,建议对此《条例》进行合法性审查。根据审查建议,全国人大常委会法工委对《杭州市道路交通安全管理条例》有关规定的相关问题进行监督纠正。2017年6月,相关地方性法规做出了修改。
 
案例2:叫停“附条件逮捕”制度。“附条件逮捕”最早出现在《人民检察院审查逮捕质量标准(试行)》(2006年8月17日最高人民检察院第十届检察委员会第五十九次会议通过)中,最高人民检察院侦查监督厅于2013年4月19日发布的《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见(试行)》再次作出明确。“附条件逮捕”,意指在重大案件中,现有证据已证明嫌疑人基本构成犯罪,侦查机关认为进一步侦查能收集到定罪所必需的证据,经检察长或检委会决定可以批捕。2016年9月,内蒙古律师苗永军代理某案件,当事人被依照最高检制定的《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见(试行)》“附条件逮捕”。苗永军认为,“附条件逮捕”时,侦查机关并未掌握定罪所必需的证据,实际上就是降低了逮捕的门槛,这有违我国《刑事诉讼法》的规定。为此,他向全国人大常委会法工委提出了对该规定的审查申请。根据审查建议,全国人大常委会法工委与最高人民检察院进行了沟通。2017年4月28日,最高人民检察院下发《关于在审查逮捕工作中不再适用“附条件逮捕”》的通知,要求从即日起在审查逮捕工作中不再适用“附条件逮捕”。争议11年的“附条件逮捕”制度终被废止。
 
案例3:纠正“以审计结果作为工程竣工结算依据”。近年来,北京、上海、山东、江西等多个地区先后出台地方性审计条例或审计监督条例,规定政府投资和以政府投资为主的建设项目“以审计结果作为工程竣工结算依据”。中国建筑业协会调研认为,此规定一定程度上混淆了行政法律关系与民事法律关系的界限,超越了《审计法》和《审计法实施条例》规定的审计监督职能,也与合同双方平等自愿原则相矛盾,在实践中损害了施工企业的合法权益。为此,中国建筑业行业组织多次向全国人大常委会法工委提交审查申请。全国人大常委会法工委于2017年2月致函各省、自治区、直辖市人大常委会,要求对地方法规中直接规定以审计结果作为竣工结算依据,或者规定建设单位应当在招标文件或合同中要求以审计结果作为竣工结算依据的条款进行清理,适时予以纠正。目前已有多个地方对相关地方性法规作出修改。
 
案例4:修改“超生即辞退”条款。2017年5月,上海财经大学法学院教授王全兴等4名学者联名向全国人大常委会“上书”,提出7个省份计生新规中,用人单位可对超生职工解除劳动合同或者辞退、开除的条款,不仅与《劳动合同法》相抵触,同时与新形势下国家计生政策转型的取向不符,建议对相关规定进行审查。经审查研究,全国人大法工委今年9月致函有关地方人大常委会,建议对有关地方性法规中类似的控制措施和处罚处分处理规定作出修改。目前已有多个地方对相关地方性法规作出修改。
 
案例5:废除“著名商标制度”。2017年4月,来自上海大学等20多所高校的108名知识产权专业研究生联名向全国人大法工委提出审查建议,对地方性法规中规定的著名商标制度进行审查研究。这批学生在调查研究中发现,现实中被广泛用于商业宣传的著名商标,没有上位法依据。地方关于著名商标的法规、规章和规范性文件,都宣称是根据我国《商标法》制定,而在商标法中却没有‘著名商标’这一概念。全国人大法工委经审查研究,于11月致函有关地方人大常委会,要求对有关著名商标制度的地方性法规予以清理废止,并致函国务院法制办公室,建议其对涉及著名商标制度的地方人民政府规章和部门规范性文件同步进行清理。
 
案例6:推动解决《婚姻法》“第二十四条”的争议。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释(二)》(法释〔2003〕19号)第24条规定:“债权人就婚姻关系存续期间夫妻一方以个人名义所负债务主张权利的,应当按夫妻共同债务处理,但夫妻一方能够证明债权人与债务人明确约定为个人债务,或者能够证明属于婚姻法第十九条第三款规定情形的除外”。该条在实践中导致不少人离婚“被负债”。2016年以来,多位公民针对此规定向全国人大常委会提交近千件审查建议。2017年全国人代会期间,又有45位全国人大代表分别联名提出5件建议,要求对其进行审查。全国人大常委会法工委于同年召开座谈会,邀请提出建议的人大代表参加,并与最高人民法院有关部门进行沟通研究,推动解决有关问题。2017年2月20日,最高人民法院审判委员会第1710次会议通过了《关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释(二)的补充规定》(法释〔2017〕6号)。
 
案例7:解决“拘传原告和被执行人的司法解释与民事诉讼法规定不一致”情况。第十二届全国人大以来,全国人大常委会收到“两高”报送备案的128件司法解释。法工委逐件审查后发现,民事诉讼法司法解释中有关拘传原告和被执行人的规定与民事诉讼法的规定不一致。在全国人大常委会有关专门委员会大力支持下,推动制定机关于2017年2月作出妥善处理。
案例8:修改“有关非法行医的司法解释”。第十二届全国人大以来,人大常委会收到“两高”报送备案的128件司法解释,法工委逐件审查后发现,有关非法行医的司法解释中将个人未取得医疗机构执业许可证开办医疗机构的行为认定为非法行医犯罪,与刑法规定不一致。经过与最高人民法院反复沟通并跟踪督促,最高人民法院已于2016年12月对相关规定作出修改。
 
案例9:取消或下放行政审批事项后,专项审查107件地方性法规。2015年,全国人大法工委结合全国人大常委会三次打包修改法律取消或者下放部分行政审批事项,启动专项审查,对与法律修改内容有关的107件地方性法规逐件进行审查研究。督促地方人大常委会对30件与修改后的法律规定不一致的地方性法规及时作出修改。
 
案例10:针对专门规定自然保护区的49件地方性法规进行专项审查。2017年6月,在党中央通报甘肃祁连山自然保护区存在的突出问题与深刻教训后,全国人大法工委对专门规定自然保护区的49件地方性法规集中进行专项审查研究。2017年9月,全国人大法工委致函各省、自治区直辖市人大常委会,要求对涉及自然保护区、环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理,杜绝故意放水、降低标准,管控不严等问题。截至目前,已有30个省、自治区、直辖市人大常委会书面反馈清理情况和处理意见,总共已修改、废止相关地方性法规35件,拟修改、废止680件。
 
全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会向全国人民代表大会常务委员会提交法规备案审查报告,并集中公布了全国人大备案审查中推动相关部门纠正“带病文件”的十大案例,这在新中国的历史上还是第一次。它标志了中国人大备案审查工作将进入常态化,并为“合先性审查”奠定基础。
 
根据《宪法》第67条和《立法法》第97条、第98条和第100条规定,全国人大常委会对行政法规和地方性法规具有备案审查权。而且,根据《立法法》第99条规定,有关部门、组织和个人对于违宪和违法的法规,都可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求和建议。有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。可是,多少年来,有关部门、组织和个人对于违宪和违法的法规向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求和建议不多。有关的专门委员会和常务委员会工作机构对报送备案的规范性文件进行主动审查也不多。但自从2015年《立法法》修改以来,公民和组织提出法规审查建议日益增多。据统计,第十二届全国人大以来,截止2017年,全国人大常委会法工委共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件。特别是,2017年党的十九大报告提出,“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”在这样的背景下,全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会首次向全国人民代表大会常务委员会提交法规备案审查报告,并首次集中公布了全国人大备案审查中推动相关部门纠正“带病文件”的十大案例,由此释放了一个积极的信号:全国人大常委会将重视对法规的合宪合法性审查。中国的合宪合法性审查将从此走向常态化、程序化。
 
转自法治咖啡屋
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