张守东
一、我国的宗教
关于宗教一词的文字含义，历史上佛教以佛说的为教；以佛弟子所说的为宗，宗为教的分派，合称宗教。（《辞源》第二卷第815页）“宗”或者“教”这个名词，自中国古时候就开始使用，特别是南北朝末期至随唐时，佛教的天台宗、华严宗等学者，解释经典的中心问题时，曾简约地以名、体、示、用、教等五点来说明。不久，宗与教遂被连成“宗教”之词使用。宗教者即为诠表佛教的特殊要义而使用之各种语言文字。由此看来，宗教一词是来源于佛教，也是指佛教而言的。（日本，山口益著《作为宗教的佛教》），到了后来，宗教一词逐渐深化成泛指对神道（即有神论）的信仰。当今我国的宗教，是指流传于我国并被部分群众所信奉，并且受到国家宪法和法律保护的佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教（东正教）等。
[1] 我国目前政府承认的宗教为佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教五大宗教，在有些省市（如黑龙江省）也承认东正教的合法地位。有人认为，建国初期确立五大宗教合法地位的原因有两个，一个是为了方便掌控，因此政府在五十年代先后为五大宗教设立了全国性的组织；另一方面则是因在理念上把宗教视为唯心的东西而加以排斥，不过出于统战的考虑而区别宗教与迷信。
[2]
其他的宗教如曾经在我国存在过的其他外国宗教和我国历史上存在的民间宗教是否可以登记，法律并没有说明。从法律条文的文本解释来看，这些宗教团体是可以登记的。但是从不完全的调查来看，五大宗教团体以外宗教团体要获得登记非常困难。
通过行政手段限制这些团体的登记是宗教管理机关的基本立场，如某负责人就指出：“虽然草案没有用列举的办法来限定五大宗教，但是依照具体相关条件的限定，五大宗教以外的宗教谋求在我国作为社会实体而得到法律的承认，也是相当困难的事情。”
[3] 其实，早在1988年，国务院宗教局法规组已积极进行《宗教法》的起草工作，并形成一份报告。在该报告中，法规组提出“合法宗教问题”，并提出界定合法宗教的三个可能方案，一是在原有五大宗教外加上东正教；二是除上述六个宗教外再加上民间宗教和某些少数民族宗教；三是不具体指出哪些宗教合法，但要把五大宗教、民间宗教、少数民族宗教包括进去，同时又要防止会道门趁机恢复。
[4]这说明，如果沿着合法与否的途径界定宗教，则如何把会道门等为政府所不容的宗教派别排除在外而又为传统宗教及民间宗教留下足够的生存空间，就成了关键的问题。但这一定是一个棘手的问题。比如，北京市宗教局副局长季文渊在2002年底一次会议上就说过，“我们现在很多包括立法上，我们对宗教的解释很难。是五大宗教？国外有的宗教，中国没有，难道不是宗教吗？北京现在除了五大宗教以外，还有其他宗教。是什么，常住北京的外国人，他的宗教信仰。犹太教、摩门教、巴哈依教，等等，你承认不承认，不能说因为你中国没有，就不承认。但是现实还有距离，怎么办。我是主张，有些方面的调整，是要把宗教这个范畴纳入到我们国家这个整体法律协调的范围之内。”
[5]当然，也有一个可以一劳永逸但不太可能被采纳的方案，即政府不再把自己作为宗教派别是否正统的判断者，也不以是否合法来判别宗教，而一视同仁地把与宗教有关的犯罪留给刑法等相关法律另行解决。
政府采取的方案是，在既不能不承认五大宗教以外的宗教，又不愿意轻易扩大承认范围的情况下，保持沉默，把对宗教的界定转换成为对于宗教团体的监管，由此来实现对宗教事务的管理。本来，1995年通过的《上海市宗教事务条例》原本在第三条明确规定，“本条例所称宗教，指佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教”，但在2004年修改的时候将其删除，因为“即将出台的国务院《宗教事务条例》中未明确宗教的确切定义和范畴，全国各地方法规对此表述也不尽统一，个别也有列举六大教的。现行宗教事务管理的实际操作中都是通过认可特定宗教团体的合法来认可该宗教的。因此《条例》在修改中取消了对宗教的直接列举定义，而合并了原第三条和第四条的内容，将宗教事务界定为‘按照国家有关规定依法成立的宗教团体、依法登记的宗教活动场所、依法认定的宗教教职人员和信教公民与国家、社会、个人之间存在的各项相关社会公共事务’。这样的表述，既间接肯定了当前本市五大宗教存在的现实格局，又和上位法相衔接，也相对弱化了直接界定的刚性。与此对应，《条例》中有列举五大宗教相关概念的条款也作了相应修改。”
[6] “通过认可特定宗教团体的合法来认可该宗教”，这一表述充分说明，“宗教”的界定这一与宗教信仰自由关系至为密切的问题已经被回避，而改由“认可特定宗教团体的合法”这一行政管理措施来实现对宗教自由的限制。
还有一个需要指出的问题是，在围绕宗教的界定以及宗教事务管理而做出的法律规定中，存在着中国公民与外国公民的区别对待问题。通过研究国务院宗教事务条例与国务院在1994年颁布的两个规章，邢福增指出，《条例》并没有“五大宗教”的陈述，基本上是承继了1994年颁布的两项全国性宗教行政法规的做法（《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、《宗教活动场所管理条例》）。不过，当时国宗局在《宗教活动场所管理条例》的解释中，却又沿用五大宗教的情况来界定“宗教活动场所”。
[7]另方面，在《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》的解释中，则把“尊重外国人的宗教信仰”，界定为“无论其信仰何种宗教，也不管中国有无此种宗教，中国政府都予以尊重”。
[8]换言之，1994年时基本上是采取“内外有别”的原则，一方面尊重信仰不同宗教的外国人在中国境内的宗教活动（向中国人传教及发展信徒例外），另方面则把中国人可供选择的“合法宗教”，限制于“五大宗教”之内。
[9]
同时，也有人反对在政策上使用“非法宗教活动”的提法，认为国家领导人从来没有简单地把“非法”同“宗教活动”合并成一个政策性的概念使用：
近年来，有些非宗教工作部门和有关非专门论述宗教工作的文献中，时有“非法宗教活动”的提法，导致大众媒体进而出现类似提法。而从有关宗教的宪法条款、宗教地政法规、中共中央关于问题的基本观点和基本政策、中共中央国务院关于宗教工作的通知和中央主要领导人有关宗教问题的专题讲话中，有32处42个地方使用了“利用宗教”、“利用宗教活动场所”、“利用宗教和宗教活动”、“利用宗教狂热”、“在宗教外衣掩盖下”、“披着宗教外衣”、“借宗教问题煽动”、“被敌对势力所利用”等等，从来没有简单地把“非法”同“宗教活动”合并成一个政策性的概念使用。因此，对在宗教活动中违犯国家法律、法规和政策的行为，仍然应当以专门论述宗教问题的权威文件和中央主要领导人的一贯表达为准，对确保宗教政策的稳定性和连续性。
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这一指正也许是为了避免把“宗教活动”非法化的范围扩大，但象“利用宗教”等表达法也同样有把宗教活动纳入打击范围的危险。
二、社会团体与宗教团体
1. 社会团体的定义
宗教团体属于社会团体，所以我们先从社会团体讲起。根据1998年的《社会团体登记管理条例》第2条规定，“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。这一定义明确了社会团体的非营利组织的特征。从这一定义可以看出，首先，社会团体是自愿性的组织，是自下而上发起，自愿参加的组织，而不是政府自上而下发起；其次，社会团体的目的是实现会员共同意愿，即会员通过章程表达出来的共同意愿，而不是实现政府的意愿或党和国家以纪律或政策形成的共同意愿；最后，社会团体的性质是非营利性。较之于1950年《社会团体登记暂行办法》、1989年与1998年的《社会团体登记管理条例》中社会团体的定义方式和内容，我们可以看到社会团体作为非营利组织的两大特征即非营利性、自愿性从1998年的《社会团体登记管理条例》的定义中才体现出来，也就是说，社会团体这一组织类型，尽管名称未变，但内容发生了很大的变化。1950年的《社会团体登记暂行办法》并没有定义社会团体，而是把社会团体列举为六类：人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体和其他合于人民政府法律组织的团体。1989年的《社会团体登记管理条例》也是采取列举名称的方式：协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会和商会等。民政部《关于〈社会团体登记管理条例〉有关问题的通知》将社会团体分为学术性社团、行业性社团、专业性社团和联合性社团。以上的行政法规都是从社会团体的活动领域和活动范围来定义和划分社会团体。而1998年《社会团体登记管理条例》才明确从法律上将社会团体置于公民结社权之下。法律定义的变化反映了“社会团体”在法律上的定位发生了变迁：社会团体不再是单位制度下单位类别之一的社会团体，而是基于公民结社自由权的社团。
[11]
2.社会团体的类别
当代中国的社会团体是一个内涵和外延都难以界定清晰的社会组织。作为比较正式的社会群体，现阶段的中国社团组织尚处于由政府行政领域向社会公共领域过渡的时期，学界难以使用单一的理论框架来描述它的基本特征。就社会组织的概念而言，从中国民政部门对民间组织的管理职责和管理条例来看，中国的社团组织所指涉的对象，主要是民间社会团体和民办非企业组织，并具有“非政府组织”、“非营利组织”、“慈善组织”、“志愿者部门”、“社会团体”、“社区组织”、“草根组织”、“第三部门”等等特征。我们称为“非营利组织”、在民政部门登记的民间组织有三类：社会团体、民办非企业单位和基金会。
[12]从非营利组织是否具有法人资格，可以分为非营利法人和非法人型非营利组织。我国目前法律规定，社会团体、基金会必须采取法人形式，民办非企业单位还可以采取个体、合伙等非法人形式。
建国之初，社会团体就被视为社会组织类型之一
[13]。1956年社会主义改造完成后，所有的社会组织都是公有制组织，法人制度随着旧法统被废止。社会组织主要是按照生产功能，即生产活动的领域来划分，分为机关单位、事业单位、社会团体和企业单位。1986年颁布的《民法通则》中法人制度，继续沿用了单位制度下的分类方式，只不过在四类单位组织形式之后加上了“法人”字样，就成为民法中的法人分类。可见，社会团体这一类别并不是从非营利组织的角度来划分。我们可以把这种分类视为政治分类。政治分类采取政府的视角，即从政府掌控社会的角度来看待组织。党组织和政府组织之外的非营利组织均可以纳入社会团体的范畴。无法归入其中的即可禁止其存在。
目前民政部采用的方法是把社会中所有的社团分成四类：一是学术性团体，指从事自然科学、社会科学以及交叉学科研究的团体；二是行业性团体，指由同行业的企业自愿组织的团体；三是专业性团体，指由专业人员组成或以专业技术、专门资金为从事某项事业而成立的社会团体；四是联合性团体，指人群的联合体或团体的联合体。然而，如果按照法规划分，则有人民团体、行业团体、学术团体、文化艺术团体、社会公益团体、联谊性团体、宗教团体和基金会之类的分别。
[14]
3.宗教团体
至于宗教团体，如果按照社会团体的社会职能来划分，宗教团体是社会团体，与政治团体、经济团体并列。如果按照性质和任务来划分，则是专业式团体，如学术团体、行业团体、联合团体。所以，当代中国社会中的宗教团体应当是“专业式的社会性团体”。它们与其他社会团体大体一致，公认的共同特征是民间性、非营利性、自愿性。
[15]目前，宗教团体定位的关键问题在于将其从原来政治意义上的“社会团体”变为法律意义上的法人或非法人非营利组织。
总之，宗教团体属于社会团体，具有与其他社会团体相似的特征，当然也应当享有其他社会团体的地位。与其他社会团体不同的是，除了应当享受与其他社会团体统一的结社自由，宗教团体还受到宪法更多的保护，即宗教自由。
4.宗教活动场所
宗教活动场所与宗教团体、宗教教职人员一样，都是政府实施宗教管理的主要对象。目前，除了信徒家庭以外，政府认可的宗教活动场所乃是“合法”宗教活动的唯一渠道。正如梁家麟所言，正常的宗教活动是跟合法的宗教活动场所直接挂钩的。宗教活动“正常”与否，首先关乎在甚么地方举行，其次才关涉活动的形式和内容；譬如说，在教堂传教是正常的活动，受法律所保护，在教堂以外便是不正常、不受保护的了；在受政府认可为合法的宗教活动场所举行的宗教活动，才有成为“正常”的条件。
[16]因此，宗教活动场所对于宗教活动而言，具有举足轻重的作用。
对于究竟什么算是宗教活动场所，据王岚的调查，六个抽样地区的宗教法规对什么是宗教活动场所均作了界定：“宗教活动场所,是指开展宗教活动的寺院、宫观、清真寺、教堂及其他固定处所。”此定义源于1994年的《宗教活动场所管理条例》的第二条。这一表述与最新颁布的国务院《宗教事务条例》第十二条对宗教活动场所的定义有着虽细微但重要的差别。国务院《宗教事务条例》第十二条规定宗教活动场所即寺院、宫观、清真寺、教堂以及其它固定宗教活动场所。从语法角度来说，“固定宗教活动处所”和“（宗教活动）固定处所”还是有区别的。在“固定宗教活动处所”这一表述中，“处所”的第一修饰语是“宗教活动”，第二修饰语是“固定”，因此从文意上来解释就是说，此处所首先是用来进行宗教活动的，其次是固定的处所。也就是说，如果按照1994年的《宗教活动场所管理条例》，家庭还可以成为宗教活动场所的话（事实上，有些地方的家庭聚会已经得到法律的承认），那么严格的按照《条例》的规定，家庭是无论如何也不能成为宗教活动场所的，即家庭本身不可能被视为固定的宗教活动处所。那么通过这条规定，家庭聚会就不得不设立专门用来进行宗教活动的固定处所，并且接受政府的统一领导和监督。由此可见，如果说国务院《宗教事务条例》于2005年取代《宗教活动场所登记条例》并不仅仅是简单的代替，而是内容上的更新和发展，事实也正是如此，那么笔者认为就宗教活动场所的管理而言国家的政策趋向将不会是对其进行放松管理，而是更加严格的管理。
[17]
然而，考虑到上海、北京、浙江等省市在其宗教条例中允许信徒与亲友在家中聚会，王岚的评估也许有待商榷，尽管国务院宗教事务条例的确为严厉对待家庭聚会留下余地。
5.“正常的宗教活动”
“正常的”这一修饰语是《条例》对宗教活动最重要但又最难以解释的用语。我国政府方面比较坚持这一用法，而学者在评论这一用语时又颇多微词。政府希望通过这一修饰将宗教活动区分为法律保护和不保护的两类，从而为打击宗教活动中与政府立场不一致的活动；学者则往往以宗教信仰自由的原则批评这一修饰语，建议用“合法的”这一形容词。但是，如果说“正常的”这一形容词涉嫌对宗教活动的过度限制，那么，“合法的”作为修饰语则略显累赘。也许真正的问题在于，“宗教活动”的关键不在于是否“依法保护”，而在于要放弃对“宗教活动”进行区分的尝试。任何社会活动都应一视同仁受到法律保护或惩罚，而不必也不应给宗教活动以特殊待遇。为了进一步说明笔者的观点，以下对与“正常的”这一修饰语有关的观点加以评析。
所谓“正常的”宗教活动，根据我国宗教法律权威部门的解释，应具备三个主要条件：一、宗教活动应在依法登记和宗教事务部门认可的场合内进行；二、宗教活动应当按照各宗教的教义、教规和传统习惯；三、宗教活动必须由宗教教职人员或者符合规定条件的人员主持。
[18] 判定是否属“正常的宗教活动”，应该有两个界限，一要看宗教活动是否是在宪法法律允许的范围内开展的，二要看宗教活动是否是严格按照各教教义教规及传统宗教习惯进行的。符合这两条的就是正常的宗教活动。在这两个界限中“宗教活动必须在宪法法律允许的范围内进行”尤为重要。国际相关公约也有类似的规定。如《公民权利和政治权利国际公约》第18条第三项规定“表示自己的宗教或信仰的自由，仅受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的限制”。
宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员以及信教群众在宪法法法律允许的范围内，按照各宗教教义、教规及传统宗教习惯，在宗教活动场所内集体进行的以及信教群众在自己家里进行的拜佛、诵经、烧香、礼拜、祈祷、讲经、讲道、弥撒、受洗、受戒、封斋、终傅、追思以及过宗教节日等活动，都属于正常的宗教活动。信教公民举行集体宗教活动，一般应当在依法登记的宗教活动场所内进行，由宗教团体、宗教活动场所和宗教教职人员、信教群众自己来办理。正常的宗教活动，是受到国家法律保护的，任何人不得加以干涉。
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具体而言，《福建宗教》上的一篇文章可以说是政府方面对“正常的”这一形容词所作的标准描述。该文指出，根据宪法的有关规定和党的宗教信仰自由政策，信教群众按照各教的习惯与教义在宗教活动场所及在自己家里进行的拜佛、诵经、烧香、礼拜、祈祷、讲经、讲道、弥撒、受洗、受戒、封斋、终傅、追思以及过宗教节日等等，都属于正常的宗教活动。此外，正常的宗教活动还包括教徒出于宗教感情给寺观教堂的正当捐赠。捐赠的名义各教不同：佛、道教叫“布施”，伊斯兰教叫“乜贴”，天主教叫“献仪”，基督教叫“奉献”。但这些捐赠都要坚持自愿的原则，不允许任何摊派勒捐。境外宗教教徒的捐赠应不附带任何条件。吸收新教徒也是政策允许范围内的正常宗教活动，按照各个宗教的传统习惯，要经过一定宗教组织的批准，由有一定教职职称的教职人员主持，经过一定的宗教仪式（包括一定时期的培养、考验、审查）进行，但不允许强迫任何人特别是少年儿童入教、出家和到寺庙学经。
[20]
然而，有学者就此提出质疑，那就是，国家承诺要保护的只是“正常的”宗教活动，对于“非正常”的宗教活动，国家是不保护的。那么，这里就有一个非常现实的问题，什么是“正常的”宗教活动？谁来制定“正常”的标准？如果这个标准是由宗教团体自己制定的，那么，国家是否承认在宗教教义、礼仪等方面互不相同甚至互相矛盾的派别按照各自教义所制定的相互不同、矛盾的“正常”标准？从宗教发展的历史看，各种宗教、教派都存在着不断分化、不断演变的现象。所谓“正常”，只不过是对某一宗教、某一教派在某一发展阶段活动予以总结分析时的一种相对的说法。在实际生活中，不可能存在一种通用的“正常”标准，使得各种宗教、各个教派公认该标准能够代表所有宗教、教派利益和观点。现实生活中的每种宗教、每个教派都主张自己是“正确的”，甚至是“唯一正确的”，自己的活动是“正常的”。国家如果接受这种说法，意味着国家承认所有的宗教团体，每一个宗教、教派、宗教组织的活动都是正常的。如果大家都是正常的，则不存在正常与不正常之分。因此，宪法36条第三款关于“国家保护正常的宗教活动”的表述，其“正常的”三个字的法律含义不无疑问。
[21]
如果这个“正常的”的标准不是宗教团体自己的主张，而是政府根据自己的判断和需要制定的，则意味着政府要充当宗教裁判的角色。面对形形色色的宗教派别、团体，政府将如何进行取舍，根据什么界定哪些宗教活动是“正常的”，哪些是“不正常的”？如果政府界定宗教活动正常与否的标准是基于社会公共利益的考虑，则此句的实际含义是“国家保护不妨碍社会公共利益的宗教活动”。至于什么是社会公共利益，什么是妨碍社会公共利益，我国其他法律中有清楚的说明。对此概念的界定要比对“正常的”宗教活动的界定明确的多，具有较强的可操作性。
姜时华指出，在法治社会中，包括宗教活动在内的所有社会团体与个人的一切活动只有合法与违法之分，没有什么“正常”与“不正常”之说。具体到宗教方面，国家保护的应该而且只能是合法的宗教活动，而不是什么“正常的”宗教活动。至于什么是“合法的宗教活动”，应通过立法予以明确。政府受全体国民的委托，代表全社会的利益，具有维护法律的职责，可以而且必须在法律框架下进行活动，但其不能按自己的政治需要或其他标准，对宗教活动进行“正常”或“不正常”的判定。能够对宗教活动进行判定的唯一标准是法律。凡符合法律规定的活动，均应受到法律的保护；凡违反或超越法律规定的活动，均应受到法律的制裁。因此，此项规定从法理上说缺乏依据，不能成立。
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对于学者的这一质疑，国家宗教局叶小文局长1996年回答欧盟人权代表团提问时把“正常的宗教活动”界定为“在宪法和法律范围内进行的宗教活动”。这一界定，等于把“正常的”与“合法的”衔接了起来。当然，如果“正常的”宗教活动就是“合法的”宗教活动，人们自然会问，为什么不径直用“合法的”宗教活动呢？不过，如果追根究底，人们也会说，国家当然不能保护非法的宗教活动，于是“保护合法的宗教活动”也就等于赘语。事情肯定不是如此简单。叶局长在回答这一问题时的进一步解释可以帮助我们进一步了解我国政府在这一问题上的立场。他指出，“无论哪个国家，对于那种把信徒引向死亡的宗教，如瑞士的太阳神殿教；对于那种用毒气杀人的宗教，如日本的奥姆真理教，都不会视为正常的宗教活动。”
[23]“把信徒引向死亡”、“用毒气杀人”成为叶小文界定“正常的”宗教活动的反面事例。这说明，政府是把本该归为刑事犯罪的行为也因其与“宗教”有关进而直接将其作为限制宗教活动的理由，而不是把宗教仅仅看作宗教，把犯罪直接归之于犯罪。宗教活动与犯罪行为之间的界限在此有待进一步确立。
其实，宗教活动与犯罪行为之间的界限在我国政府方面并非没有认识。叶小文局长在回答美国宗教领袖提问时说到，“在中国，罪犯的判处都是依照法律程序进行的，中国的监狱中确实有犯罪的信徒或教职人员，我想他们之所以被关进监狱，一定是因为他们触犯了法律，而不是因为他们信教。”
[24]可惜，这一辨析总是在为我国政府制裁宗教人士时采用，而在需要充分保护宗教活动时，却拘泥于“正常的”这一修饰语。
如果我们把虽与宗教有瓜葛但本该视为犯罪的行为不加分别，则任何宗教都会因其个别成员行为不端而受到牵连。国家宗教局王作安副局长也说，“从根本上讲，打着宗教旗号进行违法犯罪活动，与宗教是两个完全不同的概念，没有必然的联系。”
[25]否则，从把与宗教有关的犯罪活动与该宗教等量齐观到把某一宗教视为邪教，也就是一步之遥。但是，从逻辑角度来看，如果因某一宗教中有人参与犯罪活动而将其全盘否定，直至视为邪教，那么，任何社团或组织都应因其成员违法而受到否定。否则，则无疑构成对宗教的歧视。
姜时华认为“正常的宗教活动”这一表述具有明显的政治色彩，意味着“国家依法保护”的对象受到了严格的限定，他指出，政治的考虑很容易以界定宗教活动是否属于正常范围而发挥作用，这就增加了法律的不确定性。可以相信，这一表述旨在为政府介入宗教事务提供合法的依据，具有较强的政治色彩。使用“正常的”而非“合法的”作为修饰语，很可能会使人们用“反常的”这一形容词来联想某些宗教活动，从而使某些宗教活动因其可能涉嫌“不正常”而引起人们天然的反感。“正常的”这一形容词为“邪教”的确认铺平了道路。
此外，也有学者从法律语言学的角度评析“正常的”宗教活动。比如，陶光认为，“正常的”是典型的“模糊”规定。它不仅赋予了政府自己掌控、自己决定的巨大权力，而且《条例》本身的权威性也受到了很大损害。概括性的法律规范是为一般人的行为提供一个模式、标准或方向，它的对象是抽象的、一般的人，而不是具体的、特定的人；它是在同样的情况下可以反复适用，而不是只适用一次 。用这个标准来衡量“正常”，很容易发现这是在宗教事务条例中出现的个别现象。也就是说，任何其他法律条文当中都没有出现“正常”二字。它绝没有反复适用的现实性。这并不符合概括性的内涵，反而是“模糊”立法语言的清晰反映。这种歧视性的、模糊的立法语言有违于法律平等性原则，等于是要通过立法对个别组织或团体进行特殊对待。这种形式不仅达不到立法语言准确性的要求，也不利于法律本身的权威性和信仰基础，是立法者要明确反对的。
美国当代法学大师德沃金亦对法律的含糊不清之危害深有剖析，认为含糊的法律从两个方面侵犯了正当程序的道德和政治理念：首先，它将公民置于一个不公平的地位，即或者冒着危险去行为，或者接受比立法机关所授权的限制更为严格的对他的生活的限制；第二，它通过事后选择这种或那种可能的解释，给予公诉人和法院变相制定法律的权利。我们无法想象，当需要对“宗教活动”进行评判的时候，“正常”究竟是指普通公众所信赖的概念，还是指执法者头脑中拟制的、随心所欲的概念。信教公民的权利此刻会被置于一个悬疑的位置，因为政府或是任何遵从和执行条例的人都有可能按照自己的意志决定他们所进行的“宗教活动”是否“正常”。如果要从根本上保护公民的宗教信仰自由的权利，必须要彻底、清楚的对法律允许的宗教活动进行定义。这是立法语言准确性的基本要求，更是事先排除法律解释权的滥用和政府随意“立法”的必要。
姜时华认为“正常的”这一修饰语表明立法者具有对宗教活动予以政治判断的意图，陶光则从用语模糊的角度揭示其背后的价值选择。他指出，导致这种模糊语言出现的原因是多方面的，其中有价值选择问题，如认为模糊一点好，这样在具体操作中就有回旋的余地。根据条例，国家如果要保护“正常的” 宗教活动，就必须首先要有衡量各种宗教与教派的宗教活动是否“正常的”的标准，然后才能对符合“正常”标准的宗教活动实施保护。这就意味着国家必须是所有宗教活动的仲裁者，所有的宗教活动必须符合国家制订的“正常”标准。既然如此，国家可以完全按照自己的需要，对宗教活动进行鉴别，然后进行保护或打击。为此，陶光认为，此种思维不符合立法语言准确性的要求，也不符合现代法治的理念。
[26]
因此，尽管我们理解政府试图抑制宗教活动可能产生的危害，但宗教活动就像其他社会活动一样属于法律比如刑法规制的范围，行为主体只要触犯法律即可将其绳之以法，不必另外在宗教法规中通过限制宗教活动的方式加以防范。
6.宗教条例的名称
条例是国家机关发布的规范性文件的名称之一，一般只就特定的社会关系做出规定，如自治条例、单行条例。《宗教事务条例》属于行政法规，行政法规是从属于宪法和法律的规范性文件，是我国法律形式的一种。行政法规是指国家最高行政机关根据宪法和法律，为管理国家各项行政工作，按照法定程序制定和发布的规范性文件，其地位和效力低于宪法和法律，高于地方性法规和其他规范性文件。行政法规一般采用条例、办法、规定等名称。
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《中华人民共和国立法法》对于各级政府部门的立法权限的界定可以帮助我们探寻宗教条例名称的定位。该法第六十三条第一款规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。（行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”。）第七十三条第一款规定：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
据王岚的抽样研究，《黑龙江省宗教事务管理条例》，《新疆维吾尔自治区宗教事务管理条例》，《广东省宗教事务管理条例》由省人大制定；《云南省宗教事务管理规定》，《湖北省宗教事务管理暂行规定》由其省政府制定。从抽样地区法律法规的名称上来看，虽然都是对宗教事务的规定，但可将其分成四种：第一种是以“管理条例”为名称的宗教法规，一共有三部；第二种是以“条例”为名称的，有一部；第三种是以“管理规定”为名称的，有一部；第四种是以“管理暂行规定”为名称的，有一部。从字面意义上来看，“管理条例”倾向于对宗教事务的管理，而“条例”则倾向于对宗教事务的有关规定。然而，“管理规定”从名称上看就知道其效力较条例低一些。但是根据《行政法规制定程序条例》第四条：行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。 国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。 王岚的结论是，我国地方性法律法规在名称上就存在一定的问题，许多效力等级有很大差别的国家法律和行政法规有同类名称，从他们的名称上看不出效力等级差别；许多法的效力等级相同或类似，但名称有很大差异，难以从名称上判断它们的效力等级。其实，无论是在立法方面还是在司法和守法方面，法的名称都有着不可忽视的作用。从立法方面说，法的名称解决好了，立法者在立法时容易明确正在立的法有什么样的效力等级、性质和内容；在立法后能明确这个法只有那个机关才能对其加以解释、补充、修改或废止；还有利于对法进行分类、清理、汇编、编纂及其他法的系统化工作。一个法的名称是否科学，是衡量立法者在这个法的立法过程中是否获得成功的一个标准。从司法和守法方面说，法的名称解决好了，司法者和守法者通过名称就能了解法的性质、内容和效力等级，从而了解法与自己的司法业务或日常工作、日常生活有什么关系，使自己在司法和守法时避免盲目性、增强自觉性。在名称这一点上，王岚认为，《上海市宗教事务条例》这个名称是有可取性的，因为我们对宗教事务不应该干涉，这是由宗教的特殊性决定的，不仅是国际社会的普遍原则也是我国宪法规定的基本原则。同时也照顾了广大信教公民的宗教情感，因为我国的宗教政策是国家保障公民的宗教信仰自由，如果法律法规应该把对宗教信仰自由的保护放在第一位，而不是一味的强调对宗教事务的管理。
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7. 宗教自由与宗教信仰自由
《条例》第一条规定了该条例的宗旨。该条把“保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理”当作其基本目标。就法条本身而言，保障公民的宗教信仰自由乃是该条例首要的目标。第二条则是公民有宗教信仰自由的具体说明。就其文字表达而言，第1款则是宪法第36条第1款的直接引用：任何组织或者个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民（以下称信教公民）或者不信仰宗教的公民（以下称不信教公民）。信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民应当相互尊重、和睦相处。
国家宗教局负责人回答记者提问时也确认保障公民宗教信仰自由乃是该《条例》的基本宗旨之一。对于宪法第36条和《条例》第1条所说的宗教信仰自由，我们可以从中共中央1982年《关于我国社会主义时期宗教信仰问题的基本观点和基本政策》中找到其在党的政策上的经典表达：“宗教信仰自由就是指每个公民既有信仰宗教的自由,也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由,也有信仰那种宗教的自由,在同一宗教里面,有信仰这个教派的自由,也有信仰那个教派的自由；有过去不信教而现在信教的自由,也有过去信仰而现在不信教的自由。”这里一再强调的是信不信的自由，而不包括实践的自由。然而，宗教的自由与信仰宗教的自由是有很大不同的，信仰宗教还只是停留在精神的层面，而宗教作为一种社会现象其本身有着自己的外在表现形式。然而我们的根本大法却没有对宗教的自由做出具体的规定。
不过，国家宗教局叶小文局长对于这一在宪法中未曾明确的问题给出过自己的解答。他说，“宗教信仰自由”与“宗教自由”是有区别的，中国政府主张的是“宗教信仰自由”，而不是“宗教自由”。这种说法，从宪法上看，是有根据的。但是，一个信仰宗教的公民，按照宗教的惯例采取的各种行动（例如学习宗教经典、举行宗教聚会、参加宗教仪式、宣传宗教教义、制作宗教用品、修建宗教活动场所、募集宗教捐款、创建宗教团体等等）是否应该属于“信仰”的范畴？如果不属于，那就意味着“公民宗教信仰自由”失去了意义，因为信仰只能停留在思想认识与精神的范畴内；如果属于，则会给政府行政管理部门在实际操作上带来一些问题。这是因为，宗教是一种包括思想意识、组织团体、行为实践、礼仪、场所等不同因素在内的极为复杂的综合体。我们很难对构成各种不同宗教、不同教派的所有因素给予一个公认的、科学的、精确的界定。宗教本身也是随着历史的发展、社会的变化而不断变化的，宪法36条条前二句的目的如果是为了保护公民宗教信仰自由的权利，应充分考虑到“信仰”可能造成的理解上的歧义，以及因此给从事实际工作的人带来的操作上的困难。
[29]
为了避免误解，真正保障公民信仰宗教的基本权利，世界上大多数国家在其宪法表述中使用了“宗教自由”而不是“宗教信仰自由”。也有一些国家的宪法虽然使用了“宗教信仰自由”的表述，但却对“宗教信仰自由”的概念进行了严格的法律定义，明确了“宗教信仰自由”不仅包括内心信仰的自由，而且包括开展宗教实践与活动的自由。在宪法中使用“宗教信仰自由”的表述而又对此概念无明确定义的国家，为数极少。
8. 宗教事务
《条例》全文48条，提到“宗教事务部门”竟有43次之多，可见其在《条例》中的地位和份量。这充分说明宗教事务部门是这部《条例》的真正主角。然而，相应地，提及“宗教事务”的地方只有两处，且未作出明确界定，只是在第五条中予以规定：“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理”。
[30]因此，就《条例》文本本身而言，宗教事务部门是就其内涵未得界定的“宗教事务”进行管理。无论《条例》的执行情况如何，它的管理可能会在各地呈现出极不相同的样态，因为其所管理的对象并未得到清晰的界定，即使管理者想要依法办事，也难以弄清法律的界限究竟何在。
宗教事务部门负责人倒是对宗教事务做过界定。叶小文给“宗教事务”的定义是，宗教作为社会实体而产生的涉及公众利益的各种关系、行为或活动。
[31]叶小文的这一界定是在区分宗教的三个层次的基础上给出的。他认为，宗教的第一个层次，是人们头脑中的宗教信仰问题，不属行政管理之列。第二个层次，是假借宗教名义触犯法律构成犯罪的问题，应由司法部门依法追究、惩处，一般也不在行政管理之列。第三个层次才是宗教事务问题。叶小文认为宗教事务是一种社会公共事务，判定宗教事务的关键在于是否具有社会公共性质。他最终把宗教事务的公共性质落实到“四个维护”，即宗教必须维护人民利益、法律尊严、民族团结、祖国统一：
宗教事务属于一种社会公共事务。它因为具有宗教自身的特征而必然与宗教团体的内部事务相联系；它又因为具有社会公共的性质而必然与宗教团体的内部事务相区别。判定宗教事务的关键在于考察其是否具有社会公共性质，尺度在于衡量其涉及公众利益的程度。在我们国家，任何人，任何团体，包括任何宗教，都必须维护人民利益，维护法律尊严，维护民族团结，维护祖国统一。[32]
根据叶小文的定义，“宗教事务”因其承担着四个维护的使命，从而使其受到行政管理的范围极大。政府管理宗教事务的理由也是由此产生的。比如，刑福增根据叶小文给宗教事务下的这一定义进一步分析道，宗教作为“社会事务”，一方面，这已经超越了个人头脑中的宗教信仰问题（政府不能用行政管理方法来规范人的思想），另一方面，也不涉及假借宗教名义触犯法律的犯罪问题（由于已触犯刑法，故属于司法部门的范畴）。正是这种既超出个人信仰，却又未触犯法律的宗教事务，由于具有社会公共性质，涉及了公众利益，故政府必须予以行政管理。但刑福增注意到，在“涉及社会公共利益的关系”的名义下，政府是否便可以介入宗教团体内部事务？
[33]这的确是一个关键的问题。那么如何解决呢？
笔者认为，一个可能的而且是符合我国宗教信仰自由的政策和法律的解决方案是，与其在“个人头脑中的宗教信仰问题”与“假借宗教名义触犯法律的犯罪问题”之间留出一个“涉及社会公共利益的关系”过于宽泛的灰色地带，使宗教信仰自由面临受到广泛干预的危险，还不如本着凯撒的归恺撒，上帝的归上帝的原则，把这一灰色地带留给宗教团体自己去解决。至少，要把“涉及社会公共利益的关系”中的那部分与“与宗教团体的内部事务相联系”（叶小文语）的部分排除在政府管理的范围之外。如果这样做，那么既可以免除政府过重的行政责任，
[34]又可以不给他人指责我国政府干涉宗教自由的把柄。
当然，《条例》本身也提示了“宗教事务”的内容。第五条在授权“县级以上人民政府宗教事务部门”管理“宗教事务”时，加上了一个修饰语，即“涉及国家利益和社会公共利益的” 宗教事务。然而，由于不存在完全不涉及这些“利益”的宗教事务，所以它可能成为扩张行政管理的依据。不仅如此，该条还授权“县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作”，这就使宗教事务的管理远远超出“宗教事务部门”，进入“其他有关部门”的视线，这些未经列举的“其他部门”对同样未曾明示的“有关的”行政管理工作的介入，很容易使宗教事务被政府部门过度干预。
[35]由此可见，国务院宗教事务管理条例在宗教事务问题上既没有明确界定，且又授权过宽，这是以后的相关立法需要解决的问题。
下面我们再结合地方宗教立法的研究进一步讨论宗教事务问题。从1995年开始，在宗教法规的总则中出现了有关规定。比如，《上海市宗教事务条例》第三条规定，“本条例所称宗教事务，是指按照国家有关规定依法成立的宗教团体、依法登记的宗教活动场所、依法认定的宗教教职人员、信教公民与国家、社会、个人之间存在的各项相关社会公共事务。”不过这一规定仍然非常抽象。那么，究竟哪一些宗教活动会因其属于“社会公共事务”而会被纳入“依法管理”的范畴呢？李明轩在关于上海市修改其宗教条例的有关说明可以作为读者了解这一抽象定义的具体例子。在“关于进一步规范宗教事务管理的若干问题”中，他指出：
1. 面对互联网信息传播的日益普及，为了应对宗教事务的信息化发展，《条例》在修改中将宗教网站、专门宗教栏目和宗教出版物、宗教印制品一起纳入依法管理的范围，增加了对上述传播途径中禁止内容的规定。（《决定(草案)》四、五）
2. 根据国务院关于对搭建寺庙、设置大型露天宗教造像和举办超过日常规模的集体宗教活动等严加管理的精神，《条例》在修改中增加了对上述行为的审批或备案的规定。（《决定(草案)》十、十四、十七）
3.宗教事务群众性较强，随着近年来本市“两级政府、三级管理、四级网络”的管理模式日趋成熟，最近本市社区网格化管理正在逐步推进，为了进一步健全宗教事务管理网络，《条例》在修改中增加了乡镇人民政府和街道办事处的协同管理职能，以及发挥居（村）民委员会等基层组织作用的内容。同时为了解决基层反响较多的私设宗教聚会点问题，增强管理的可操作性，《条例》在修改中将可以在家里过宗教生活的范畴进一步清晰为“家庭信教成员”。（《决定(草案)》二、十八）
4.宗教活动场所的管理有其内在的特殊性，为了完善对其的管理，《条例》在修改中增加了宗教活动场所应当建立健全财务、人事、消防、卫生防疫等制度和向管理部门提交年度情况报告的规定。并对宗教活动场所等宗教组织接受捐赠的使用加强了规范和监督。（《决定(草案)》十一、十二）
5.《条例》中关于在宗教活动场所内禁止求签活动的规定道教界存有异议，中国道教协会建议在地方宗教立法中对此问题以回避为妥。再者《条例》仅列举数项不得进行的活动也不尽完整，故在《条例》修改中对此作了概括的表述。（《决定(草案)》十五、十九）[36]
从李明轩的讲话可以看出，至少就上海市的条例来看，“宗教网站、专门宗教栏目和宗教出版物、宗教印制品搭建寺庙、设置大型露天宗教造像和举办超过日常规模的集体宗教活动、宗教活动场所等宗教组织接受捐赠的使用”等均被视为“宗教事务”。如此宽泛的管理范围可能会使宗教团体和宗教活动场所受到极大的限制。
和《上海市宗教事务条例》一样，1997年6月通过的《黑龙江省宗教事务管理条例》把宗教事务界定为是宗教与国家、社会、群众之间存在的各项社会公共事务。1997年12月25日通过的《云南省宗教事务管理规定》把上述“群众之间”这一表述改为“个人之间”。而2000年6月30日通过的《广东省宗教事务管理条例》更是进一步把“个人之间”这一表述改为“公民之间”，把“存在的各项社会公共事务”这一表述改为“涉及社会公共利益的关系和行为”。
王岚指出，就“群众”、“个人”和“公民”的用词而言，“群众”是一个政治意义上的词汇，通常是泛指人民大众，即没有加入中国共产党或共青团的人；“个人”是指单独一个人，与团体相对而言，通常来讲它是一个道德意义上的词汇，指单独个人的生存或实体; 然而“公民”才是真正意义上的法律词汇，它是指具有一国国籍,并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人。通过这个比较我们可以看出，地方立法中的法律用词越来越趋于规范化，这是一个可喜的变化，也是我们向法治社会发展迈出的重要一步。但是从另一方面也可以看到立法技术的局限性。
[37]
上述宗教法规中对宗教事务定义的其中一层涵义是宗教与国家之间发生的关系，但是事实上如果宗教与国家之间发生了法律上的关系，那么调整这个关系的主体则不应该是地方人民代表大会或者地方人民政府，而应该是全国人大及其常委或者国务院及其部委。其二，从法律的角度来讲，确实“公民”这一提法要比“群众”规范的多，但是如果是宗教和单个公民发生的关系，如一个公民去寺庙烧香，这个关系就不应该属于宗教事务的范围，换句话说，只有宗教和公民的群体发生关系的时候才是属于管理的范围。但是如何将公民的群体这一个概念用法律术语加以表述，这也是立法技术需要突破的一个问题。
其次，比较一下“存在的各项社会公共事务”与“涉及社会公共利益的关系和行为”两个表述。宗教事务的法律规范不同于一般的行政法规，它应该是对涉及宗教事务的一系列的社会关系进行调整，并且对相应的行为加以规范。至于其他的社会公共利益或者公共事务，自然会有相应的法律规范加以调整，比如涉及到民事权利义务关系的行为，可以有民事法律规范进行调整，涉及到刑事责任的行为，自然由刑事法律规范加以确定。因此，目前存在的两种表述均有一定技术上可改善的空间。
[38]
关于宗教事务过于宽泛的行政管制，需要特别指出的是以下几个省的有关规定。在《海南省宗教事务管理条例》中，第39条要求宗教团体举办培训班和宗教学习班，要经所在地县以上人民政府宗教事务部门批准。这是否已干涉了宗教团体的自主？
[39]《甘肃省宗教事务管理暂行规定》第二十条，要求“宗教活动应坚持‘小型、就地、分散’的原则”，究竟所谓的‘小型、就地、分散’原则如何界定？往往视乎执行官员主观意志，有着极大的随意性，也超出了宪法的规定。
[40]不过甘肃省已经及时废止了这一管制过严的规定。该省“有关宗教事务管理方面的工作，按照国务院《宗教事务条例》的规定执行。”
[41]这是国务院《宗教事务条例》颁布后唯一一个废止本省宗教规章的省份。
《云南省宗教事务管理规定》第五条规定：宗教活动必须……接受政府的行政管理。王岚认为，这种提法不可取，因为“宗教活动”属于宗教教务，不属行政管理范围。《湖北省宗教事务管理暂行规定》第二条规定：宗教活动必须在宪法、法律、法规和政策允许的范围内进行。这一点有悖于依法治国的原则，因为只有当政策上升到法律的高度的时候，才对具有普遍的约束力，特别是在一些地区权比法大的情况时常发生，这样的漏洞常常会成为滥用权力的借口。
[42]不过，这一问题已经得到纠正。在2001年通过的《湖北省宗教事务管理条例》中，其第三条已经把政策改变为法律：“宗教活动必须在宪法、法律、法规规定的范围内进行”，不再把政策列入其中。由此也可以看到，至少在形式上，法律已经替代政策，成为规制宗教活动的依据。
具体从事宗教管理工作的官员对于宗教事务以及针对宗教事务的立法给出的评论倒是颇有启发。北京市宗教局季文渊副局长在2002年的一次发言很值得注意。他建议对狭义的“宗教事务”进行立法。他说：
所以宗教立法，包括通过立法来调整政教关系，说实在的，我是比较主张通过宗教的立法来解决这个问题。但是我觉得现在不现实。既然不现实，我觉得我们要回到现实中来，我倒主张，就是除了对某些方面，我们现在通常讲叫宗教事务这个概念，仅仅限于事务这个概念来立法。大家知道这个“事务”这个概念是比较窄的，应该说没有涉及更高的那一层，很敏感的问题，包括对宗教定义怎么界定。你没有必要专门有一个。目前我觉得不具备这个条件。你专门有一个法来如何，哪些行哪些不行，如何如何，与其这样，还不如因为它必定和社会有关系，就必定要和所有的法律都有关系，那么他触犯了哪条法律，你就按照哪条法律来，那就不是宗教问题了。大型的宗教活动，你不是要自由吗，你就按照大型活动的程序申报。如果因为你管理上出现问题，你造成人身伤害了。追究谁的责任，追究你组织者的责任，主教神父牧师，不管你是谁。你进去不是因为你的信仰，你是主教，而是因为你触犯了国家的某项法律。你谁来说，你承认不承认，而我们现在，一是缺乏这样一个（管理），就是我们国家本身的立法体制不很健全，不可能涉及那么广泛。[43]
季文渊作为一个管理宗教的官员，考虑问题很实际，所以他的建议很有意义。就宗教事务和法律事务的区别而言，他的观点可以归纳为，“把法律问题还给法律问题。”比如，从宗教事务中排除“大型的宗教活动”，相关法律已有规定的，径直以相关法律处理即可，不必再将其纳入“宗教事务”。也就是说，即使就宗教问题进行立法，也可以缩小其范围，这样的话，宗教事务也就是真正的宗教事务了。
总之，宗教事务的界定乃是宗教事务管理的关键一环。然而，无论是宗教事务管理的负责人还是国务院宗教事务条例、各省的宗教事务条例，对于宗教事务的界定都有待进一步明晰。对于公关利益和公共事务过于宽泛和模糊的界定，一方面会使政府面临过重的管理责任，另一方面也有干涉宗教自由的嫌疑。既然政府要管理宗教事务，那么在宗教事务本身的内容不明晰的情况下，管理宗教事务可能在某些情况下变成干涉宗教事务，这不符合我国宪法保护公民宗教信仰自由的原则。
9.“社会公共利益”
按照《条例》第三条第三款，“损害社会公共利益”乃是“任何组织和个人”开展宗教活动不得越过的法定边界。国家宗教局叶小文局长在其为《宗教工作普法读本》写的序言中把宗教事务“是否具有社会公共性质”作为“判定宗教事务的关键”，而判定宗教事务的尺度则“在于衡量其涉及公众利益的程度”。因此，“公共利益”可以成为限制宗教活动的标准。叶小文对宗教事务的公共维度也有进一步的申述。他指出，“在我们国家，任何人，任何团体，包括任何宗教，都必须维护人民利益，维护法律尊严，维护民族团结，维护祖国统一。这‘四个维护’，具有最基本的社会公共性质，涉及最重要的公众利益。”
[44]
显然，宗教活动被认为有可能损及“四个维护”，因此，在我国政府看来，必须将宗教活动涉及四个维护的方面作为宗教事务纳入行政管理的领域。但是，从法律逻辑的角度来看，公民在任何其他领域的活动都有可能象在宗教领域的活动那样危及四个维护。特别把宗教活动挑出来，主要还是出于一种基本判断，即宗教因其具有国际性而有可能成为“境外势力”插足的途径。这是阶级斗争意识这一政治思维在公民信仰领域的反映。通过法律的语言吸纳这一政治判断，乃是我国法治建设中一个有待解决的问题，否则，政治与法律之间应有的界限，就可能得不到符合法治理念的澄清。
问题在于，社会公共利益这个词从来没有得到过恰切的、公认的解释。诚如王炼利所言，“对“公共利益”的定义、“公共利益”与“私人利益”的界限如何区分等等老问题，法律界为此争论多年，至今无定论。”
[45]围绕这个词最引人注目的争论，发生在《物权法》制定的过程中对国家征用征收财产如何规制的问题上。由于没有一个确切的定义，公共利益很可能成为侵犯公民权利的理由。比如，王炼利指出，“就是因为法律不能对“公共利益”作出定义和界定，执行法律的政府就得到了随意指认 “公共利益”的便利和权利；就是因为政府有了随意指认“公共利益”的便利和权利，而这份权利又得到了法律的保护，以“公共利益”名义“征收征用”的那部分公民利益就失去了法律的保护——这样，政府因为新的法律规则出现就多出了一块权利，公民则因为新的法律规则的出现反而被剥夺了一块权利。”
[46]这虽然是学者在探讨物权法时遇到的问题，但以之衡量宗教条例，不也有同样的问题吗？公共利益获得界定的程度，在宗教法律方面也许还不如物权法方面清楚。
也有学者在法治原则与政教分离原则的基础上对于从社会公共利益的角度限制宗教活动提出质疑。姜时华指出，即使是对那些确实涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务，如果要实行管理，也应该由具有正式执法权的国家执法机构根据法律程序处理，而不应该由政府宗教事务部门对其进行“行政管理”。国家可以通过法律，处理宗教方面的问题，调节政府与宗教团体的关系，但不应该建立与宗教团体的行政领导关系。一个宗教团体如果在其活动中违反了法律，应受法律制裁；如果是在法律许可的范围内活动，应有自己独立活动的自主权，无需任何人对其进行“行政管理”。政府宗教事务部门如果直接对宗教事务进行行政管理，势必变成宗教团体的行政领导，其结果是将宗教事务置于政府的管理之下，宗教事务变成政府公务，这有违于政教分离原则。而没有政教分离，公民的宗教信仰自由就无从谈起，包括信教公民利益在内的“社会公共利益”也就得不到保障。
[47]
我们非常认同政府对公共利益的关切，即使公共利益这个词尚未得到明确的界定。但利用本来就含糊的社会公共利益来限制具体的宗教活动，很可能会大大削弱公民的宗信仰自由。这是不能不引起注意的。
10.宗教财产 （第30条至第37条）
我国现行民事法律规范对宗教财产权的规定主要有以下几个特征：首先，我国现行民事法律规范对宗教财产权的规定是一个以《民法通则》对宗教财产权的一般规定为核心，围绕此核心另有一系列具体的宗教方面的民事规范性文件来规制我国宗教财产权的有机的民事法律规范体系。其次，我国现行民事法律规范并未采用“宗教财产权”的概念，并未把对宗教财产权的保护顺理成章地纳入民事法律中物权法保护范围之内，而是多使用其客体即“宗教财产”的语词。第三，对宗教财产权的具体规定一般集中在宗教团体、宗教活动场所依法使用的土地，以及依法所有或者管理的山林、特别是房产上。
针对这些特点，陶光认为，有必要在民法上对“宗教财产权”做出明确的定义。除在民事权利范畴内规定宗教财产权的方式外，民法典对民事主体制度、物权法总则、侵权责任的设计也可为宗教财产权提供周边保护。比如将依据宗教特别法成立的宗教组织体划归法人一类，对其要求按照法人的基本制度进行自我管理和控制，行使宗教财产权，从而将法人财产、捐助人财产和宗教组织体成员的个人财产明确的区分开来；在物权法总则的物权设立、变更、转让和消灭以及保护中，也可为宗教财产权量身制定特别的设立、变更、转让和消灭以及保护方式，在程序上防止了合法的宗教财产不致流失，使其更好地实现服务宗教组织体、保障宗教活动正常进行的目标；在侵权责任法上，同样可以规定对受侵害的宗教财产权应当如何特别救济。
宗教事务条例第七章专门规定了宗教财产，但是并未对救济方式，设立、变更和转让的方式做出具体规定。归根结蒂，宗教团体的财产权利并不当然归属于自己，而是要通过各种行政审批、限制才能或者说依然不能得到实现。这就是行政法规的弊病，而解决这种弊病的唯一方式就是从上位法上进行规范，把对宗教财产的保护直接纳入法律的框架。在我国民法中正确科学地规定宗教财产权，是对宗教财产权利归属的一个长期考虑。以民法宗教财产权的规定为中心，逐步制定和修订具体的宗教相关法律规范，最终为宗教财产权提供全方位的有机的法律保护，才是明晰宗教财产权的归属、实践宗教信仰自由、完善法律体系的有效方法。如果只是从行政法规的高度上做文章，势必会被束缚住手脚，与法制建设的步伐不相一致。而在法规当中有可能造成的对宗教团体的侵权，或者政府与宗教关系的问题，也势必会自造囹圄。
[48]
（1）宗教财产的内容
根据第30条至第37条的规定，宗教财产应包括宗教团体、宗教活动场所合法使用的土地；合法所有或者使用的房屋、构筑物、设施，以及其他合法财产、收益；宗教教职人员生活用房；依法兴办社会公益事业所获收益；境内外组织和个人的捐赠。
与国务院《宗教事务条例》相比，一些地方性宗教法规对宗教财产的规定则显得更加具体一些。在抽样的六个地区中，王岚发现上海、黑龙江和广东三个地区的宗教法规中有对于宗教财产规定的内容。而且均规定宗教财产受法律保护，任何组织和个人不得侵占、挪用（黑龙江）、或者破坏（广东）。三个宗教法规对宗教财产范围的限定有着一定的差别，如下图所示：
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房产 |
土地 |
山林 |
墓地 |
构筑物 |
各类设施 |
用品 |
工艺品 |
文物 |
门票收入 |
所属企事业收入 |
宗教收入
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各类捐赠 |
其它 |
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上海 |
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黑龙江 |
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广东 |
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上图表明三个地区的宗教法规对宗教财产的范围的定义是各有千秋，但总体上来说还是要属《广东省宗教事务管理条例》的规定显得更加全面一些。那么为什么全国性的《宗教事务条例》中没有向部分地方性宗教法规一样对具体的宗教财产的范围加以规范呢？可能是由于全国范围确定究竟什么是宗教财产还存在着一定的难度，各个地区的情况各有不同。但是笔者认为对于宗教财产范围的确定如果有一个统一的全国性的标准将会更加有利于限制地方政府的行政权力，和保护宗教团体和宗教活动场所的合法权益。通常来讲，按照惯例国务院会在《**条例》颁布之后制定《**条例实施细则》而对其具体内容加以解释说明。那么，我们将拭目以待国务院的《宗教事务条例实施细则》对这些问题进行具体地解释和规定。
特别要强调指出的是，抽样地区的宗教法规在对宗教财产的规定方面大多数还是强调对宗教财产的行政管理，如宗教房地产的登记、拆迁和出租的问题等等。然而国务院《宗教事务条例》在这一方面的规定则有一个质的突破，那就是第三十二条和第三十六条的规定。
第三十二条 宗教活动场所用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房不得转让、抵押或者作为实物投资。
第三十六条 宗教团体、宗教活动场所应当执行国家的财务、会计、税收管理制度，按照国家有关税收的规定享受税收减免优惠。
乍一看第三十二条是对宗教财产使用权的限制，但是反过来看，将两个条文结合我们可以看到，《宗教事务条例》恰恰确定了宗教财产的“非商品”性。这一点对宗教团体和宗教活动场所来说都是有着重大的理论意义和现实意义的。在今后的地方立法中，相信国务院《宗教事务条例》的这一精神也会体现在其中的。
[50]
（2）宗教财产与“不分配限制”
“不分配限制”是非营利组织财产法律关系的浓缩表达。1998年《社会团体登记管理条例》关于其财产关系规定包括：社会团体的资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用社会团体的资产；社会团体的经费，以及开展章程规定的活动按照国家有关规定所取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动，不得在会员中分配。社会团体在换届或者更换法定代表人之前，登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计等。但是，如果社会团体将其利润在会员中分配，条例并没有规定救济措施，也没有规定社会团体清算后，剩余财产的归属。
[51]相比而言，《宗教事务条例》的“不分配限制”则要明晰得多。除了规定“任何组织或者个人不得侵占、哄抢、私分、损毁或者非法查封、扣押、冻结、没收、处分宗教团体、宗教活动场所的合法财产，不得损毁宗教团体、宗教活动场所占有、使用的文物”（第30条），保护宗教团体、宗教活动场所的财产所有权，使之不受外部侵蚀，还从财物的流转角度禁止对“宗教活动场所用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房”进行“转让、抵押或者作为实物投资”（第32条）。如果宗教团体、宗教活动场所依法兴办社会公益事业，则其所获收益以及其他合法收入应当纳入财务、会计管理，用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的活动以及社会公益事业（第34条）。这就明确地把宗教财产的用途限定于“与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的活动以及社会公益事业” ，而不是在其会员中进行分配。至于所接受“境内外组织和个人的捐赠”，也同样只能“用于与该宗教团体、宗教活动场所宗旨相符的活动”（第35条）。《社会团体登记管理条理》没有规定社会团体清算后，剩余财产的归属，而《宗教事务条例》则明确规定“清算后的剩余财产应当用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的事业”（第37条）。可以说，就宗教团体作为非赢利组织而言，其财产的“不分配限制”在《宗教事务条例》中已有了令人满意的规定。
（3）宗教财产与公共目的原则
虽然从不分配限制的角度来说《宗教事务条例》的规定颇有可圈可点之处，但也有人从公共目的原则的角度予以批评。
比如，杨慧指出，宗教团体作为一个非营利性的社会团体，其财务和会计制度受到一定的监督和规范是应当的。但是如何衡量其所获收益与宗教活动的宗旨是否相符，如何确定清算后的财产与其宗旨相符，这是问题的所在。要想操作这两个条文的内容，就必须先对宗教团体的宗旨进行审查。这种审查是形式的还是实质的并没有明确的说法。然而一旦进入实质审查阶段，就会对宗教团体的内部事务进行不可避免的干预。对于这种不可预知的规范，法律应当不予采纳。
杨慧认为，从法理上讲，以上几条规定都有违公共目的原则。也就是说，只有在必需的、现实的公共利益需要被维护时，政府才可以介入私领域。此处的公共利益不能泛化，更不能解释为“国家的某种特殊需要”。这是因为，宪法所维护的公民的基本权利是最大的公共利益，一旦要对其进行限制，就必须要有正当的，合法的理由和程序。这是公共目的原则的基本内涵。
条例对宗教团体的内部事务进行了广泛的干预，从不同的角度为公民实现自己的宗教信仰自由权利设置了障碍，这是一种明显的政府介入私领域的行为。然而，宗教团体的内部事务，如上几条所述，不仅不是“必需的”、“现实的”，反倒正是公共利益之外、公民实现自己基本权利所“必须”的事务。要正确的理解“公共利益”与公权力的关系，保护公民的基本权利，就要严格限定“公共利益”的范畴，排除国家因特殊需要而自行介入私领域的可能。这才是公共目的所要实现的目标。
[52]
（4）地方政府与宗教财产保护
如果说《宗教事务条例》在其他方面比如保护宗教信仰自由方面还有很多有待改进之处，那么在宗教财产的保护方面可以说有更多可以称道的地方。而且，为了与《宗教事务条例》一致，地方宗教事务条例再修改的过程中也更多地考虑了宗教财产的保护问题。比如上海市在其条例的修改过程中就注意到了这一问题：“宗教房地产是宗教界自养的主要经济来源，近年来本市城市建设步伐加快，在动拆迁中涉及宗教房产的情况时有发生。为更好地体现党对宗教的保护政策，《条例》在修改中增加了在拆除和动用宗教房地产时应当“给予合理从优补偿”，同时为保障宗教活动的正常开展，对用于宗教活动的房屋、构筑物等作了不得转让的规定。（《决定(草案)》二十四、二十五）”
[53] 不仅在地方条例的修改方面，而且各地在落实国务院《宗教事务条例》方面也特别注意到了宗教财产的保护。比如江西民族宗教事务局在其工作报告中就提到了这一问题：“《宗教事务条例》颁布实施后，我局及时抓好学习贯彻工作，力求运用《条例》解决实际问题。在积极落实宗教界房产政策方面，我局对全省宗教房地产进行了调查摸底和统计汇总工作，较为全面地掌握了我省宗教房地产底数。同时，我局与江西省国土资源厅联合印发了《关于做好宗教用地确权登记工作地意见》（赣国土资字）[2006]122号）。在2006年8月召开的全国宗教厅局长会议上，我省贯彻《宗教事务条例》的成果作为五个经验单位之一作了典型发言。”
[54]
附：与宗教财产处理有关的文件摘抄
一、中共中央办公厅（1985）59号文件：
“对于落实佛道教房产政策的具体意见是：（一）凡经各级政府批准作为宗教活动场所恢复、开放的寺观，以及现有僧道人员居住并有宗教活动的寺观，应将它及其所附属的房屋交给佛道教组织和僧道人员管理使用。（二）虽不属前述寺观管理使用的房产，但建国以后经人民政府正式承认，“文化大革命”前由佛道教组织和僧道人员经营，或由政府房管部门经租的，以及近年来已经正式交由佛道教组织和僧道人员管理使用的，一律不再变动。（三）在“文化大革命”以前已长期被国家机关、军队、企业事业单位管理使用；或者房屋早已倒塌、拆除，经政府批准地基已被公用的，都不再列入落实佛道教房产政策范围。个别特殊情况，可由地方党政领导机关酌情处理
二、国务院批转国家宗教事务局、国家建委等单位《关于落实宗教团体房产政策等问题的报告》国发[1980]188号（1980年7月16日）
对宗教团体房产等问题应采取以下办法解决：
1.将宗教团体房屋的产权全部退给宗教团体，无法退的应折价付款。
2.文化大革命以来停付的包（定）租费，应按国家有关规定，实事求是地结算，所收房租，除去维修费、房产税和管理费外，多退少补。
3.文化大革命期间被占的教堂、寺庙、道观及其附属房屋，属于对内对外工作需要继续开放者，应退还各教使用，如宗教团体不需收回自用者，由占用单位或个人自占用之日起付给租金，房屋被改建或拆建者，应折价付款。
4.文化大革命期间各宗教团体被冻结上交财政的存款由当地财政部门予以退还，被其它单位挪用者应当归还。”
三、国务院（1981）178号文件：
“寺观的宗教收入生产收入和其他收入，均归寺观集体所有，主要用于解决僧道人员生活、寺观维修和寺观日常开支，任何单位不得抽调寺院资金”。
四、国务院宗教事务局文件：
宗教团体的房租收入和其他收入，应全部由宗教团体自己经管。各教的收入归各教使用。目前由宗教工作部门掌管各教收入的，应即清理帐目，交给宗教团体自己管理。宗教工作部门对宗教团体的收入、支出帐目要实行监督，并帮助各宗教团体建立和健全财务制度，但不得包办代替、任意干涉，更不得以任何理由挪用；凡挪用宗教团体收入的，必须将所挪用的款项如数归还给宗教团体。现尚无宗教团体的地方(县、市)，其财产收入可由当地教徒代表和宗教职业人员组成的管理小组管理； 如果没有条件建立这类小组，可暂由省、市的宗教团体代管。
五、国务院宗教局《复长沙市关于宗教房产院墙内土地使用权问题》 （1983年9月17日）
“一、凡经各级政府批准开放的寺庙、教堂、清真寺和宫观，任何单位不得占用，不得在其管理范围内任意拆建、改建和新建房屋；已经占用的应限期迁出；已经新建或改建的，如严重破坏了宗教活动场所的格局、妨碍宗教活动及教务工作的正常进行的，一律拆除。”
“二、凡“文革”前属宗教团体的房产，其院墙内土地的管理权应属于宗教团体，管理范围的大小应以当时城镇市区规划测绘地图为准。现在如需征用，应参照《国家建设征用土地条例》和其他有关政策规定，先与宗教团体进行协商，签订协议，未经宗教团体同意，不能随意占地基建，文革期间或近年来，凡没有协议而又已经占地基建的，应视基建占地大小等情况，由占地单位与宗教团体协商，付给一定的补偿，以利宗教团体自养。但今后不得再发生类似强迫占用的情况。”
________________
[2] 刑福增，《当代中国政教关系》，香港建道神学院2005年版，第200-201页。
[6] 李明轩，关于修改《上海市宗教事务条例》的决定（草案）的说明，http://www.spcsc.sh.cn/renda/cwhgb/node2723/userobject1ai30602.html
[7] 《国务院宗教事务局关于宗教活动场所管理条例若干条款的解释》，中国法制出版社编：《宗教活动场所管理、境内外国人宗教活动管理及其配套规定》，中国法制出版社，2002年版，第10页。
[8] 《国务院宗教事务局关于《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》若干条款的解释》，《宗教活动场所管理、境内外国人宗教活动管理及其配套规定》，同上，第15页。
关于上海的情况，可参杨奇庆《关于妥善处理新形势下在沪外国人宗教活动问题的若干思考》，《宗教工作的理论与实践──2003年全国宗教工作理论务虚会议论文集》，第300至303页。
[9] 邢福增，《新酒与旧皮袋：中国宗教立法与宗教事务条例解读》，香港中文大学2006年版，第20-21页。
[11] 参见齐红等，北京大学法学院非营利组织法研究中心课题《中国非营利组织立法模式研究报告》。
[12] 在我国，社会团体与非赢利组织略有区别。有人指出，在中国，NGO常被译为“社会团体或民间团体（Civil Organizations或Civic Organizations）”。由于NGO与社会团体这两个概念并不完全对等，中国NGO的界定与国际上通用的定义略有不同。当强调中国NGO“非政府”的特征时，可以将其定义为“不具有直接或者间接的行政权的社会团体，”用以区分那些虽然注册为社会团体，但却行使特定行政权的组织机构。参见《什么是民间非营利组织》，http://zhidao.baidu.com/question/21063752.html?fr=qrl3
[14] 北京大学法学院非营利组织法研究中心课题《中国非营利组织立法模式研究报告》。
[15] 李向平，《功能整合与职能分隔——当代教会与中国社会结构》。
[16] 梁家麟，有关家庭教会独立登记问题的探研，《建道学刊》2005年7月号。
[17] 参见王岚，《宗教法规地方立法的相关理论研究》，复旦大学硕士论文。
[18] 国家宗教局政策法规司编：《中国宗教法规政策读本》（北京：宗教文化出版社，2000），页79。
[23] 叶小文：《把中国宗教的真实情况告诉美国人民(叶小文答问实录)》，宗教文化出版社，1999年版，第37页。
[24] 叶小文：《把中国宗教的真实情况告诉美国人民(叶小文答问实录)》，同前注，第60-61页。
[25] 王作安：《中国的宗教问题和宗教政策》，宗教文化出版社，2002年版，第330-331页。
[27] 《宗教事务条例》问答，http://tzb.tyjcp.gov.cn/DetailServlet?siteID=56&infoID=96
[28] 王岚，《宗教法规地方立法的相关理论研究》，同前注。
[30] 邢福增画的一幅图可以作为这一意义上的“宗教事务”的解释。参见邢福增前引论文，《新酒与旧皮袋──中国宗教立法与《宗教事务条例》解读》，同前注。
[32] 叶小文：《宗教与普法——<宗教工作普法读本>序》，页6。
[33] 刑福增，《新酒与旧皮袋：中国宗教立法与宗教事务条例解读》。
[34] 国务院宗教事务条例将给宗教事务管理人员在管理过程中的违法行为给予严厉的惩罚。比如，“第三十八条 国家工作人员在宗教事务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。第三十九条 强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，或者干扰宗教团体、宗教活动场所正常的宗教活动的，由宗教事务部门责令改正；, 有违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。 侵犯宗教团体、宗教活动场所和信教公民合法权益的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”如果认真执行这些规定，那么，在对管理宗教事务既存在广泛授权又有严厉罚则的情况下，岂不是让管理干部进退维谷？
感谢作者授权该文电子版由本网首发。
经作者同意，本网将原文标题作了修改。
原载：张守东、黄剑波著：《法律理论和实践与社会的良性运作》，群众出版社（2009），P58—90。
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