王科力

 

 

 

 

 

 

 

    1998年辽宁省九届人大常务委员会第六次会议通过的《辽宁省宗教事务管理条例》2006年做了一次修订，现行的《辽宁省宗教事务条例》即是这次修订的产物。2004年国务院颁布实施《宗教事务条例》，该行政法规出台之后，为了与上位阶法规保持一致，辽宁省于是修改了《宗教事务管理条例》中的一些条款。

 

     对比新旧条款，这次修改的幅度还是相当大的，共50条的旧条例中，增、删、修改的条款就达24处。总体看，修订后的新条例纯从立法技巧上说，确实有不小的进步。语气上更为温和，遣词上更为准确，一些模糊的原则性用语变得更为精确等等，都是比较明显的变化，比如新条例的名称去掉“管理”二字，显然也更为妥当规范些；原第一条中的“根据法律、法规的有关规定”修改为“根据国务院《宗教事务条例》和有关法律、法规的规定”，从立法技术上看，也使得制定地方法规的授权来源更为明确，为以后公民提起法规审查提供了方便；再如，在法律责任一章中，新条例由原来的七条（规定了非常详细的罚则）删减为两条，一条规定了违反条例的行为依照《宗教事务条例》和相关法律、法规处罚，将原有的警告、罚款、没收违法所得等罚则取消，另一条对行政执法人员违法行为做了总括性的处罚规定。类似的修改还有几处，这些都是新条例的亮点，也说明我们的立法部门法治意识在逐渐提高。

 

 

    当然，我们所说的进步是仅从立法技术上讲的，评价一项立法是否具有进步意义，立法技巧固然重要，但更重要的是看立法能否反映民意，能否有效约束行政权力滥用，能否妥善处理社会各利益部门之间的冲突，归根结底，能否保护公民合法权益。我们应当看到，新条例在表述方式上的修改虽然传递出某些“以人为本”的理念，然而，行政权力试图全面介入宗教事务、并将所有的宗教活动都纳入行政管理的意图还是非常明显。

 

    立法法第六十四条规定，地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。宗教信仰自由作为公民最基本的权利之一，涉及到公民宗教信仰的事务不能说是地方性事务，一般来说，《辽宁省宗教事务条例》规定的事项大多是为执行国务院《宗教事务条例》而制定的，如果国务院的行政法规本身的指导思想就有问题，我们也不能奢望地方性法规能有根本性突破。但是，立法的科学化和民主化已经成为法治社会的基本要求，政府机关即使不能或不愿按照保护人权的标准，不采取诸如立法听证会等所谓开门立法的举措，也要在形式上具备民主形式，比如通过人大常委会去制定地方性法规，而不是由地方政府制定地方政府规章，无论如何，人大还是宪法上的民意机关和权力机关，理论上来说代表的是选民的利益。

 

    法律上注重证据，如果我们认为《辽宁省宗教事务条例》的进步仅仅是技术上的，或者说形式上的，我们就要找到证据证明。下面我们不妨对比新旧两个条例，并结合国务院《宗教事务条例》，对新条例中的几个典型条款做一剖析，看看新条例是否真如我们所说，还是已经流露出尊重信教群众的信仰自由，尊重宗教团体的自治的意思，就是说，立法思维有没有从管制思维中走出来，对行政机关的定位有没有从宗教活动管制者向居中裁判、自我约束的角色转变。

 

 

    旧条款第四条 县级以上人民政府宗教事务部门或者由本级人民政府指定管理宗教事务的部门（以下简称宗教事务部门）是本级人民政府宗教事务主管部门，负责对本行政区域内的宗教事务进行管理和监督。其他有关部门应当依照各自的职责，协助做好宗教事务工作。

 

    新条款第三条　省、市、县（含县级市、区，下同）人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。

乡、镇人民政府和街道办事处，应当协助宗教事务部门管理宗教事务。

居民委员会、村民委员会应当配合宗教事务部门做好相关工作。

  

    对比新旧两个条款，我们发现，两个条款中比较明显的变化有三处，一是对管理宗教事务的行政机关进行了修正，本级人民政府指定管理宗教事务的部门不再表述为宗教事务部门；二是对宗教事务部门的职责范围做出了修订，原来的表述是负责对“本行政区域内的宗教事务”进行“管理和监督”，修改后的条款则表述为“对涉及国家利益和社会公共利益”的宗教事务进行“行政管理”；三是对有权管理宗教事务的部门做了区分，新条文将其分为负责管理、协助管理、配合管理等几种形式。

 

    第一处和第三处涉及对宗教事务管理机关的界定，据笔者揣测，条文改动的目的应是为了明确各部门的职责权限，防止行政机关相互间的推诿扯皮和职责不清，这在中国的官僚体系中是相当普遍的，政府机关选择性执法，只做对自己的部门利益有利的事情。从贯彻执行宗教政策的角度看，确定职能部门，划分不同机关的职责权限，更有利于快速处理宗教事务。至于是否也利于保护公民的宗教自由、促进宗教关系和谐，我们不能看出它们之间的必然联系。如果只是改变了管理机关，但并没有将宗教团体和信教群众放在优先的位置上，这种改变只能是换汤不换药的外在变化，对行政机关的管理活动是无伤大碍的。

 

    第二处修改增加了 “国家利益和社会公共利益”的限定词， 这是近年来颇为受宠的两个新名词，似乎有了国家利益和社会公共利益做挡箭牌，赋予行政机关管理权限马上就变得理直气壮起来。但这只不过是一种错觉。除了让法律条文变得好听一些之外，这种限定没有多少实际的用处，国家利益和社会公共利益本就是非常模糊和不确定的概念，从我们的宪法，到立法法，再到行政法规制定条例，都没有对什么是国家利益、什么是社会公共利益做出概括和界定，也没有对哪些机关有权判断什么是国家利益和社会公共利益做出规定，在实际的操作过程中，作为行政相对人的公民和社会组织而言，他们可能认为自己的行为并未危害公益，但行政机关作为一个利益集团，在对公民的行为做出处理时，他们首先考虑的是对自己的管理行为有没有造成妨碍，其次才会考虑公民的行为是否违法。在既没有赋予相对人听证的权利，也没有对什么是公益做出明确界定的情况下，我们只能认为，行政法规中加上这些好听的名词，只是为了装点门面之用，也是要以公益的名义堵住相对人和社会舆论的反驳。

 

    类似这种变动还有很多，我们很难说这不是进步，但又不能说它为公民带来了多少实际的益处。

 

    如果还把公民的宗教自由作为一项权利，我们就不能不承认，这项权利最核心内容就是《公民权利和政治权利国际公约》中所约定的：“维持或改变他的宗教或信仰的自由，以及单独或集体、公开或秘密地以礼拜、戒律、实践和教义来表明他的宗教或信仰的自由”，这种自由“仅只受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的限制”。公约对宗教自由的规定是国际普遍认同的准则，也是最基本的要求。从公约条文和各国的实践来看，极少有国家在没有任何凭据的情况下就对公民的宗教自由做出众多限制。《辽宁省宗教事务条例》对宗教活动又是怎么规定的呢？

 

    依照新条例第七条、第八条的规定，成立宗教团体须经市级以上人民政府宗教事务部门批准，依法登记后方能取得合法资格；而依照新条例第十二条、第十六条的规定，宗教活动场所必须是经依法登记的固定场所，而非宗教活动场所不得举行宗教活动，也不能接受信徒的奉献款，甚至不能散发用于传教的宗教出版物；第三十条又规定：任何组织和个人不得在宗教活动场所进行无神论的宣传；……；不得在宗教活动场所外布道、传教或者以宗教名义敛财。既然宗教自由的基本要求包括公开、集体地以礼拜、实践等方式表达自己的宗教自由，那么，成立宗教团体、开设宗教活动场所、遵守宗教教义布道等等活动都是上述方式的现实方式—甚至是必不可少的方式。但新条例并没有理会这些基本准则，依然为宗教自由权利的行使设立了诸多限制。即使宗教团体必须登记才能取得合法身份是可以接受的，但是这一限制能否以地方法规的形式作出？对于符合条件的宗教团体，如果宗教事务管理部门拒不给予登记，有没有相应的救济措施？非宗教活动场所不得举行宗教活动的理由何在？宗教活动场所外不得布道的理由何在？即使这些限制都是合理的，从立法程序上来看，起草法规是有没有充分尊重信教群众的意见？如果我们连这些都没有搞清楚，就急急忙忙地全方位限制公民的宗教自由权利，这恐怕不是一个民主政权的作为。

 

    虽然原条例的修订涉及了近一半的条款，但我们发现，真正与宗教自由密切相关的条文，如关于宗教教职人员认定，关于宗教场所的登记和扩建，关于宗教聚会的举行，以及关于布道、传教的行为，关于接受捐款和奉献款，新条例丝毫没有放松控制力度。自上而下去看《宪法》、《宗教事务条例》和《辽宁省宗教事务条例》，我们会发现，这三部位阶逐步递减的法律对宗教事务的限制逐步递增，呈现出越来越严厉的特点，当然，这也是国内其它各种行政立法的特点，对待公民宪法权利时，总是比上位法设置更多的限制条件。

 

 

    通过对一些典型条款的对比，我们发现，地方法规的条文虽然在表述上更加温和，但对公民实际权利的限制并没有放松，引用时下的一句话，可谓轻其所轻，重其所重。这就不能不令我们怀疑立法的出发点，是更好地保障公民宗教自由权利，还是为控制宗教活动提供更合法的理由？

 

    尊重宗教团体自治权应成为立法出发点，宗教事务必须要在宗教团体内部解决，政府的管理必须在法律的框架内进行，地方性法规规定宗教事务的管理模式，其正当性本身就值得怀疑。中国的执政者历来强调，实践是检验真理的唯一标准，从1949年以来的宗教管理实践来看，市场经济取代计划经济，还经营自主权于经济主体，已被认为是必须进行的改革；在社会管理领域，我们的政府更没有理由面面俱到，将自己的有形之手伸向社会各个角落。除了不得不动用政府强制力的裁决、处罚等事项，能够由社会组织自主解决、自我调节的事情最好还是交由社会组织，因为政府提供的服务存在无效率、官僚作风、易生腐败等多种缺点。还教于教已经成为我国宗教界的共识，辽宁省宗教事务条例虽然是为了执行上位法的规定而制定的，我们不能对它太过苛求，但如果从处理政教关系的角度看，这部地方性法规不能说是一部良法。

 

 

 

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