摘要：立法中常出现合宪性争议。2024年《国务院组织法》修改过程中，就草案规定中国人民银行行长为国务院组成人员，有意见认为其与《宪法》第86条不符。合宪与否的判断，不能直接通过比对法律（草案）文本与宪法文本得出结论，而需要先对宪法文本进行解释。解释宪法时，文本的字面含义具有重要作用，但径行以字面含义解释宪法并不可取。宪法解释是一件复杂的工作，需要权衡比较各种因素后选择。突破字面含义解释宪法十分常见。就《宪法》第86条而言，宪法通过前和通过时的史实说明，该条不应采字面含义解释而应采实质解释，即部长、委员会主任可以包括中国人民银行行长。为解决立法过程中的合宪性争议，当宪法文本具有足够解释空间时，应通过解释宪法而非修改宪法化解争议，且宜在立法程序外单独启动。

一、引言

2024年3月，十四届全国人大二次会议通过修订后的《国务院组织法》，其中规定，中国人民银行行长（以下简称行长）为国务院组成人员。立法过程中，有意见认为，该规定与我国《宪法》第86条等相关规定不符。学界亦有相同质疑。类似《国务院组织法》修改的合宪性争议，在其他法律制定或修改过程中亦可能出现。例如，1990年《缔结条约程序法》制定过程中，对于规定国家主席对外谈判和签署条约，存在是否符合宪法规定的争议；2019年《外商投资法》制定过程中，对于该法规定的外国投资者的范围与宪法是否相符，亦有争议；2023年《慈善法》修改过程中，对于以修订方式修改是否与宪法关于全国人大常委会立法权限的规定相符，也有不同意见。

要化解立法过程中的合宪性争议，判断不符合宪法的意见是否成立，决定是否对立法拟设定的制度或立法中拟采取的做法进行调整，首先需要对宪法进行解释。正因如此，《国务院组织法》修改过程中，全国人大常委会法制工作委员会（以下称全国人大法工委）对宪法有关规定的含义提出了解释性研究意见。该解释性研究意见全文目前尚未公布，但从全国人大宪法和法律委员会《关于〈中华人民共和国国务院组织法（修订草案）〉修改情况的汇报》（以下称《汇报》）中可以看出，全国人大法工委主要基于1982年宪法公布施行后的实践，即全国人大批准国务院机构改革方案以及决定任命的国务院组成人员等，对《宪法》第86条作了宽松解释，从而认定《国务院组织法》相关规定符合宪法。

虽然《国务院组织法》修改过程中的合宪性争议随着全国人大法工委的解释性研究意见和全国人大表决通过修订后的新法已经尘埃落定，但其中所涉程序和实体问题则远较《汇报》所呈现的复杂。不论是为改进相关实践提供参考，还是推进宪法解释理论的研究，不少问题仍需进一步的讨论和厘清。例如，在立法过程中，能否通过比对法律草案文本与宪法文本得出合宪与否的结论；宪法解释过程中，文本的字面含义应当起到什么样的作用；解释宪法时，哪些实践和材料可以作为论证依据；立法过程中的合宪性争议在程序上应当如何处理。为此，本文将从《国务院组织法》修改切入，尝试回答这些问题。

二、宪法解释是判断合宪与否的前提

宪法解释是判断合宪与否的前提。不过，实践中存在径行通过文本比对得出结论的倾向。此次《国务院组织法》修改过程中的合宪性争议即有所体现。《宪法》第86条第1款对国务院组成人员作了规定：“国务院由下列人员组成：总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长。”而《国务院组织法》修订草案规定：“国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长组成。”有一种意见认为，两相比较，修订草案规定的国务院组成人员较《宪法》第86条在文本上多了“中国人民银行行长”。这相当于是宪法规定国务院由“甲”组成，而《国务院组织法》规定国务院由“甲+B”组成，多了“B”。文本上的明显差异，似乎意味着修订草案突破了《宪法》第86条的文本，构成与宪法相抵触。

然而，立法拟设定的制度是否符合宪法，是指该制度是否符合宪法规范，不是指该制度是否符合宪法文本。在是否合宪的问题上，人们常常以某一制度与宪法第××条不符（相符）进行描述，让人们感觉是该制度与宪法第××条的文本不符（相符）。然而，日常简化的表述不能改变合宪性判断的本质。虽然宪法规范承载于宪法文本之中，但宪法规范与宪法文本并不等同。宪法规范需要通过对宪法文本进行解释才能确定。

例如，《宪法》第18条规定“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。”《外商投资法》第2条第2款规定“本法所称外商投资，是指外国的自然人、企业或者其他组织（以下称外国投资者）直接或者间接在中国境内进行的投资活动……”从文本比对上，《外商投资法》第2条第2款规定的外国投资者的范围较《宪法》第18条更宽，其将宪法中的“其他经济组织”扩大为“其他组织”；同时“自然人”的表述与宪法中的“个人”的表述亦不一致。据此，《外商投资法》第2条第2款似乎不符合宪法。然而，通过对《宪法》第18条采取与时俱进和体系性的解释，该条中列举的“其他经济组织”应当解释为其他组织，“个人”应当解释为自然人。据此，《外商投资法》第2条第2款与《宪法》第18条规定的宪法规范并不抵触。此例中，将规定制度的法律文本与宪法文本进行文字性比对，和将制度与基于宪法解释确定的宪法规范进行比对，得出的结论并不相同。

因此，判断一项制度与宪法是否相符，不能直接将规定该制度的法律文本与宪法文本进行文字性比对，而应当对宪法文本进行解释确定其含义得出相应的宪法规范后再行判断。否则，得出的是否符合宪法的结论将不准确。对于《国务院组织法》规定行长为国务院组成人员是否符合宪法的问题，亦需要对宪法相关文本（《宪法》第86条）进行解释确定其准确含义，并基于该含义得出相应的宪法规范，然后再看规定行长为国务院组成人员与该宪法规范是否相符。

三、宪法解释可能突破文本的字面含义

宪法解释是一项十分复杂的工程，需要比较权衡影响宪法含义的各项因素（如文本含义、制宪意图、价值选择、先例等）后作出选择并进行论证。然而，实践中，容易出现径行以字面含义解释宪法的情况。认为《国务院组织法》规定行长为国务院组成人员不符合宪法，不论是不是直接通过文本比对得出结论，本质上是根据《宪法》第86条所使用语词的字面含义和语法规则解释宪法，即认为《宪法》第86条应当解释为，该条中的各类人员，是完全列举，且各类人员仅指职位名称与条文列举文本一致的人员。例如，“副总理”仅指职位名称为副总理的人员，而不包括“相当于国务院副总理”的国务委员；“各部部长”仅指职位名称为“××部部长”的人员，而不包括职位名称为“中国人民银行行长”“新华通讯社社长”之类的人员；“各委员会主任”则仅指职位名称为“××委员会主任”的人员，而不包括职位名称为“全国供销合作总社主任”之类的人员。据此，如果某一人员的职位名称无法与条文列举的某一（类）人员一致，则该人不能成为国务院组成人员。

文本的字面含义，对宪法解释具有重要作用。人们的第一反应通常亦倾向于根据字面含义解释宪法。然而，突破文本的字面含义解释宪法十分常见。在未与其他解释可能性权衡比较之前，径行以字面含义解释宪法是不可取的，原因在于：径行以字面含义解释宪法违背了语言传递信息的内在规律，与宪法解释的复杂属性不符，亦与国内外存在大量突破字面含义解释宪法的事实不符。

（一）径行以字面含义解释

违背了语言传递信息的内在规律

宪法文本的作用，是为了帮助人们了解宪法规范的内容。宪法文本本质上属于使用语言传递信息。因此，其受制于语言传递信息的内在规律。而语言在传递信息时，偏离语言的字面含义十分常见，甚至是必然的，径行以字面含义解释语言客观上不可能。

首先，语言本身的字面含义往往不止一种，选择哪一字面含义本身就是一个解释过程，无法做到直接以所谓的字面含义解释语言。实际上，在宪法解释与法律解释领域，“字面含义”本身即是一个多义词。它既可能指文本显而易见的含义（plain meaning），又可能指文本的通常含义（ordinary meaning），还可能指文本的语文含义（linguistic meaning，通常指向字典含义）。因此，当以字面含义解释宪法时，首先需要确定是以哪一种字面含义解释宪法。就《宪法》第86条而言，列举各类人员的名词，其字面含义可能并没有想象中的那么清晰。例如，《现代汉语词典》将“部”解释为“中央政府按业务职能划分的单位（级别比局、厅高）”。仅从这个定义，其实很难说第86条中的“各部部长”的字面含义是职位名称为“××部长”的人员而不是中央政府按业务职能划分的级别比局厅高的单位的首长。再如，《现代汉语词典》将“国务委员”的含义解释为“我国国务院组成人员，相当于副总理”。因此，其实很难说第86条中的“副总理”的字面含义是职位名称为“副总理”的人员而不包括国务委员。

其次，语言的字面含义随时间推移会发生变化，选择哪一个时间点的字面含义本身即需要一个解释论证过程。例如，《美国宪法》第4条第4款中使用了“domestic violence”这一短语。在现代英语中，它的字面含义非常清楚且唯一，即指“家庭暴力”。但在美国宪法制定前后，该短语并不是一个固定短语，而是两个单词的字面含义结合后形成的含义，即国内暴乱。在解释时，必然涉及以哪一个时间点的字面含义为准进行解释。当然，该例两种字面含义差距明显，结合语境很容易论证应当以制宪时的字面含义为准。但有些情形，则没有那么容易而需要更为精细的论证才能得出准确含义。例如，我国《宪法》第40条中的“通信”，在1982年前后，“通信”的字面含义似乎仅指“用书信互通消息，反映情况等”；但在今天，它的字面含义则增加了“利用电波、光波等信号传送文字、图像等”。至于应当以哪一个字面含义为准解释第40条，则需要非常精细的论证。

最后，即便语言的字面含义十分清晰，其传递的信息亦可能明显偏离字面含义。例如，就文本“我没有衣服可穿。”而言，其中的“我”“没有”“衣服”“可”“穿”的字面含义均是清晰明了且单一的，“。”所代表的语法规则也可以清晰地显示该句是表达完整含义的陈述句。然而，如果单凭文本所使用的这些语词的字面含义与语法规则相结合后确定文本含义，仍然很可能出错。该文本可能表达的含义至少有两种：第一种是基于语言的字面含义而得出的含义，即表达者因为穷困等原因而完全没有衣服可穿；第二种则是将语言置于语境下而得出的含义，即表达者虽然有很多衣服但没有适合于某一特定场合的衣服可搭配。从日常用语来说，在现代社会，第二种含义的可能性远高于基于字面含义得出的第一种含义。如果忽略文本表达时的语境而径直基于语词的字面含义和语法规则确定文本含义为第一种，则很大概率是错误的。宪法文本亦类似。宪法文本中的任何一句话，都可能有其表达时所处的语境而使语句偏离其字面含义。

（二）径行以字面含义解释

与宪法解释的复杂属性不符

宪法文本，作为一种语言形式，在传递宪法规范的信息时，遵循并受制于语言传递信息的内在规律。因此，宪法解释必然是一件十分复杂的事。从解释方法角度来说，解释方法没有唯一性，不同解释方法之间也不存在优劣排序，每一解释方法总会在遇到某些个案时存在例外。例如，活的宪法论者面对《美国宪法》第4条第4款中的“domestic violence”，不可能主张与时俱进采用当代含义解释为家庭暴力；原旨主义者面对《美国宪法》第1条第8款规定的国会有权“招募陆军和供给军需”以及“建立和维持一支海军”，当空军出现后，不可能不与时俱进地认为第8款中的“陆军”和“海军”包括了空军。

从我国和其他国家宪法解释实践来看，宪法解释的本质是比较权衡影响宪法含义的各项因素后作出选择并进行论证的过程。有些因素可能支持某一解释，有些因素则可能反对某一解释，通常需要有权机关综合权衡后作出选择，有时甚至难以做出选择。例如，1990年在《缔结条约程序法》制定过程中，对于国家主席能否对外谈判和签署条约的宪法争议，有关机关就面临着明显相左的两类因素需要权衡。支持将宪法含义解释为国家主席可以对外谈判和签署条约的因素包括：第一，历史实践，刘少奇同志在担任国家主席时曾签署条约。第二，实践需要，外交实践中有些国家明确提出希望中国由国家元首亲自签署条约。第三，宪法文本的字面含义，宪法规定“中华人民共和国国家主席代表中华人民共和国”，该规定的字面含义决定了国家主席可以代表国家从事包括签署条约在内的外交行为。第四，国际法，《维也纳条约法公约》规定，国家元首在实施缔约行为时无须出具全权证书。因此，除非宪法禁止国家元首代表国家签署条约，否则应解释为允许国家元首签署条约。而反对将宪法含义解释为国家主席可以对外谈判和签署条约的因素则包括：第一，文本的字面含义，即宪法明确规定由国务院同外国缔结条约和协定，谈判和签署条约属于“同外国缔结条约和协定”的内容，为国务院的职权，不宜规定给国家主席。第二，宪法的精神，即宪法对国家主席的定位是虚位元首，除非宪法有明确规定，国家主席不单独行使职权，法律因此不能在宪法明确列举事项之外增设国家主席职权。第三，历史实践，1950年《中苏友好同盟互助条约》作为非常重要的条约，当时中央人民政府主席毛泽东同志表示自己不签而由政务院总理周恩来同志签署，说明国家主席不签署条约是我国的内在宪制结构所决定的。第四，文本的体系性解释，国家主席“进行国事活动”不需要与全国人大常委会结合行使，但因为宪法将“国事活动”与“接受外国使节”并列，因此“国事活动”无法解释为包括签署条约。面对明显相左的两类因素，1990年《缔结条约程序法》选择不规定国家主席可以签署条约。

总体而言，宪法解释是一项十分复杂的工作，无法径直以宪法文本的字面含义确定宪法含义，而需要对影响宪法含义的各种因素进行综合比较权衡才能完成。

（三）径行以字面含义解释与存在大量

突破字面含义解释宪法的事实不符

在宪法解释领域，并不只有基于字面含义解释一种方法，实践中突破文本字面含义解释宪法的情形比比皆是。将我国《宪法》第40条中的“公安机关”突破名称上含有“公安”的机关之字面含义，解释为包括在性质上为公安机关但名称上不含“公安”的国家安全机关，即是一例；将我国《宪法》第18条中的“其他经济组织”解释为“其他组织”亦是一例。在澳大利亚，学界一般公认其长期推崇字面解释方法（实际是基于文本通常含义进行解释的文本主义解释方法），但在解释宪法时突破文本字面含义亦十分常见。《澳大利亚宪法》第92（1）条规定“在征收统一关税后，各州之间的贸易、商业和往来，不论是通过国内运输还是海上航行，均应绝对自由”。当高等法院裁决联邦政府不受制于第92（1）条而有权对州际贸易和商业进行监管时，被认为超出了“绝对自由”的字面含义；同样的，当高等法院裁决该条中的“绝对自由”并不是指各州不得对州际贸易和商业采取任何监管措施而是指各州不得采取贸易保护措施时，亦被认为明显超出了“绝对自由”的字面含义。

虽然无法单纯依赖事实证明规范，但如果某一理论与普遍存在的事实不相符，那么很难说该理论具有说服力。即所谓的，“如果某一宪法理论无法解释一个法律体系内某一被广泛接受为有效法律的条文，那么很可能是这一理论而不是这一条文应被质疑”。因此，大量突破字面含义的宪法解释足以说明，径行以文本的字面含义解释宪法是不可取的，需要考虑突破字面含义解释是否成立的问题。

四、突破字面含义解释《宪法》第86条的理由

与宪法其他条文的解释一样，径行以字面含义解释《宪法》第86条是不可取的。更为重要的是，一些史实的存在，将使得以字面含义解释第86条变得不合理。相反，却有若干理由支持突破字面含义采取实质解释，即将《宪法》第86条解释为，该条列举的各类人员，包括与各类人员性质一致但名称不直接称为该类人员的人员，如各部部长、各委员会主任可以包括行长等。权衡比较之下，实质解释是更加有说服力的选择。

（一）以字面含义解释《宪法》第86条

明显不合理

如果第86条中的各类人员，仅指职位名称与条文列举文本一致的人员，将导致修宪者本有机会纠正违宪现象却选择熟视无睹的荒谬结果。因此，第86条采字面含义解释不合理。

在1982年12月4日宪法表决之日，国务院组成人员中，有两位的职位名称与第86条列举的各类人员不一致。一是中国人民银行行长，二是新华通讯社社长。就中国人民银行行长而言，自1962年6月13日起，中国人民银行既已成为国务院组成部门，行长已是国务院组成人员。中国人民银行最早于1948年12月成立，新中国成立后依据《中央人民政府组织法》第18条成为中央人民政府政务院的组成部门。1954年国务院成立后成为国务院直属机构。但在1962年，中国人民银行的地位发生了实质变化。该年6月13日，中共中央、国务院发出《关于改变中国人民银行在国家组织中地位的通知》。该通知明确“中国人民银行是国家管理金融的行政机关”；“中国人民银行总行，由现在的国务院直属机构改为同国务院所属部、委居于同样的地位”；“中国人民银行各级行的行长，在中央，同国务院各部部长、各委员会主任一样，作为国务院全体会议的成员”。因此，自1962年6月13日起，中国人民银行既已成为国务院组成部门。1978年3月5日，五届全国人大一次会议根据1978年宪法决定任命国务院组成人员时，包括决定任命李葆华为中国人民银行行长，排在财政部部长之后，商业部部长、文化部部长、教育部部长、卫生部部长、国家体育运动委员会主任之前。1982年5月，因年龄原因，全国人大常委会决定免去李葆华行长职务，同时决定任命吕培俭为行长。在五届全国人大五次会议表决宪法时，行长吕培俭为国务院组成人员是一项事实。

就新华通讯社社长而言，在很长时间内，他并不是国务院组成人员。但在宪法表决通过前的三个多月，即1982年8月23日，五届全国人大常委会第二十四次会议作出《关于将新华通讯社作为国务院的组成部门的决议》，并同时决定任命穆青为新华通讯社社长。自此，新华通讯社社长成为国务院组成人员。虽然后来机构改革，自1988年开始新华通讯社社长不再是国务院组成人员，但在1982年12月4日宪法表决时，社长穆青为国务院组成人员亦是一项客观事实。

面对行长吕培俭、社长穆青为国务院组成人员的客观事实，如果强行以字面含义解释《宪法》第86条而将行长、社长排除出“各部部长，各委员会主任”，那将意味着五届全国人大五次会议表决宪法的同时“保持”或“创设”了一个违宪现象。这明显是不合理的，甚至可以说是荒谬的。因为修宪者不可能对已经存在的一项明显与即将表决通过的宪法不符的现象置之不理，而纵容这种违宪现象继续存在。面对所谓的“违宪”现象，从逻辑上说，修宪者要么改变宪法文本以解决不合宪的问题，要么改变违宪的现象。修宪者既未改变宪法文本以解决所谓的不合宪问题，亦未改变违宪的现象，实际意味着现象本身不存在不符合宪法的问题。相应地，对第86条采取字面含义解释是不成立的。

（二）突破字面含义对《宪法》第86条

采取实质解释的理由

以字面含义解释第86条不合理，更为重要的是，存在若干理由支持突破字面含义对第86条采取实质解释。

第一，“各部部长”和“各委员会主任”的通常含义包括行长等职位名称不是“部长”和“委员会主任”的人员。虽然有人在使用字面含义时可能指向的是文本的通常含义，但二者存在一定的区别。字面含义更多的是指向文本的语文含义，通常体现为字典含义；而通常含义一般是指使用该语言的群体传统和习惯上所共同理解的含义。就“各部部长”和“各委员会主任”而言，从使用该语言的群体来看，传统和习惯上所共同理解的含义则包括行长等职位名称。1962年的中共中央和国务院文件《关于改变中国人民银行在国家组织中地位的通知》明确，“通称‘国务院各部、委’……包括人民银行总行在内”。实际上，新中国成立以后，中共中央、国务院文件中的“部委”一直都不是仅指名称为“××部”“××委员会”的机构，而包括在性质上与“××部”“××委员会”相同的机构。因此，从“部委”的惯常用法来看，“各部部长”和“各委员会主任”并不限于职位名称是“××部部长”和“××委员会主任”，而是包括与部长、委员会主任地位相当的人员，如行长，及特定时期的新华通讯社社长等。

第二，全国人大常委会对第86条的前身的若干次隐含解释实践，支持对第86条采取实质解释。全国人大常委会针对第86条的前身（1978年《宪法》第31条）进行隐含解释时，多次采取宽泛的实质解释。1978年《宪法》第31条规定：“国务院由下列人员组成：总理，副总理若干人，各部部长，各委员会主任。”该条与《宪法》第86条的条文结构和内容基本一致，唯一的区别在于1978年《宪法》第31条未列举“国务委员”“审计长”“秘书长”。在1979—1982年，全国人大常委会多次对国务院进行机构改革，其中三次改革涉及国务院组成人员的调整，并且均突破了1978年《宪法》第31条的文本规定。第一次是1979年6月12日，全国人大常委会决定设立国务院秘书长。第二次是1982年3月8日全国人大常委会决定“国务院设国务委员若干人”，并明确“国务委员的职位相当于国务院副总理级，是国务院常务会议组成人员”。第三次是1982年8月23日，全国人大常委会作出《关于将新华通讯社作为国务院的组成部门的决议》。此三次改革的法律效果是分别将国务院秘书长、国务委员、新华通讯社社长增列为国务院组成人员。从文本上来看，均突破了1978年《宪法》第31条的规定。

该三次改革中，全国人大常委会在一定意义上对1978年《宪法》第31条进行了隐含解释，每次解释采取的都是宽泛的实质解释：第一，将秘书长列为国务院组成人员采取的是宽泛解释。秘书长在性质上无法与副总理、各部部长、各委员会主任对应，因此将其作为国务院组成人员时，实际上是将第31条视为不完全列举，相当于在文本中加入了“等”字而成为类似于1975年《宪法》第19条的表述“国务院由总理，副总理若干人，各部部长，各委员会主任等人员组成”。第二，将国务委员和新华通讯社社长列为国务院组成人员是对相关文本采取实质解释，即将第31条中的“副总理”解释为不仅包括职位名称为副总理的人员，亦包括职位名称不是副总理但职位性质相当于副总理的国务委员；将第31条中的“各部部长，各委员会主任”解释为不仅包括名称为“××部长”或“××委员会主任”的人员，亦包括职位名称不是但职位性质相当的人员（如新华通讯社社长）。

在宪法解释领域，先例虽然不具有决定性作用，但具有非常重要的参考作用和说服力。全国人大常委会连续且稳定地对与第86条相当的1978年《宪法》第31条采取宽泛的实质解释，说明对第86条采取实质解释方案符合惯例，符合该领域的通常认识。也许有人主张，1979—1982年全国人大常委会的三次行动，并不是隐含的宪法解释，而是三次违宪行为，以违宪行为论证实质解释的合理性是不合理的。从1978年宪法的视角，也许可以主张全国人大常委会的三次行动是违宪行为。然而，从现行宪法的视角，当1982年宪法修改并未对三次违宪予以纠正，至少是未完全纠正（第86条列举了国务委员和秘书长，但未列举行长、社长），可以说明修宪者并未认为1979—1982年的三次行动构成违宪。修宪者的意图应当是认为1979—1982年的三次行动符合当时的宪法。因此，将1979—1982年全国人大常委会的三次行动视为隐含的宪法解释并论证实质解释的合理性不存在问题。

第三，对第86条采字面含义解释没有必要。假设第86条的字面含义解释成立，那么全国人大行使其享有的决定设立、撤销或者合并部委的权力，参考2008年将国家环境保护总局改为环境保护部，可以将当下的中国人民银行“设立”为“中国人民银行部”或“中国人民银行委员会”，将行长改称中国人民银行部部长或中国人民银行委员会主任。此时，将无法质疑新“设立”的中国人民银行部部长或中国人民银行委员会主任作为国务院组成人员不符合宪法。但是，单纯地将中国人民银行改称为“中国人民银行部”或“中国人民银行委员会”而从形式上视为全国人大“设立”部委进而使行长成为国务院组成人员符合宪法，与直接将行长规定为国务院组成人员并不存在本质区别，只会徒增不便。1982年时，修宪者没有理由作出这种徒增不便的选择。既然全国人大无论如何都可以办到，则没有必要通过对第86条进行字面解释予以限制。

第四，第86条单列审计长有其特殊性，不妨碍对该条采取实质解释。也许有观点主张，《宪法》第86条中列举的各类人员仅指职位名称与列举文本一致的人员，并不仅仅是依据字面含义解释的结果，而是同时采纳了文本解释中的体系性解释方法。如果第86条中的“各部部长、各委员会主任”包括职位名称上不是但性质上与部长、委员会主任相当的人员，那么第86条就没有必要单列审计长。第86条单列审计长可以反向说明“各部部长、各委员会主任”仅包括职位名称为部长、委员会主任的人员。然而，审计长单列不是因为“各部部长、各委员会主任”不能将其包含，而是有其他特殊考虑，不能用于反向论证“各部部长、各委员会主任”仅包括职位名称为部长、委员会主任的人员。

一方面，审计制度和审计机关是1982年宪法修改过程中通过宪法条文创设的制度和国家机关，因此审计长有单列必要。在1982年宪法以前的几部宪法中，没有审计制度和审计机关的规定，实践中的审计制度和审计机关亦几近变动与中断。在1982年宪法起草过程中，胡乔木等中央领导同志借鉴国外宪法和实践决定在宪法修改过程中创设审计制度和审计机关。正是此背景决定了有必要在条文中单列审计长。实际上，早在1982年2月7日审计制度和审计机关的具体方案尚未成形时，邓小平同志与彭真、胡乔木、邓力群等同志谈修改宪法问题时即明确表示宪法条文要写上审计机关。另一方面，审计机关的地位是1982年宪法修改过程中重点讨论的问题，需要通过宪法条文予以明确。虽然中央已经决定在1982年宪法修改过程中创设审计制度和审计机关，但具体如何设置审计机关却存在不同的方案。有的建议暂时先设在财政部未来过渡到国务院直属，有的建议直接规定为国务院直属，还有的建议设在全国人大常委会之下。因为存在不同方案而需要在条文中作出明确选择，所以宪法条文明确单列了审计长为国务院组成人员。

相反，修宪者未在第86条单列中国人民银行行长、新华通讯社社长则有其考虑：一是单列没有必要，因为1962年《关于改变中国人民银行在国家组织中地位的通知》及有关实践清楚地表明“各部部长，各委员会主任”可以包括职位名称不是但性质是部长、委员会主任的人员。二是希望可以尽可能保证宪法文本的稳定性。历史经验表明，国务院的机构变动十分频繁。“各部部长，各委员会主任”的表述可以应对这种频繁的机构变动。但如果单列了职位名称不是“各部部长”或“各委员会主任”的人员，例如，单列了“新华通讯社社长”“全国供销合作总社主任”，那么在未来不变动宪法文本将难以对这些人员所属的机构进行变动。因此，从保证宪法文本的稳定性和实践灵活性的角度，应当尽可能不单列职位名称不是“各部部长”或“各委员会主任”的人员。

审计长的情况与行长、新华通讯社社长等并不相同。审计制度和审计机关的创设历史说明，审计长有单列必要；但行长、新华通讯社社长等却可以由“各部部长、各委员会主任”囊括，从宪法文本的稳定性和实践灵活性角度亦不宜单列。因此，审计长单列这一事实本身，不能作为体系解释的理由论证第86条应采字面含义解释。

综上，比较正反两方面的理由，《宪法》第86条应采实质解释而非字面含义解释。相应地，《国务院组织法》规定中国人民银行行长为国务院组成人员符合宪法。可能有人主张，既然《宪法》第86条中的“各部部长，各委员会主任”可以包括行长，那么《国务院组织法》中的“各部部长，各委员会主任”自然也可以包括行长。而且，单纯从实践看，1962年以来行长亦一直是国务院组成人员。因此，《国务院组织法》修改似乎没有必要将行长列举出来。然而，就像“各部部长，各委员会主任”可以包括审计长，但《宪法》第86条仍然有必要将审计长单列出来一样，《国务院组织法》明确列出行长为国务院组成人员，也许背后有其特殊的政策考量。笔者无意探究背后的政策考量到底是什么，更无意讨论背后的政策考量是否合理，而只是严格遵循讨论法律问题的基本逻辑：在给定《国务院组织法》拟规定行长为国务院组成人员这一前提下讨论该规定是否符合宪法。

五、立法过程中的合宪性争议在程序上应当如何处理

《国务院组织法》修改过程中，有意见提出，为了解决草案规定中国人民银行行长为国务院组成人员产生的合宪性争议，建议对《宪法》第86条进行修改，增加列举行长。而在2012年前后，面对我国计划生育政策的调整产生的合宪性争议，亦有人建议删除《宪法》第25条和第49条第2款与计划生育有关的条款。那么，当立法过程中出现合宪性争议时，程序上到底应当如何处理呢？应当修改宪法还是解释宪法？如果解释宪法的话，是单独解释还是内嵌于立法程序解释？

（一）修改宪法还是解释宪法

立法过程中的合宪性争议，既可能因对宪法文本存在不同理解而产生，规定行长为国务院组成人员产生的争议即属此类；亦有可能是对宪法文本的理解没有不同而是对事实认定存在不同看法而产生，在2018年修改《人民法院组织法》与《人民检察院组织法》由全国人大常委会通过而不是全国人大通过是否符合宪法的争议中，对宪法规范的理解是一致的，争议的本质是事实认定问题，即两法修改是否修改了两法的基本原则。对于后者，不论是修改宪法还是解释宪法，一般均难以回应和解决合宪性争议。那么，针对前者，到底应当通过修改宪法还是解释宪法的方式回应和解决争议呢？

正如张翔针对2012年计划生育调整产生的合宪性争议所表达的，宪法条款具有充足的解释空间足以化解合宪性争议时，没有必要修改宪法而应当解释宪法。《宪法》第25条规定的国家推行计划生育，是以“方针条款”的形式规定国家任务，一般不具有很强的规范力，立法机关在其下享有较大的自由裁量空间，很难据此认定某一具体的计划生育措施违宪。《宪法》第49条第2款虽然规定了夫妻双方有实行计划生育的义务，但该规定不能直接等同于只能生育一个或特定数量孩子的义务。因此，只要对《宪法》第25条和第49条第2款进行解释，即足以化解计划生育政策调整为“单独二孩”而产生的合宪性争议，不需要删除宪法中的计划生育条款来回应合宪性争议。

实践中，遵循的原则亦是能够通过解释宪法解决问题则不寻求修改宪法。2019年《外商投资法》制定过程中，有人提出，草案将外国投资者定义为“外国的自然人、企业和其他组织”，与《宪法》第18条关于外国投资者的表述“外国的企业和其他经济组织或者个人”不一致，因而存在合宪性问题。面对该争议，有关部门经研究认为，通过对《宪法》第18条采取与时俱进及体系化的解释，“不宜要求法律用语与宪法用语完全一致”，可以认定文本表面不一致不存在合宪性问题。2021年《人口与计划生育法》修改过程中，面对计划生育政策全面放开三胎，再次有人质疑该调整与宪法不符。有关部门亦未选择修改宪法而以“解释”宪法的方式回应。

就此次《国务院组织法》修改过程中的争议，正如前文所论证的，宪法解释理论和相关历史实践，可以支持对《宪法》第86条采取实质解释。而采取实质解释后，规定行长为国务院组成人员将不存在违宪的问题。因此，通过宪法解释可以解决该争议，没有必要修改宪法。实际上，宪法文本的原则性、抽象性等特征使人们在理解时存在争议实属正常。如果对宪法文本存在不同理解而产生合宪性争议后即修改宪法，那么几乎每一部法律的制定和修改均可能产生合宪性争议而需要修改宪法。如此，宪法的稳定性必然被极大地冲击，最终受影响的必然是宪法权威。如果宪法可以被随意修改，在某种意义上将直接导致是否符合宪法的争议本身失去价值。

（二）单独解释还是内嵌式解释

面对立法过程中的合宪性争议，早期更多的是通过内部讨论和研究直接做出符合宪法的选择，很少在正式的报告或公文中阐述对宪法的解释。例如，在1990年《缔结条约程序法》制定过程中，对于国家主席能否对外谈判和签署条约的宪法争议，全国人大法律委员会的有关报告并未明确提及其中的宪法问题，只是在审议结果的报告中提到“根据有些委员和法律专家的意见，经同外事委员会、外交部和国务院法制局共同研究”对法律草案文本进行了修改。报告甚至未提及草案已删除（被认为与宪法不符的）国家主席可以对外谈判和签署条约的规定。

近些年，全国人大宪法和法律委员会审议法律草案的相关报告，越来越多地公开提及草案涉及的宪法问题。例如，在2021年《人口与计划生育法》修改过程中全国人大宪法和法律委员会的审议报告明确对其中的合宪性争议进行了回应；2022年在制定《关于中国人民解放军现役士兵衔级制度的决定》过程中明确表示该决定符合宪法。此外，全国人大法工委等工作机构亦通过发表文章、接受媒体采访等形式公开立法过程中对涉及的宪法问题的专项研究。这些报告和研究中涉及的宪法解释，被全国人大法工委统称为“解释性”研究意见。

截至目前，尚未有在立法程序之外另行由全国人大常委会行使宪法解释权，独立进行宪法解释的先例。然而，宪法解释权与立法权在性质上存在区别，宪法解释应当独立且在程序和形式上可识别。从政策考量角度，宪法解释亦应独立：第一，建立宪法解释权威的需要。宪法解释是一件复杂的事，需要对不同的因素进行权衡比较选择。任何学理上的或者工作层面的论证，只能提供说服力，但无法真正形成有权威的具有法律约束力的宪法解释。内嵌于立法过程中的“解释”或解释性研究意见，严格来说并不是“宪法解释”，只是借助宪法的说理论证，有关结论也只有说服力，并没有法律效力。从域外情况看，无不是通过机构的权威性消解缺乏权威与固定解释方法造成的争议。因此，面对重大的合宪性争议，由全国人大常委会独立地作出宪法解释，才能权威性地确定宪法含义。第二，树立宪法权威与法治意识的需要。全国人大常委会在立法及行使其他职权过程中，内嵌式地解释宪法，就像前文对1978—1982年全国人大常委会决定国务院机构改革过程中对宪法的内嵌式解释，必然会被质疑违宪。而从程序上独立出来，让人们可以清楚地识别出宪法解释，那么人们不再会质疑常委会的行为构成违宪。如此，将有利于树立宪法权威和强化法治意识。第三，逐步建立宪法解释先例的需要。面对宪法解释的复杂性，除了机构的权威性外，形成解释先例，是降低争议并提供预期的重要机制。正因如此，像德国这样的非普通法国家，亦在宪法法院的解释实践中形成了遵循先例的原则。而独立的宪法解释程序是构建先例的前提，否则所谓的先例只能被质疑是违宪的历史实践。因此，应当在立法程序之外启动独立的宪法解释，真正“落实宪法解释程序机制”。

六、代结语

《国务院组织法》将行长规定为国务院组成人员，引发了合宪性争议。通过厘清其中涉及的宪法解释问题，并借助相关史实，可以论证相关规定符合宪法。正如论证过程所呈现的，宪法解释是一件复杂的事，没有唯一或优先的解释方法。然而，近些年，面对立法过程中的合宪性争议，有关部门在对宪法相关条款进行解释性研究时，似乎存在一种变迁论的路径依赖。《人口与计划生育法》修改、《外商投资法》制定及《国务院组织法》修改等，均高度依赖1982年宪法公布实施后的实践来论证法律草案相关条款与宪法相符。然而，过度依赖宪法公布实施后的做法而采取变迁论的解释方法与立场，有时很难真正化解立法过程中的合宪性争议。法律草案往往是当下实践的反映。对法律草案的合宪性存在疑虑，很可能是对有关实践存在合宪性质疑。如果主要依赖当下实践解释宪法从而论证法律草案的合宪性，自然难以真正化解争议。实际上，宪法变迁与违宪之间的界限，有时并不容易界定。过度依赖变迁论的解释方法与立场，既可能损害宪法的权威，亦可能阻碍宪法解释权威的建立。因此，有必要进一步探索具有中国特色的宪法解释方法与立场。本文基于1982年修改宪法以前的历史与实践以及修改当时的做法对《宪法》第86条进行解释，即是一种个案性尝试，希冀对未来有所裨益。

《中国法律评论》2024年第5期

明德公法