刘 澎

 

    我国拥有1亿以上的宗教信仰者，各种宗教都在发展，但无论从政府管理社会公共事务的角度，还是从宗教信仰者维护自身合法权益的角度，宗教立法作为我国法治建设的一部分，其进展总的来说还是相当滞后的。宗教立法没有像其它社会、经济问题那样，成为社会各界关注的热点、焦点。宗教立法过程中出现的矛盾与问题也一直未能得到充分、广泛的讨论。以致于在信息爆炸、信息过剩的今天，国内各种公共媒体上有关宗教立法的文章、报道以及相关的出版物，少之又少。如果仅从媒体报道与公开发行的出版物看，今天的中国似乎根本不存在宗教立法的问题，即使在一些专业刊物上偶有论及宗教立法的文章，也大多是谈如何“依法管理宗教事务”的必要性，而对我国究竟是否应该有一部处理有关宗教问题的专门法或基本法，应该有一部什么样的宗教法、宗教方面的法治建设究竟存在什么样的问题，这些问题应该如何解决等等，却鲜有提及。  
    

    庞大的信教人数，复杂的宗教问题与相对滞后的宗教立法以及近乎沉默的宗教立法讨论之间，形成了巨大的反差。宗教立法的进程何以如此缓慢？有关宗教立法的声音何以如此微弱？这个问题值得每一位关心法制建设的人认真思索。
     
    一、为谁立法——宗教立法的着眼点
    
    任何一部法律或一套法律体系都是为了解决某个方面、某个领域或某个问题而制定的，都有明确的目的性与针对性。宗教方面的立法也不例外。宗教立法的首要问题是：立法的宗旨是什么，着眼点是什么？

 

    这个问题之所以存在，是因为围绕宗教立法的宗旨，始终存在着两种完全不同的认识。一种看法认为，宗教立法应该旨在保障宗教信仰自由，即用法律的形式，把宪法中规定的公民享有的宗教信仰自由具体地落到实处。作为公民的一项基本权利，宗教信仰自由不能仅仅是一种理念、一种抽象的表达，而应有制度上、程序上、措施上的切实有效的保障，这是现代文明国家尊重和保护人权的体现。我国的信教人数虽然数以亿计，但在总人口中，仍然是少数。在一个多数人不信仰宗教的国家里，极有必要以专门的法律的方式，保护少数人信仰宗教的自由。只有这样，才能落实宪法赋予公民的宗教信仰自由权利。 

    另一种看法则认为，宗教立法的宗旨是“保障宗教信仰自由与维护社会公共利益”。[1]所谓“维护社会公共利益”既包括“维护宗教和睦与社会和谐”，又包括“规范宗教事务管理”。这种看法貌似公允，既说了保障宗教信仰自由，又说了维护社会公共利益，好像很全面，但其落脚点是在“维护社会公共利益”的旗号下进行“宗教事务管理”。说到底，是为了管理。

    对于政府来说，维护社会公共利益是其基本的职责。无论在哪个领域，无论立什么样的法，政府都有义务“维护社会公共利益”。可以说，每一部法律都是为了维护社会的公共利益，但都有其独特的着眼点。作为宗教方面的立法，其着眼点应该而且只能是保障公民宗教信仰自由。对于宗教信仰者处于少数的中国，保护宗教信仰自由，尤为重要。在宗教立法方面，除宪法之外，迄今为止，没有一部全国人大通过的、通行全国的法律公开申明，全面系统的保护宗教信仰者与宗教团体的“合法权益”。

    在这种情况下，宗教要不要立法，要立一个什么样的法，这个法是要维护公民的基本权利，还是以立法为名强化国家对宗教的控制，应该是显而易见的。

    说的直白一点，大家都不反对宗教立法，但这部法应该是《宗教信仰自由保护法》，还是《宗教事务管理法》，是要解决公民的宗教信仰自由权利能不能得到保护，如何得到保护的问题，还是要解决宗教管理干部对宗教事务能不能管，如何管的问题，则是一个根本性的分歧。 

    当然，有人会说，制定宗教法，既要保护宗教信仰自由，又要维护社会公共利益，二者不是对立的。但为了避免信教群众的误解，在名称和条款的表述上，要“用技术手段处理的好一点”，[2]听起来没有太多的管理色彩。但实际上，这种说法只不过是一种比较巧妙的策略，立法的实质还是要突出和强化政府对宗教事务的管理。对此，宗教信仰者当然是不会同意的，这种分歧反映的是不同利益群体对自身利益的强调。双方在根本利益上的对立与不妥协，导致了十几年来，我国制定宗教法的条件一直“很不成熟”，社会各界要在此问题上达成共识，还“需要相当长的过程”。[3]因此，宗教要立法，就必须首先解决立法的宗旨问题。 
     
    二、立什么样的法——宗教立法的原则
    
    宗教立法，是要对宗教信仰者与非宗教信仰者、宗教团体与政府、宗教团体与其他社会团体的关系进行规范。世界各国在涉及宗教的法律中，虽然因各国国情的不同，但几乎都把规范的焦点集中在了如何保障信教公民的基本权利和如何处理国家与宗教团体的关系这两个方面。换句话说，保障公民宗教信仰自由与调节政教关系是宗教立法的两大核心。这两个问题的实质说到底还是一个公民权利的保障问题。离开了这两个核心，宗教法就失去了存在的意义。 

 

    有人说，宗教立法应该体现宗教信仰自由的原则，除此之外，还应该体现自主办教原则，[4]有人还认为应增加“维护社会稳定”的原则，[5]照这个思路，宗教立法的原则可以开列一个长长的单子，可以把更多的内容加上来。对此，人们不禁要问，一部法律，一旦涉及到宗教问题，为什么就必须要特别强调“独立自主、自办”？要强调“维护社会稳定”？我国迄今为止通过的法律难道有任何一部是与“独立自主、自办”和“维护社会稳定”的精神相抵触的吗？宗教立法究竟应当解决什么方面的问题？宗教方面的法律如果没有违宪之处，是否有必要在其特定的调整对象之外，附加政治上的要求？

  

   一方面，与上述考虑和要求形成鲜明对照的是在我国现行的包括宪法在内的各种涉及宗教问题的法律、法规、规章之中，虽然有保障公民宗教自由的条款，但宗教信仰的确切含义究竟是什么，是指人们在思想观念上具有对某种宗教信仰的自由，还是指人们在行动上也同时具有实践其宗教信仰的自由，并不清楚。至于国家应该如何处理与宗教团体在政治上、法律上、经济上的关系，国家是否有权对宗教团体提出政治要求，是否可以利用国家掌握的公共资源支持、排斥或压制某种宗教，则更是只字未提，没有明确的表述。作为一个法治国家，中国政教关系的法律依据究竟是什么？对于如此重大的带有根本性的问题如果不从法律上做出界定，国家对公民宗教信仰自由权利和宗教团体权益的保障将从何谈起？宗教立法不解决这些问题，立法的意义何在？
     
    三、制定宗教基本法有无必要——立法的层次
    
    有人说，宗教信仰自由应该保护，政教关系应该明确，但是没有必要搞一部专门的宗教法。许多国家，包括美国都没有宗教法，我们为什么要搞宗教法？至于宗教方面的问题，在宪法层面上有专门的规定，可以作为原则，在基层有地方性法规与规章，此外还有国务院的行政法规和其他部门规章。此外，在其他的一些专门法中，也有对宗教方面某些具体问题的规定，这不是已经很全面了吗？

    这种说法听起来似乎有道理，但它恰恰忽略了宗教信仰自由是公民的一项基本权利，是人权最主要的体现之一，必须由全国人大通过的法律做出规定。

    众所周知，宪法在我国不能作为庭审依据，宪法之下没有关于宗教的基本法，只有国务院的行政法规，再次是地方法规与规章。这样，对宪法中公民宗教信仰自由权利的解释与保障，就必须由行政法规和地方性法规、部门规章与地方规章来完成。由于行政法规、地方性法规、部门规章与地方政府规章不是经全国人大审议通过的法律，由它们来代行国家法律的职责，解释和处理有关公民基本权利的问题，显然是不严肃的，是用低位阶的法规替代正式的法律。从国家法律体系的完整性看，是一种立法不作为。 

    至于许多人所说的“美国没有宗教法，我们为什么要搞宗教法”的问题，则更是一种误会。

 

    首先，美国的法律体系与我国不同，美国实行判例法，最高法院有关宗教问题的判例非常多，判例可以成为各地司法实践中处理宗教问题的指导和依据。而我国是成文法国家，对宗教问题的立法不作为只能导致该领域的法律调控缺乏相应的法律依据。

 

    其次，美国宪法可以作为庭审依据，宪法第一修正案对宗教问题有明确的规定，奠定了美国宗教自由与政教分离的基础。我国的宪法不能作为庭审依据；宪法中有关宗教信仰自由的规定只能是一种原则，对宗教信仰自由的保障必须要通过具体的专门法才能使其具有可操作性，才能从法律上将这种权利落实。 

    再次，美国虽然没有一部专门的宗教法，但在其他各种法律中，对各个领域中涉及宗教自由的问题均有详细的规定，为社会各方面处理宗教问题有法可依提供了充分依据。我国没有关于宗教的专门法，在其它法律中虽有涉及宗教问题的规定，但从整体上看，很不完备，缺乏统一考虑，涉及宗教问题的法律规定有许多空白。

    因此，问题不在于有无一部专门的宗教法，而在于我国现行的法律体系能否适应以法律处理我国宗教问题的需要。如果我们不能对已有的各项法律进行修改，使其增添处理宗教问题的规定，那就必须要有一部相对系统而完整的处理宗教问题的专门法。有关宗教方面的法律的缺位不应长期存在。有无宗教法不重要，有无处理宗教问题的法律很重要。既然现有的各项专门法中并无完备的涉及宗教问题的规定，为什么不可以搞一个较为系统的宗教法？有人喜欢强调“独立自主”，为什么在宗教立法问题上，却要以美国有没有“宗教法”为例呢？ 
     
    四、纲举才能目张——宗教立法必须修宪
    
    宗教立法要在专门法、基本法的层面上有一个相对系统、完整的《宗教法》，以弥补宗教法律体系在这方面的缺位。如果制定这样一部《宗教法》。宪法中规定的公民的“宗教信仰自由”就不再是一项原则，而是有了具体的、可操作的国家法律来体现。但是，宪法36条除了“宗教信仰自由”的规定之外，还有许多其它的内容[6]，这些规定主要是对宗教的一种防范。做出这些规定的政治背景可以追溯到新中国成立初期的20世纪50年代，其历史根源甚至可以上溯到1840年鸦片战争以后的中国近现代史。 

  
    做出这些规定在20世纪五六十年代是可以理解的，但是在改革开放已经搞了近30年，新中国成立已经50多年后的今天，则显得十分不合时宜。即使仅仅从法理学和法律内部自身逻辑关系上看，这些规定也是在国家根本大法中对宗教某种程度上的明显歧视。例如，宪法36条规定：“任何人不得利用宗教进行破坏活动。”这句话是为了防止有人利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育的活动。这些活动实际上已经超出了宗教的范围，理所当然地应该禁止。如果我们把此句话的“宗教”换成其他词，例如政治、经济、文化、社会团体、科学技术、体育，等等，在逻辑上仍然是成立的，而在宪法的其他条款中并无针对其他领域的类似规定。那么，这就给人一种印象，即宗教是可能被人用来进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育的，这是宗教的特色，因而有必要在宪法中专门对此做出规定。

    事实上，宗教虽然有可能被用来破坏社会秩序，但能够被用来破坏社会秩序的力量绝不仅仅是宗教。例如，众所周知的文化大革命是对社会秩序的极大破坏，对人民群众身体和生命的极大摧残，对国家教育的极大妨碍，但导致文化大革命的并不是宗教。如果宪法没有一一将各种可能被用来破坏社会秩序的力量列出，为何独以要将宗教列出？如果宪法其他条款已有维护社会秩序、保护人民身体健康、保护国家教育的规定，则任何人以任何形式，利用任何力量破坏社会秩序、损害人民健康、 妨碍国家教育均为违法，应一律予以制裁，同样没有必要将宗教单独列出来，给予规定。因此，这句话实属多余，应予取消。凡破坏社会秩序、损害公民健康、妨碍国家教育的行为皆为违法。在这一点上，任何人，不分宗教信仰、民族、性别、年龄，应一视同仁。宪法第五条、第二十八条、第五十三条对此有明确规定。

    又如，在国家根本大法中规定，宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。这是宪法第三十六条的最后一句话。但这一句话与第四句话，存在同样的问题。中国作为一个独立的主权国家，中国的一切事务，包括宗教事务，不受外国势力的支配，这是理所当然的，否则就是对中国内政的干涉。中国的宗教团体和宗教事务不受外国势力支配，中国的政治团体与政治事务、经济团体与经济事务、教育团体与教育事务、其他一切社会团体及其事务，也都不受外国势力支配。宪法是否要将宗教以外的所有团体、所有事务一一列出，规定其不受外国势力支配？如果中国目前处在中国政府的有效控制与治理之下，该政府与中国的主权受到了世界绝大多数国家的承认，宪法中有无必要将中国的某一社会团体单独列出，规定其不受外国势力支配？事实上，宪法第五十四条规定“公民有维护祖国安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国安全、荣誉和利益的行为”。按此条规定，由中国公民组成的任何团体及其事务均不应受外国势力支配。显然，在宪法中仅仅强调宗教团体与宗教事务不受外国势力支配，这种规定有失公允。在国家根本大法中存在对宗教的歧视性规定，这不能不说是宪法的“硬伤”。  

    另一方面，宪法对我国政教关系是否应以政教分离为原则并无说明，这与世界上许多国家在宪法上明确表明该国政教关系的做法相比，是有很大差距的。这是宪法有关宗教问题条款的另一大缺憾。 

    宪法是一个国家的根本大法，是所有其他一切法律的基础。如果宪法中涉及宗教的条款存在问题，势必影响有关宗教的各项法律、法规。因此，宗教立法不仅要建立健全宗教法律体系，弥补我国法律在国家基本法律层面上的缺失，而且更要从源头上进行完善，剔除那些不能反映时代和社会发展要求的、不利于维护社会稳定的内容，使其更好的体现宪法对公民基本权利的保护。修改后的宪法36条应该简明扼要，突出原则。建议改为“中华人民共和国公民享有宗教信仰及实践其信仰的自由。国家实行政教分离。”其他问题可以由《宗教法》和其他专门法进行规定。

    如果不对现行宪法36条进行修改，在此基础上制定《宗教法》，必然会受到宪法中因时代局限性的影响而做出的规定的束缚，从而难以真正体现宪法对公民基本权利的保护。因此，要加强宗教法制建设，加快宗教立法，就必须修改宪法36条。宗教法律体系是一项系统工程，宪法是龙头，宪法中的问题解决了，才能解决其他层面法律的问题。只有纲举，才能目张。 

    
    五、立法不能回避问题——宗教立法的难点
    
    立法是为了解决问题，规范行为，调节关系。宗教立法是为了解决宗教方面的问题。宗教方面的问题就其性质而言，可分两类。一类是宗教信仰者个人和宗教团体为保持其信仰而举行的各种宗教实践活动以及因此而派生出来的相关的宗教场所、宗教团体、宗教神职人员等组织机构问题。在所有这些问题中，宗教活动是核心。没有这些活动，就个人而言，其信仰无从体现；就团体而言，难以称的上是宗教团体。从某种意义上说，宗教信仰者与宗教团体可以没有场所，没有官方的批准和认可，没有其他一切，但决不可以没有这些活动。这些活动是宗教信仰着宗教理念、宗教体验的外在表现。几千年来，无论在什么年代，什么地区，什么环境下，凡可称之为宗教者，都是因为其具有与信仰相关的宗教活动。法律对公民信仰自由权利的保护，首先应该体现在对公民基于信仰原因而进行活动的认可。话说回来了，凡信仰宗教的人，无论有没有法律的认可，他都要坚持他的宗教活动，这不是他违法不违法的问题，是法律承认不承认现实的问题。（例如所谓家庭教会问题，地下教会问题，50年来一直存在但没有解决。如果不改变立法滞后的状态，再过一个或几个五十年也仍然解决不了。）  

    宗教立法在处理这些问题时的最大难点不在于尽可能多的罗列和枚举各种各样的宗教活动形式，而在于如何避免将国家置于宗教裁判者或宗教警察的地位。例如，一个人或一群人要举行自称是宗教的活动，这种活动到底是不是宗教活动，究竟由谁说了算？一个人可以自称是某种宗教的信仰者，一群人可否自愿的组成自称是信仰某种宗教的团体？国家对这样一个团体到底应否审查、认可？如果审查，是形式审查还是实质审查？有一群自称是为了实践其内心宗教信仰的人自愿组成的团体是否一定要有一个“业务主管单位”？如果有这样一个单位，这是一个什么性质的单位？这个“业务主管”的宗教裁判权从何而来？

 

    再如，中国目前有五种政府认可的宗教。如果有某个公民或某些公民声称自己信仰某种不属于五种宗教的宗教，国家是否应该保护这个人或这群人的宗教信仰权力？谁有权对五种宗教之外的信仰体系做出判定？对这些问题，宗教立法不应该回避，而应该有一个基本的、切实可行的设计。宪法也罢，宗教法也罢，其它法律也罢，法规、规章及其他规范性文件也罢，能否真正保障宗教信仰自由，就看这一条。这不是一个抽象的理论问题，不是用技术手段搞文字游戏可以凑效的。这是一个国家是否尊重人权，其公民是否真正享有宗教信仰自由的试金石。从某种意义上说，保障宗教信仰自由是对国家权力的限制，问题是，限制的程度应该有多大，边界在哪里。这是宗教立法的难点。  

 

    另一类问题是宗教信仰者和宗教团体，与国家、社会以及非宗教信仰者的关系。这类问题往往超出了宗教信仰者和宗教团体内部私权利的范围，确实需要由国家以法律形式进行规范。例如，国家是否可以利用国家财政在内的各种公共资源支持或压制某种宗教？宗教信仰者和宗教团体可否以某种宗教的名义在社会上公开进行非宗教性的活动（如办教育、医疗及其它慈善活动）？宗教信仰者与非宗教信仰者是否具有进入社会的平等机会（例如：就业，参军，受教育）？宗教领袖是否享有政治特权？他们应以个人身份还是宗教团体的代表身份当选人大代表？国家与宗教信仰者或宗教团体发生矛盾时是通过国家特设的宗教管理机构处理还是通过法律途径解决？等等。 

    宗教立法在处理这类问题时的难点在于国家必须维护社会公共利益，但社会公共利益不能泛化，更不能成为国家控制宗教的政治工具。在此前提下，如何确定符合中国国情的政教关系的模式，妥善处理维护社会公共利益与保障宗教信仰自由之间的平衡，是对宗教立法的重大考验。但无论问题多么复杂，难度多大，回避都不是一种解决办法。

    综上所述，解决宗教问题要靠法治，但法治不是把法规、规章简单地法律化，宗教方面的法制建设还有很长的路要走。体现一个国家现代文明程度的法制建设要靠各方面的努力，希望刚才提到的问题能给大家一点启发，促进和加快我国宗教立法的步伐。 

 

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注释：

[1] 王作安：《保障宗教信仰自由与维护社会公共利益》，载于《中国宗教》2005年3期第10页。 
[2] 李霞：《宗教立法三论》，载于《山东大学学报》（哲学社会科学版）２００５年第５期。吕 
[3] 曾传辉：《中国宗教信仰自由法规体系的发展历程、基本结构与未来展望》，《宗教与法制国际学术研讨会》第250页。
[4] 颜邦华：《宗教法立法若干问题的探讨》，载于《湖北社会科学》２００１年第１期第１５页。 
[5] 同上注。 
[6] 《中华人民共和国宪法》第三十六条：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。 
宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”

 

                           (本文转载自:《人大报刊复印资料》2007年第6期)