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宗教治理:欧盟治理的难题
发布时间: 2019/8/1日    【字体:
作者:张崇富
内容提示:本文运用治理理论,分别从欧盟宗教多元的现状、欧盟宗教治理的权能和困境、宗教治理的转型等几个方面对欧盟宗教治理进行了分析。本文认为,欧盟宗教治理的困境肇始于欧洲的政教关系以及欧盟自身的超国家和政府间混合体模式。欧盟的宗教治理包括“硬治理”和“软治理”。“硬治理”方法主要通过欧盟法律的“欧洲化”而旁及宗教,而“软治理”方法则包括建立在参与民主和协商民主理论基础之上的开放式协调和有组织对话。
关键词:  欧盟 宗教 治理 开放式协调 有组织对话  
 
 
  一 宗教多元的挑战
 
  宗教治理是治理理论的重要论题,是在反思经典的现代化和世俗化理论弊端的基础上提出的新理论范式。长期以来,学术界深受现代化和世俗化理论的浸润,倾向于视宗教为私人的领地,不加批判地应用“政教分离”的理论。事实上,面对当今宗教信仰勃兴以及宗教多元并存的社会现实,无论学者还是决策者,对这种理论的简单套用都遭遇了前所未遇的尴尬。“宗教治理”意味着“某种来自外面或上面(私人或半公共与公共的层次)或通过自我监管(民主的宗教集会、非正式的宗教网络、协会和团体)的监管能力”。①对宗教治理而言,公共的非国家行为体和各种半公共和私人因素都非常重要。在全球化时代,宗教“私人”和“公共”的界限日益难以区分;宗教组织(作为非国家行为体或次国家行为体)和宗教因素在国际关系中正发挥着越来越重要的作用。“治理”已不再是政府的专属事务,各种各样的社会组织和机构,尤其是相关的宗教组织,已不可避免地参与到“治理”事务中来,传统意义上的“政教分离”业已破产。总之,宗教治理的宗旨就在于如何“实现一种矛盾的自我转化,即将宗教从排他性的对抗关系引向制度性的参与关系,从而使不同的宗教身份和价值观在一个多元主义的基础上和平共处”。②
 
  欧盟——这个被视为探讨人类前景的最大实验室,③更是以多元的宗教文化和复杂的政教关系而著称。随着近几十年来欧洲移民潮的大量涌入,欧洲宗教多元的局面有增无减。欧洲宗教多元的内涵和外延随着时间的推移也在发生变化,其早期的显著特征主要是基督教内部的宗教多元和冲突,无论是11世纪的东西教会大分裂,还是16世纪到17世纪的宗教改革运动,都没有造成欧洲文化内部无法逾越的分裂。当时的政教分离手段成为解决宗教冲突的灵丹妙药。随着欧洲一体化的发展和全球化时代的到来,欧洲多元宗教的冲突早已超出了基督教的范畴,跟不同种族、不同宗教(特别是伊斯兰教)、不同文化等因素纠缠在一起,成为欧洲挥之不去的梦魇。如何将多元宗教的对抗性的关系转化为参与性的关系?迄今为止,欧盟还没有找到答案。因此,如何有效地处理和应对多元宗教和多元文化共存的问题实则是涉及欧盟未来走向,关涉欧盟探讨人类前景的实验能否成功的重大问题。
 
  从历史上看,自17世纪《威斯特伐利亚和约》教随国定的原则确立三百多年来,宗教事务成为欧洲各主权国的内部事务,教皇已无权干涉,国家之上的权威已被瓦解,这个原则一直延续至今。用宗教界的眼光来看,欧共体乃是建立在世俗原则之上,以共同安全和经济利益为追求目标的一个世俗机构。这就决定了欧共体在创设之初的一切条约和协议并无宗教的位置。的确,在《马斯特里赫特条约》之前一系列的条约之中,并无只言片语提及宗教,可以说,直到工作重心从经济一体化转向政治一体化之后,欧盟不得不考虑其合法性价值基础及文化认同时,宗教才进入欧盟领导人的视野。因此,直至1992年的《马斯特里赫特条约》,宗教才首次进入欧盟的法律框架。此后,《欧盟治理白皮书》中教会和宗教组织不仅被视为欧盟治理的伙伴,而且被视为公民社会的重要组成部分,承认它们在表达公民的关切、服务公民和满足公民的需求方面做出的独特贡献,从中可以看出欧盟宗教治理理念转变的端倪。④即便如此,欧盟的宗教治理绝非易事。从欧盟成员国的层面来说,各国政教关系千差万别,极为复杂;在超国家的层面,欧盟既没有宗教治理的权能,又缺乏宗教治理的经验。特别是目前的欧债危机,更加深了欧洲民众的不安全感,他们深感欧盟和本国政府已无力应对汹涌而至的移民潮,无法有效治理种族和宗教多元的社会,致使他们迁怒于种族宗教的多元化,认为这种局面对他们原有的生活方式构成了巨大的威胁。因此,面对多元宗教共存的局面以及与之相伴的各种棘手的矛盾和冲突,欧盟常感到无从下手,缺乏有效的方法。
 
  跟欧洲一体化研究的其他议题相比,国内外学者在欧盟宗教问题和宗教治理方面的研究还比较匮乏,相对而言欧美学者的研究更多一些。如,罗南·麦克雷(Ronan McCrea)的《宗教和欧盟的公共秩序》(Religion and the Public Order of the European Union)则是极少数专门研究欧盟宗教治理的著作。该书主要运用了新制度主义的理论模式来分析欧盟的宗教治理,分别阐释了强制性同构(coercive isomorphism)、模仿性同构(mimetic isomorphism)、规范性同构(normative isomorphism)等几种不同的制度压力给欧盟宗教治理带来的影响。法伊特·巴德(Veit Bader)的《世俗主义还是民主主义:宗教多元的结社式治理》(Secularism or Democracy: Associational Governance of Religious Diversity),则从更宽泛的视角运用结社式民主(associative democracy)理论来探讨宗教多元的治理,认为结社式治理是一个适度自由、制度灵活多元的社会最可靠的解决方案。本文基于上述研究,试图对欧盟宗教治理的难题以及欧盟宗教治理的转型作进一步的勾勒和分析。
 
  二 宗教治理:欧盟的权能与治理困境
 
  对宗教事务的管理是欧盟各成员国的专属权能,欧盟长期被排除在这些权能之外。这方面的法律依据可以从《里斯本条约》第17条(Article 17.3 of TFEU),一直上溯到《欧盟宪法条约》第I-52条以及《阿姆斯特丹条约》第11号声明。这三部分条款有关宗教的文字几乎完全一样,兹列举《里斯本条约》第17条如下:
 
  1.联盟尊重且不损害成员国的教会和宗教组织或团体在其成员国法律中的地位。
 
  2.联盟平等地尊重各哲学与非宗教组织在其成员国法律中的地位。
 
  3.联盟承认教会和非宗教组织的身份和他们的特殊贡献,应跟这些教会和组织保持开放、透明和定期的对话。⑤
 
  由于基督教教会大量的游说工作,有关“宗教与非宗教组织地位”的宣言终于写进了1997年的《阿姆斯特丹条约》。在其第11号声明中,欧盟承认欧洲宗教组织的存在,并反复强调成员国对宗教组织的专属权能。虽然该宣言既不是具体的条款,也不具有法律约束力,而仅仅具有解释性援助的法律功能,但其政治意义远远大于其实际功效。该宣言传达出一个明确无误的信号:从今以后,宗教组织在欧盟治理和政策中,不再是微不足道、可以忽略不计的,而是欧盟决策程序中不得不加以考量的因素之一。《阿姆斯特丹条约》第11号声明中的文字,后来又辗转写进了《欧盟宪法条约》第I-52条以及《里斯本条约》第17条,成为正式的法律条款。《阿姆斯特丹条约》第11号声明堪称欧洲政教关系变化的一个标志。⑥
 
  既然在宗教问题上,欧盟一无政策,二无权能,是否就无法对宗教进行治理?回答是否定的。原因有二:
 
  首先,就现有的法律框架来看,至少在《里斯本条约》中,欧盟对宗教事务权能的表述不甚清晰,这实际上是由宗教自身的复杂性所致。在欧盟各成员国,宗教的存在大体可以分为个人层面、公共层面和国家层面这三层。就个人层面来说,宗教信仰的自由乃是每个公民的基本人权,应受现有成员国法律和欧盟法律的保护。就公共层面来说,宗教问题越来越引起人们的关注,涉及就业、社会包容、教育、文化和第三国国民融入等领域,特别是在职场、学校等公共场所。能否在学校置放十字架?能否在工作场所穿戴头巾等宗教服饰?能否在工作时间内进行礼拜等宗教行为?工作时间与假期的规定是否与教规有矛盾?特定宗教饮食与动物保护有矛盾?越来越多的此类问题改变了人们视宗教为纯个人化信仰的刻板看法。就国家层面来说,宗教信仰实际上涉及了一个国家独特的文化传统以及国家认同的重要论题。一般来说,涉及这个层面的宗教事务,欧盟法律往往设定例外规定并让成员国行使自由裁量权。一方面,《里斯本条约》第17条认为宗教事务是成员国的专属权能,另一方面,它所规定的欧盟的共享权能以及政策协调和采取支持、协调和补充行动的权能,实际上覆盖了前面所说宗教的个人和公共两个层面,尤其是在社会政策领域。正是由于现有的法律框架对欧盟宗教事务权能的表述上的模糊,反而给欧盟对宗教问题的治理留下了相应的空间和余地。
 
  其次,自《阿姆斯特丹条约》实施以来,欧盟采取的一系列法律协调与共同政策以及某些领域欧盟法律的“欧洲化”,致使欧盟直接或者间接地“入侵”了原本专属成员国权能的宗教事务。随着《里斯本条约》的正式生效,《欧盟基本权利宪章》被赋予了法律效力。此后颁布的种族平等法令(Racial Equality Directive)和就业平等法令(Employment Equality Directive)是欧盟法律的“欧洲化”的具体体现。这些法律和法令的颁布实施,使欧盟涉入了宗教事务领域。除了采用法律法令这些约束性和强制性的“硬治理”方法之外,欧盟在那些跟宗教事务相关的复杂和敏感领域还采取了开放式协调(OMC)和有组织对话(Structured Dialogue)等“软治理”的策略。这些“硬治理”和“软治理”策略的实施,对各成员国的自由裁量权(Discretion)和自由判断余地原则(Margin of Appreciation)的运用产生了多层影响。总之,欧盟法律的“欧洲化”与现有的欧盟法律框架下各成员国在宗教事务上的例外原则的矛盾,构成了欧盟宗教治理的复杂图景。
 
  据塞吉奥·卡雷拉(Sergio Carrera)和乔安娜·帕金(Joanna Parkin)的研究,欧盟对成员国专属的宗教事务权能的“入侵”,主要通过以下五种途径:第一,欧盟公民权与基本权利;第二,反歧视;第三,移民与内部事务;第四,社会包容与保护;第五,教育与文化。⑦各成员国对欧盟法律的“欧洲化”的“入侵”的抵制,除了利用授权原则、辅助原则和比例原则外,还有一个重要的手段就是成员国国内法律和“民族精神”的例外原则。
 
  第一,公民权与基本权利。基本权利乃是欧盟法律原则的核心宗旨。而宗教自由则是欧洲公民基本权利的重中之重,保护欧洲公民的宗教自由乃是欧盟的重要职责。《欧盟基本权利宪章》对此有明确的表述。
 
  《欧盟基本权利宪章》第10条“思想、良心与宗教自由”第1款:人人均有权享有思想、良心与宗教的自由。此项权利包括改变宗教或信念的自由,无论是独处还是在社群中,无论是公开还是私下,在礼拜、教学、工作与仪式中,表达其宗教与信仰的自由。
 
  第21条“反歧视”:任何基于性别、种族、肤色、血源或社会背景、面容外貌、语言、宗教与信念、政治或任何其他意见、少数族裔成员、财产、出生、残障、年龄或性倾向之歧视,均应被禁止。
 
  第22条“文化、宗教与语言多元性”:欧洲联盟应尊重文化、宗教与语言的多样性。
 
  然而这些被欧盟奉为神圣不可侵犯的基本权利,真正落实到各成员国的层面却要大打折扣。欧盟层面主张的基本权利,在成员国层面产生了不同程度的变数。就现存的欧盟法律和欧洲法院的判例来看,这些基本权利实施允许存在例外的情况,尤其是在以宗教问题(特别是道德、伦理价值)为理由时。如,《欧盟基本权利宪章》第10条第2款规定:“基于良心而反对的权利应依国内法律行使此项权利的规定而确认之”。在涉及赌博、堕胎和卖淫等时,欧洲法院判例显示在“道德”、“公共秩序”、“公共政策”等与宗教相关的因素方面,特别是欧盟共同市场所追求的四大自由(商品、服务、人员和资本的自由流动)跟成员国的法律、公共道德和宗教发生冲突时,欧洲法院承认并允许各成员国在这些领域拥有自由裁决的空间和余地。
 
  第二,反歧视。反歧视的内容包含在《里斯本条约》第2条和第19条中。《里斯本条约》第2条称:联盟是建立在尊重人的尊严、民主、平等、法制以及尊重人权,包括少数族裔的人权的价值观的基础之上。这些价值观对盛行文化多元、反歧视、宽容、正义、团结和男女平等观念的成员国社会来说是共同的。《里斯本条约》第19条(原《阿姆斯特丹条约》第13条)则认为,在不损害《里斯本条约》其他条款以及在成员国授权的范围内,欧盟理事会在获得欧洲议会同意之后,依据特别立法程序一致行动,可采取适当的行动与基于性别、种族或民族起源、宗教信仰、残疾、年龄或性取向的歧视作斗争。此前的种族平等法令和就业平等法令的颁布,已使欧盟层面的法律真正渗透到了宗教事务。尤其是就业平等法令在反对宗教歧视方面较种族平等法令的作用更大,虽然其范围仅仅限于职场,但已经是一个不小的进步。相对而言,欧盟法律在反对宗教歧视的力度与覆盖程度,远远不及在反对性别、残疾、年龄和性取向歧视方面的作为。
 
  就业平等法令,一方面承认职场(集体的)宗教信仰的自由,禁止职场内的宗教歧视,另一方面却允许各成员国的不同组织根据不同的宗教风气(ethos)采用不同的对待员工的方法。宗教组织可以要求它们的员工忠于宗教组织的风气而不构成歧视。
 
  第三,移民与内部事务。欧盟的移民和内部事务方面的法律和政策同样涉及宗教问题。欧盟的移民法在实施的过程中,某些特定的宗教(如允许一夫多妻婚姻的宗教)成为移民家庭团聚和申请长期居留的障碍。针对移民的家庭团聚和长期居留的申请,不少成员国法律都要求进行强制性的融入测试等社会融入措施。这些措施往往强调成员国的价值观、生活方式和自由民主的原则。在实践中有不少实例似乎证明,某些移民的宗教背景(如伊斯兰教)成为移民局拒绝其家庭团聚和长期居留申请的理由。各成员国强制性融入测试的潜台词即是:信奉某些宗教(如伊斯兰教)移民的价值观、生活方式违背了欧洲的自由民主的原则,易于引起社会矛盾和冲突,而成为社会融入的障碍,因此应当把它们排除在外,而这种做法恰恰又违背了欧盟所珍视的宗教自由和反歧视等基本权利的原则。上述矛盾正是目前各成员国移民政策和社会融入最为头疼的问题。
 
  第四,社会包容与保护。欧盟的社会包容政策同样涉及宗教。首先,宗教组织在欧盟的社会包容政策的实施中扮演了日益重要的角色。例如,欧盟委员在社会包容政策方面跟13个非政府联盟组织(Umbrella Organisations)建立了正式合作伙伴关系,其中两个伙伴,即欧洲宗教社会福利协会(Eurodiaconia)和明爱会(Caritas)就属于宗教组织。这些组织在欧盟社会包容政策所推行的开放式协调(软治理),扮演了提供专业知识并协调各成员国的社会包容政策的重要角色。此外,欧盟的社会包容政策中有一个特别目标群体——社会弱势群体(包括少数族裔和移民),这些弱势群体中就暗含了信奉某些宗教的少数族群。
 
  第五,教育与文化。欧盟的文化和教育政策也间接涉及宗教。欧盟的文化主要是通过“跨文化对话”的举措,推动欧盟境内不同团体(包括宗教团体)之间的互动与相互理解,消除误解与歧视。为达到这一目标,欧盟将2008年定为“跨文化对话年”(European Year of Intercultural Dialogue),实施这项计划的财政预算达一千万欧元。欧盟教育政策主要是通过弱势群体的“跨文化能力”的建构而涉及宗教少数族群;移民子女的教育问题正成为欧盟开放式协调教育政策的重中之重。不少证据证明,移民家庭子女的受教育程度位于非移民家庭子女受教育程度的平均水平线之下。如国际阅读素养评比(PIRLS)的调查结果显示,到小学毕业时,移民家庭子女的读写能力普遍低于非移民家庭子女。欧盟委员会颁布的2008年《绿皮书》,目的就是为了改变移民家庭子女在教育方面的弱势地位。⑧
 
  上述与宗教有关的政策,又分属欧盟委员会中各个不同机构实施。其中司法、基本人权与公民权总司负责维护欧盟公民权与基本权利;就业、社会事务与机会平等总司与司法总司共同负责反歧视政策的落实;内部事务总司负责移民政策和内部事务政策的实施;就业、社会事务与机会平等总司负责社会包容政策的执行;教育与文化总司负责教育与文化政策的贯彻。由此可见,宗教问题同时归属这些不同的部门,而几乎每项的政策都存在例外或者法律与政策内部的矛盾,这一切表明欧盟对宗教事务的治理几乎都是间接或者旁及,缺乏政策的连贯性。虽然欧盟在涉及宗教的社会包容政策和移民子女教育政策采取了开放式协调的软治理,然而这种治理策略由于缺乏法律的强制性,也缺乏相应惩罚措施,在执行的效力上同样要大打折扣。
 
  总的来说,上述的先天缺陷使得欧盟层面的宗教治理变得困难重重。欧洲历史上复杂的政教关系、欧盟超国家和政府间混合体的模式以及大量移民带来的多元化宗教信仰和习俗,更使得欧盟的宗教治理难上加难。跟大多数的民族国家相比,欧盟自身新型组织的特性和文化认同的弱点,迫使其必须用明确的术语来界定宗教、法律和政治之间的关系。换言之,即欧盟该如何对宗教的角色进行定位?宗教在欧洲一体化的过程中已经发挥或者即将发挥的功能到底是什么?欧洲复杂的政教关系,更增加了这种定位的难度。大体来说,欧洲的政教关系可归为三类:政教分离类(separation systems)、国教类(the state church systems)和政教混合类(hybrid or cooperationist systems)。⑨如法国、比利时、荷兰等为政教分离类国家,北欧国家和英国为国教类国家,意大利、德国、西班牙等为政教混合类国家。欧盟自身文化认同上的缺陷使其缺乏足够的权威促使欧洲的宗教、法律和国家之间的关系发生根本的改变。因此,如何整合目前27个成员应对宗教问题的不同方法?如何设计出一个共同的框架?做到既不侵犯成员国的自治权,又严守欧盟的根本价值,这对欧盟而言也是一个巨大的挑战。如欧盟各成员国对学校是否开设宗教课程的不同立场,就从另一个侧面反映出欧盟层面政教关系的复杂性。学校(尤其是中小学)被欧盟各国视为培养未来公民的重要场所,是否在学校开设宗教课程事关重大。研究显示,法国、保加利亚、斯洛伐克、爱沙利亚、拉脱维亚、芬兰、匈牙利、斯洛文尼亚、意大利、丹麦、瑞典和卢森堡这十二个成员国的宪法规定学校不得进行宗教教育。而其余十五个成员国的宪法则明文规定可以开设宗教课程,但具体到怎样开设,不仅跟孩子的父母和监护人的权利有关,而且跟公立、私立以及宗教学校等这些不同类型的学校有关。⑩如德国基本法中第一章第七条“学校教育”规定:“父母和监护人对子女是否接受宗教教育享有决定权”,“除与宗教无关的学校外,公立学校的宗教教育是一门正式课程。在不违背国家监督权的情况下,宗教课程根据宗教团体的有关原则进行,不得违反教师的意愿分派宗教课”。(11)如何在欧盟层面整合这些矛盾绝非易事。
 
  此外,欧盟宗教治理的难题还在于,除了不同宗教之间的紧张关系外(特别是基督教和伊斯兰教),欧洲世俗主义跟宗教之间的冲突,尤其难以调和。正如世俗主义者所强调的那样:除了宗教等传统之外,启蒙运动以来的人文主义和世俗主义的思想,同样是欧洲文化的重要传统。在欧洲一体化的进程中,世俗主义力量与宗教力量的冲突,非但没有减弱,反而大有激化的趋势。一方面,欧盟承认宗教信仰自由是神圣不可侵犯的基本人权;另一方面,欧盟的大小条约亦基于政教分离的理念。欧盟在承认宗教自由必须得到保护时,却把限制宗教当做一项重要原则,确保欧盟成员国的公共领域自主权不受宗教的支配。如2002-2004年间,《欧盟宪法条约》的序言中是否写入上帝和基督教渊源的争论,就是宗教世俗主义力量与宗教力量之间的激烈角逐。当时的争论几乎到了白热化的程度,吸引了大量媒体连篇累牍的报道,深深牵动着欧盟各成员国、各党派、各阶层的神经。众所周知,宪法条约序言的文字往往为整部宪法定下基调,因此是否写入上帝和基督教渊源的问题事关重大。支持的一方认为,欧洲的历史文化深深根植于犹太基督教传统,是无法回避的历史事实,将犹太基督教传统写入欧盟宪法条约的序言将会有力地促进欧盟的文化认同,反之任何刻意回避和隐瞒这个事实的做法都将极大地削弱欧盟文化认同的基础。反对的一方则认为,欧盟宪法条约的序言中如果写入上帝和基督教渊源,将会使欧盟变成一个排斥性的联盟,变成基督教俱乐部,这跟欧盟多元文化、多民族共存的现实并不相符,也会把土耳其这样的伊斯兰候选国拒之门外。这次争论,以世俗主义者的胜利宣告结束。欧盟宪法条约的序言最终回避了上帝和基督教渊源问题,只采用模糊的语言,笼统提及宗教在欧盟的角色。特别值得一提的还有2004年欧委会候选司法委员罗科·布蒂利奥内(Rocco Buttiglione),因持保守的天主教价值观,对同性恋发表了不当言论,而被欧洲议会逐出了欧委会的新领导班子。除此之外,欧盟各国对公共场所的“宗教服饰”的激烈争论中都可以看到世俗主义力量和宗教力量角逐的身影。
 
  具体来说,法伊特·巴德(Veit Bader)的研究显示,欧盟多元宗教的治理存在着以下的基本冲突(或紧张关系)。
 
  (一)基本权利之间的一般冲突,包括:
 
  (1)个人自主权和集体自主权之间的紧张关系;
  (2)集体宗教自由和其他人权之间的紧张关系;
  (3)宗教自由和公共秩序以及公共安全之间的紧张关系;
  (4)(正式)平等对待的紧张关系。
 
  (二)家庭法
 
  宗教的家庭及离婚的规则和习俗与国际家庭和离婚法,以及普通民事或国家的婚姻和离婚法的基本原则(两性平等、赞成离婚)的冲突。具体的冲突表现为:一夫多妻、同性婚姻、荣誉处决(Honour killing)等。主要领域涉及国际私法、国内宗教法跟州法的冲突、非诉讼解决机制等。
 
  (三)劳动法
 
  员工的宗教利益跟其他相关方(雇主、工友、顾客、公众)的利益,以及与世俗主义和反歧视的自由价值观的冲突。宗教团体的自主权跟反对基于宗教、性别和性取向歧视的劳动法原则的冲突。主要领域有:非宗教和宗教的工作场所、宗教组织为雇主。
 
  (四)公共空间
 
  自由民主立宪主义的基本原则与传统的族裔宗教、民族文化的冲突。主要领域为:宗教导向的私立学校、着装要求、修建/维护宗教场所。
 
  (五)国家扶持
 
  国家严格中立(既不提供经费也不承认)跟关系中立和关系平等的冲突。主要领域有:宗教核心组织、其他宗教组织如宗教学校和宗教媒体。(12)
 
  如何有效地治理以上林林总总的冲突和紧张关系?对欧盟这个缺乏足够的认同、并缺乏宗教治理权能的新型组织而言,无疑需要治理方面极大的创新和智慧。
 
  三 有组织对话:欧盟宗教治理的转型
 
  《里斯本条约》第17条(Article 17.3 of TFEU)堪称欧洲政教关系史上里程碑意义的条款,其中第3款强调了宗教组织与欧盟之间的对话:“联盟承认教会和非宗教组织的身份和他们的特殊贡献,应跟这些教会和组织保持开放、透明和定期的对话”。《里斯本条约》生效以后,第17条成为具有法律效力条款,欧洲宗教组织一片欢呼。欧盟主教团委员会(COMECE)对此立刻作出反应,呼吁全欧教会和基督徒抓住这个千载难逢的参与立法和决策的机会:“(里斯本)条约将一个对教会具有显著重要性的条款引入欧盟基本法。通过《欧盟运行条约》第17条,欧盟承认教会的身份和独特贡献,并跟教会开始了基于‘开放、透明、定期’的对话。基于这个条款,教会和宗教团体将强化他们跟欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会的对话,并将更高效奉献他们对欧洲政策的反省。受天主教社会教义的启发以及他们实际经验的激励,教会将奉行与欧盟决策者就欧盟提出的政策展开批判性和建设性的对话……”(13)有的宗教界人士甚至引用圣经中先知的预言来阐释《里斯本条约》第17条中欧盟与宗教组织对话的意义。如吉米·德扬认为,第17条中所涉及的欧盟宗教与政治关系,实际上在圣经《启示录》和《但以理书》中先知早已预言。如在《但以理书》7:7(14)和《启示录》17:12均提到的“十角兽”。《启示录》17:12称:“你所看见的那十角就是十王;他们还没有得国,但他们一时之间要和兽同得权柄,与王一样。”吉米·德扬认为“十角兽”就是今天的欧盟,乃是罗马帝国的复兴,《启示录》详细揭示了宗教乃是复兴的罗马帝国(即欧盟)在七年灾难时期的主角。(15)而欧盟的人文主义者、世俗论者、无神论者对此既悲叹又担心,他们认为该条款使得宗教重返欧洲的政治舞台,这对他们所信奉的政教分离和自由民主的原则是一个极大的威胁。如“2011年度世俗论者获奖者”、欧洲议会政教分离工作组主席索菲女士感叹道:“世俗主义倍感压力,宗教又回到了政治的舞台。我特别担心所谓的跨文化对话,实际上不过就是那些要求拥有界定我们社会的道德价值特权的宗教领袖们之间对话的委婉说法而已。”(16)
 
  欧盟机构跟宗教组织对话可以上溯到1994年时任欧盟委员会主席德洛尔发起的“欧洲之魂”(A Soul for Europe)活动。1992年2月14日,德洛尔在布鲁塞尔对宗教界人士讲话时表达了他对欧盟未来的担忧,他说:“如果在下一个十年我们还无法赋予欧洲灵魂,赋予它精神和意义的话,那么(欧洲一体化的)游戏将会结束。”(17)德洛尔认为,欧盟如果仅仅建立在经济和法律制度之上,欧洲一体化不可能取得最后的成功,因此希望欧盟能为欧盟公民提供一种高于经济和法律制度之上的东西。此时,宗教和文化进入了欧盟领导人的视野。1994年“欧洲之魂”项目正式启动,德洛尔成立了一个专门负责欧盟机构跟宗教组织对话的内部智库机构——“深度研究小组”(Forward Studies Unit)。“深度研究小组”成立的初衷主要是为欧盟委员会、欧洲议会和各个宗教和哲学信念组织提供一个讨论问题的平台,来促使各方共同反思欧洲的精神、道德和文化根源,以及未来欧洲的潜能。“欧洲之魂”有六个宗教和哲学信念组织成员,分别为:欧盟主教团委员会(COMECE)、欧洲教会协会教社委员会(CEC)、东正教联络处(OLO)、欧洲犹太教教士会议(CER)、欧洲人文主义者联合会(EHF)、穆斯林欧洲合作理事会(MCCE)。2002年,“欧洲之魂”变成了一个独立的非盈利国际协会,在比利时注册并设立于欧洲教会协会教社委员会(CEC)在布鲁塞尔的办公室,此后,其工作性质有点类似宗教游说团体,并于2005年逐渐淡出人们的视线。尽管如此,“欧洲之魂”不仅体现了欧盟宗教治理思路的转型,而且为欧洲历史上宗教在公共政策上的地位留下了浓墨重彩的一笔,意义不可小觑。
 
  1999年普罗迪接任欧盟委员会主席后,将“深度研究小组”移入欧盟委员会常务秘书处,并将其更名为“政策咨询小组”(GOPA),负责经济、社会、外交和宗教对话四个领域的事务。2004年巴罗佐继任后,又将“政策咨询小组”改组并命名为“欧洲政策咨询局”(BEPA)。巴罗佐削减了原“政策咨询小组”负责的经济、社会、外交三个领域,让“欧洲政策咨询局”特别负责欧盟机构与宗教和哲学信念组织之间的对话。此前欧盟机构与宗教组织的对话都是非公开的,现在通过巴罗佐的努力,欧洲理事会和欧洲议会都加入到此项对话中,这就使得该项对话更开放、更具影响力。巴罗佐上任之后,对宗教事务非常重视,在2005年短短的一年,欧盟机构跟宗教组织进行了一系列的官方对话。在这一年中仅巴罗佐本人亲自参加的跟宗教组织和哲学信念组织的对话次数就十分惊人,高达9次之多(18),有的甚至一个月内有3次对话。特别是2005年7月7日伦敦连环爆炸案发生四天之后,巴罗佐于7月12日在布鲁塞尔召开与欧洲宗教领袖对话大会作为紧急回应,更扩大了此项对话的影响力。总之,在过去二十年左右的时间,欧盟机构与宗教组织的对话,逐渐从非正式对话到半官方的有组织对话,到2009年《里斯本条约》生效以后,则变成了正式的官方对话。这一演变过程,在某种程度上反映了欧盟宗教治理的转型过程。
 
  欧盟的多元宗教文化和层出不穷的复杂问题不断地推动制度与治理的创新。欧盟在跟宗教组织的对话中所采用的有组织对话,就是一种新治理模式。新型的治理模式跟传统的治理模式的确有很大的不同,德国学者科勒-科赫的研究显示:“大量研究论证是否在广泛的政策领域确实发生了从‘共同体方式’(community method)向‘新型治理模式’的转变。虽然大量证据证明发生了上述的转变,但有一些研究显示,与传统的‘命令和控制’手段相比,‘新型治理模式’在个别政策领域的应用仍然受到限制”。(19)将这两种治理模式稍加比较就会发现这两者之间的巨大差异。“共同体方式”的治理模式往往是自上而下来引导“目标群体”、采用“命令+控制”方法、形成具有很强的约束性硬性的法律法规,然而其民主性和合法性很成问题,因此在执行上有不小的障碍。而“新型治理模式”如开放式协调和有组织对话则是采取自下而上的治理模式,利益攸关者“参与+协商”并最终形成“软法律”,虽然这种治理模式使欧盟的民主性增强,但这些“软法律”不具有约束性,因此决策的效率不高。开放式协调与有组织对话虽然同属于新型治理模式,但两者仍然有很大的不同。开放式协调适用范围局限于各成员国之间,而有组织对话(SD)则没有这样的局限,更具开放性,因而被视为信任与舆论的建构机制,适用于不同的层面。有组织对话的设计者企图使所有利益攸关者都参与到包容性决策程序中来。它有三个不同的层面,分别为:第一,欧盟层面,包括欧盟委员会(EC)和欧洲议会(EP);第二,成员国层面(SM);第三,民间团体和地方当局层面(CSO & LA)。这三个层面的功能各不相同,欧盟委员会提出立法提案、管理和执行政策和预算、评估政策;欧洲议会是欧盟层面的共同决策者、监督欧盟预算;成员国为欧盟预算的贡献者、欧盟层面的共同决策者;民间团体和地方当局则具有提升公民意识、支持与游说以及监察功能。有组织对话是一种互动治理模式(Interactive Management),不同于既往的非组织性和半组织性的对话模式(如谈判),参与者必须遵循给定的对话框架和主题,使每个小组都能充分地分享最复杂的问题,是一个包容、开放、透明和结果为导向的程序。目前,有组织对话已被欧盟广泛应用于欧洲青年、教育、体育、援助、社会包容、跨文化对话以及全球治理等领域。虽然新兴治理模式试图弥补并解决现有治理模式的弊端,然而正如有学者指出的那样:“新型治理的‘非正式性’有时会带来一种潜在的不平等,进而威胁到民主的基本规范。”(20)
 
  长期以来,欧洲一体化由精英自上而下推动,缺乏民众参与,其合法性和民主性受到广泛的质疑,欧盟的“民主赤字”备受诟病。为了解决“民主赤字”的问题,欧盟积极推进透明的决策过程,鼓励参与民主与协商民主。参与民主(Participatory democracy)乃是欧盟最显著的标准化范式(Normative paradigm),并在《里斯本条约》中得到了充分的表达。在参与民主的理论和实践中,由于成本、时间等因素的制约,普通公民几乎很难做到人人参与到决策过程中来,因此在成员国和普通公民之间的民间组织就成为参与民主的重要的承载者。郑春荣教授认为,欧盟参与民主关注的重点“不是每个公民的直接参与,而是以中介的形式通过代表性利益集团或者公民社会组织实现的间接参与”。此外,“欧盟委员会采取了有意识扶持未充分代表的利益集团的战略,但欧盟层面的参与依然存在着明显的结构性失重,这是指,专业知识和资源强的行为体的超重地位通过程序改革仅得到了微不足道的修正,由此在欧盟,不同利益集团的平等代表至今未成为现实。”(21)协商民主(Deliberative democracy)被视为具有巨大潜能、并能有效地回应欧盟多元文化间核心问题的治理形式。不过,协商民主同样存在着共同的政治共同体缺失、认识和道德不可通约性和文化团体不平衡等问题。(22)因此,基于参与民主和协商民主理论之上的宗教与信仰组织跟欧盟机构对话,同样存在着参与的结构性失重、认识和道德不可通约性以及宗教团体的不平衡等问题。由于宗教组织所拥有的雄厚的财力物力、优良的国际组织网络以及其公关和游说能力,使得他们在跟欧盟机构对话时,占尽先机,居于非常有利的地位。沙特施耐德(Elmer E. Schattschneider)的“偏见的动员”(mobilization of bias)理论则有力地支持了这个论点,认为在政治领域中唯有少数组织优良的利益集团能对政府的决策产生决定性的影响。任何政治组织其实都隐含了特定的偏见,政治组织本身就是某种偏见的动员,这使得某些议题被安排进政治的议程,而有些问题则被排除在外。
 
  回顾历届欧盟与宗教组织和非宗教组织的对话,不难发现这些对话中的确存在的结构性失重与利益集团的代表不平等的问题。
 
  首先,在欧盟依据《里斯本条约》第17条召开的对话中,宗教组织和非宗教组织的参与次数和比例严重失衡。这也导致了人文主义者和世俗主义者的激烈批判和抗争。本文对欧盟委员会官方网站公布的的宗教和非宗教组织的对话的项目统计后发现:从2005年至2012年,欧盟跟宗教组织正式的双边和联合双边接触高达15次之多,而跟非宗教组织正式的双边和联合双边接触仅有4次;欧盟跟宗教组织的全体会议达8次之多,而跟非宗教组织的全体会议从2010年在非宗教组织反复抗争下才开始启动,仅有2次;欧盟跟宗教组织的研讨会和主题活动高达12次之多,而跟非宗教组织的研讨会和主题活动仅有4次。(23)对此,欧洲议会世俗主义政治平台(EPPSP)(24)在2011年7月12日给欧洲议会主席布泽克的一封公开信中,就《里斯本条约》第17条表达了不满,抗议欧盟把旨在包容和参与的跟宗教与非宗教组织的对话搞成了宗教组织的特权对话,信中写道:“并非所有的欧洲公民所践行的信仰都是被组织起来的。因此,基于与协会和机构正式接触的这一安排是排斥性的,就其本质来说,已将大多数的欧洲人口排除在外,并使具有良好组织的宗教的声音压倒了世俗主义的声音。……我们虽然感激任命一位欧洲议会副主席来专门负责联系宗教和非宗教组织,但我们更关注的是世俗主义的声音仍未得到更好的倾听”。(25)
 
  其次,是宗教组织内部同样存在参与的结构性失重与利益集团的代表不平等问题。肯尼思·休斯顿(Kenneth Houston)的研究发现,在欧盟与宗教组织的对话中,欧洲的主流宗教天主教和新教,尤其是欧盟主教团委员会和欧洲教会协会,实际上占有主导性的地位,而其他非主流宗教如锡克教、佛教和印度教等,常常为欧盟委员会的欧洲政策咨询局所忽略,这些宗教几乎没在宗教对话名单中出现过。2010年3月在欧洲人文主义者联合会(EHF)反复要求下,锡克教和印度教才被纳入了宗教对话的名单。然而,欧盟机构跟宗教组织和非宗教组织的对话仍然采用分别举行的方法。(26)此外,欧盟机构在选取参加对话的宗教组织代表时,仍采用暗箱操作的方式,不但缺乏选择的标准,而且有很大的倾向性,即倚重那些实力强大、组织优良的欧洲主流宗教组织如欧盟主教团委员会和欧洲教会协会。肯尼思·休斯顿所统计的2005年至2010年欧洲一神论宗教组织跟欧盟对话的图表就揭示了这一点。
 
  表1非常清晰地显示了欧盟主教团委员会、欧洲教会协会、希腊东正教以及德国福音教会参加了每次年度对话,而其他的宗教组织则是偶尔参加这样的宗教对话。可见在对话代表的选择上,欧盟缺乏标准并带有很大的偶然性和倾向性。欧盟虽然采用了新型的治理模式,但存在的问题依然不少。正如有的学者所批评的那样:欧盟委员会所鼓励的参与,某种程度上并非出于程序民主的考虑,而是出于机构自身利益、出于机构的功能效率的考虑。(28)
 
  四 结论
 
  宗教治理不仅是欧洲区域一体化所面临的难题,同时也是全球化时代人类共同面临的巨大挑战。就欧洲的经验来说,自十七世纪《威斯特伐利亚和约》以来的三百多年,欧洲各国所奉行的教随国定原则,使得超国家层面的机构无权插手宗教事务。随着欧盟的扩大以及移民潮的涌入,更加剧了欧盟宗教治理的难度。迄今为止,宗教事务仍是欧盟成员国的专属权能,欧盟既无权能,亦缺乏治理的经验。宗教问题既复杂又敏感,往往跟种族、性别、少数族裔等问题纠缠在一起,几乎覆盖了欧盟成员国社会政策的各个方面。随着欧洲一体化的不断深入,欧盟的文化认同和价值基础重要性日益凸显,宗教和文化才进入了欧盟领导人的视野。1992年的《马斯特里赫特条约》中,宗教首次进入欧盟的法律框架;1997年《阿姆斯特丹条约》第11号声明中,宗教的身份得到承认,但其并非条款,也不具备法律效力;此后,2000年《欧盟治理白皮书》、2004《欧盟宪法条约》第I-52条,以及最后保留在2009《里斯本条约》第17条(Article 17.3 of TFEU),欧盟机构跟宗教和非宗教组织的公开、透明、定期的对话,受到法律条款的保护,这成为欧洲政教关系的一个重要里程碑。以上不同阶段有关宗教的法律条款,在某种程度上反映了欧洲治理思路的转型与演进。欧洲一体化长期以来由少数精英自上而下推动,饱受“民主赤字”的诟病,这使得欧盟决意革除弊端,推行参与民主和协商民主,让所有的利益攸关者和更广泛的民众都参与到欧洲的立法和决策程序中来。从2005年开始,欧盟委员会发动了“D计划”(Democracy,Dialogue and Debate)讨论欧洲未来,鼓励加强对话、公共讨论和公民参与。这种去中心化的做法,使得地方当局和跨国民间组织的作用日益凸显,宗教组织(尤其是天主教和新教)则是这些组织中的佼佼者之一,他们成为欧盟立法和决策过程中的利益攸关者和咨询对象。这种治理思路的变化,突破了人们熟知的政教分离的原则,使得远离欧洲政坛长达三个世纪的宗教组织得以华丽转身,以合法的身份重返欧洲的政治舞台。
 
  虽然欧盟无权处置宗教事务,但是由于宗教自身复杂性以及欧盟法律的“欧洲化”,使得欧盟政策和法律“侵入”专属成员国的宗教事务的领地。如欧盟基本权利宪章、种族平等法令和就业平等法令就是典型的例子。尤其是就业平等法令,涉及职场的宗教治理问题。虽然这些欧盟法令在涉及成员国的宗教事务时均有例外,但仍属于具有约束性和强制力的“硬治理”。此外,欧盟面对敏感复杂的宗教问题,在教育、社会包容等领域采用了开放式协调、有组织对话的“软治理”的方法。在过去二十年左右的时间里,欧盟机构与宗教组织的对话,从非正式对话转变为半官方的有组织对话,2009年《里斯本条约》生效以后,则变成了正式的官方对话。由于欧盟跟宗教对话主要倚重的对象是组织和社团,而社团天生具有“偏见的动员”的缺陷,使得欧盟与宗教组织和非宗教组织的对话存在着结构性失衡和代表分配不均的严重问题。这也引起了欧洲的人文主义者和世俗主义者对《里斯本条约》第17条实施中所存在问题的强烈抗议和反对。
 
  综上所述,欧盟的宗教治理,在某种程度上反映了欧盟治理思路的转型。传统的“硬治理”的方法,主要通过法律的“欧洲化”而旁及宗教事务,“软治理”的方法则是构建在参与民主和协商民主理论基础之上。对民间社团的平等参与欧盟立法和决策程序的强调,使得宗教组织在欧盟层面获得了合法参与政治的难得机遇。宗教治理之所以棘手,除了宗教自身的敏感与复杂之外,另一个重要的原因就在于欧盟和成员国在该领域的权能划分模糊不清,这一深层矛盾,肇始于欧洲复杂的政教关系以及欧盟超国家和政府间混合体的模式。欧盟虽然在宗教治理方面仍问题多多,但对精神和价值的重视开启了人们深入研究欧盟的契机,正如巴罗佐所说的那样:“一个降格为地理和经济维度的联盟将缺乏统一性,唯有参与共同价值才能赋予像欧盟这样的政治实体以实质内容”。(29)
 
  注释:
  ①Veit Bard, Secularism or Democracy: Associational Governance of Religious Diversity, Amsterdam University Press, 2007, p.50.
  ②刘义:“宗教与全球治理:一个跨宗教的比较视角”,《世界宗教研究》2010年第3期,第23页。
  ③[美]杰里米·里夫金:“致中国读者”,《欧洲梦—21世纪人类发展的新梦想》,重庆:重庆出版社2006年版,第I页。
  ④Commission of the European Communities, "European Governance: A White Paper", Brussels, 25.7.2001, COM(2001)428 final, p. 14.
  ⑤Lisbon Treaty, Article 17:1. The Union respects and does not prejudice the status under national law of churches and religious associations or communities in the Member States. 2. The Union equally respects the status under national law of philosophical and nonconfessional organisations. 3. Recognising their identity and their specific contribution, the Union shall maintain an open, transparent and regular dialogue with these churches and organisations。《阿姆斯特丹条约》第11号声明中只有《里斯本条约》第17条的前边两句,没有第三句。第三句首先出现在《欧盟宪法草案》第Ⅰ—52条中,后保留在《里斯本条约》第17条中。
  ⑥Sara Silvestri, "Islam and Religion in the EU Political System", West European Politics, Vol. 32, No. 6, 2009, pp. 1212-1239.
  ⑦Sergio Carrera and Joanna Parkin, The Place of Religion in European Union Law and Policy: Competing Approaches and Actors inside the European Commission, RELIGARE Working Document, No. 1, September 2010, p.4.
  ⑧"Green Paper: Migration & Mobility: Challenges and Opportunities for EU Education Systems", Brussels, 3.7.2008, COM(2008)423 final.
  ⑨Russell Sandberg, "Church-state Relations in Europe: From Legal Models to an Interdisciplinary Approach", Journal of Religion in Europe, Vol. 1, No. 3, 2008, pp. 329-352.
  ⑩Alejandro Saiz Arnaiz, Aida Torres Perez, Marisa Iglesias and Roberto Toniatti, Religious Practice and observance in the EU Member States, 2013, p.22, http://www.europarl.europa.eu/studies.
  (11)Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, GG, S.2-3.
  (12)Veit Bader, Basic Tensions of Governance of Religious Diversity: Item-list for the Socio-legal Research, WP7, RELIGARE Document, November 2010, pp. 1-5.
  (13)"Churches Become Official Dialogue Partners for the European Union", Catholic News, 1 December2009, http://www.catholic-ew.org.uk/Home/News-Releases/2009/Churches-become-official-dialogue-partners-for-the-European-Union, last accessed on 18 March 2013.
  (14)《但以理书》7:7:“其后我在夜间的异象中观看,见第四兽甚是可怕,极其强壮,大有力量,有大铁牙,吞吃嚼碎,所剩下的用脚践踏。这兽与前三兽大不相同,头有十角。”
  (15)Jimmy DeYoung, "The President of The EU Says That Religion Must Play A Role in The Operation of The European Political Structure", Standing for God, 19th July, 2011, http://www.standingforgod.com/2011/07/the-president-of-the-eu-says-that-religion-must-play-a-role-in-the-operation-of-the-european-political-structure/, last accessed on 18 March 2013.
  (16)Hureau of European Policy Adviser, "Dialogue with Churches, Religious Associations and Communities and Philosophical and Non-confessional Organizations", 2005, http://ec.europa.eu/bepa/activities/outreachteam/dialogue/index_en.htm, last accessed on 18 March 2013.
  (17)"Dialogue with Religions, Churches and Humanisms-Issues: A Soul for Europe", Archives GOPA, 22 February 2010, http://ec.europa.eu/dgs/policy_advisers/archives/activities/dialogue_religions_humanisms/sfe_en.htm, last accessed on 18 March 2013.
  (18)10 January 2005, President Barroso Meets the World Jewish Congress(WJC); 20 January 2005, President Barroso Meets the Conference of European Rabbis; 23 February 2006, President Barroso Meets the Bishop Dr. Wolfgang Huber, Chairman of the Council of the Evangelical Church in Germany; 10 March2005, President Barroso Meets the Plenary Assembly of the Commission of Bishops' Conferences of the European Communities(COMECE), 12 July 2005, President Barroso Meets His All-Holiness, the Ecumenical Patriarch of Constantinople, Bartholomaios I; 12 July 2005, President Barroso Meets Leading Dignitaries of the Three Monotheistic Religions in Europe; 7 November 2005, President Barroso Meets the Conference of European Churches(CEC);8 November 2005, President Barroso Meets the Most Reverend and Right Honourable Dr. Rowan Williams, Archbishop of Canterbury; 9 November 2005, President Barroso Meets Mr Steinar Nilsen, European Humanist Federation; 23 November 2005, President Barroso Meets the European Jewish Congress.
  (19)[德]贝娅特·科勒-科赫、贝特霍尔德·里滕伯格:“欧盟研究中的‘治理转向’”,《欧洲研究》2007年第5期,第32页。
  (20)同上,第40页。
  (21)郑春荣:“参与民主在欧盟的兴起及其理论反思”,《教学与研究》2009年第6期,第77页。
  (22)[美]乔治·M.瓦拉德兹:“协商民主”,薛晓源、李惠斌主编《当代西方学术前沿研究报告2005-2006》,上海:华东师范大学出版社2006年版,第306页。
  (23)Bureau of European Policy Adviser, "Dialogue with Churches, Religious Associations and Communities and Philosophical and Non-confessional Organizations", 2005, http://ec.europa.eu/bepa/activities/outreachteam/dialogue/index_en.htm, last accessed on 18 March 2013.
  (24)European Parliament Platform for Secularism in Politics.
  (25)"Open Letter to President Buzek on Art 17", 14 July 2011, http://politicsreligion.eu/category/european-parliament/, last accessed on 18 March 2013.
  (26)Kenneth Houston, "Church-EU Dialogue under Article 17.3: Consensus-seeking Instrument or Power Strategy?", Conference Paper Delivered at the EUSA Conference, March 2011, p. 16.
  (27)Kenneth Houston, "Church-EU Dialogue under Article 17.3: Consensus-seeking Instrument or Power Strategy?", p.27, Appendix V.
  (28)郑春荣:“参与民主在欧盟的兴起及其理论反思”,第4页。
  (29)Michael Bünker, "Religion and Europe", Introductory Statement to the Standard Matinee in the Burgtheater, Vienna Sunday, 24 February 2008, pp. 2-3.
《欧洲研究》(京)2013年2期 作者:张崇富
 
转自中国社会科学网
http://www.cssn.cn/zjx/zjx_zjyj/zjx_zjxll/201401/t20140123_951616.shtml
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