杨俊峰*

 

 

    在一个真正的民主国家，尤其是存在着多元宗教信仰的国家，在宗教事务上应当保持中立，应在实质上将宗教事务视为一种私人事务。——Sidney Hook （注释1）


                               导论：宗教治理沿革之简要回顾


    自人类有史以来相当长的一段时期内，宗教总是与人们的社会生活紧密结合在一起。当时人们受时代与认识的局限，总是把某一种宗教作为自己观察、解释与处理社会事务的主导意识形态。人们需要、也往往只能用宗教的意识形态作为处理人与自然界的关系、人类社会内部关系的主要指导。政教交融的状况在当时的世界各地几乎是以一贯之的。当然，其具体的表现方式在不同的地方不尽相同。

    在东方，依C·A·魏特夫之见，那些处于干旱、半干旱地区的东方国家都是“治水社会”，这种社会需要大规模的协作，而这些协作反过来需要纪律、从属关系和强有力的领导，于是专制君主和中央集权的东方专制主义便应运而生。 （注释2）在这些社会里，宗教处于一种典型的从属地位。（注释3） 例如，穆斯林统治者容忍基督教、犹太教和拜火教。但是这些宗教徒必须忍受政治上和社会上的低等地位，而且不允许他们传播思想。法律禁止基督教徒该信犹太教，也禁止犹太教徒改信基督教；对伊斯兰教徒叛教的处罚非常严厉。

    在君主时代的中国，人们的宗教意识集中体现在对“天”的无限崇拜之上。体现“天”意的不是独立于世俗政权的宗教职业者，而是作为世俗政权最高统治者的皇帝。“天人合一”，“君权神授”，皇帝乃是（上）天（之）子，兼具“神性”与人性，其统治乃是秉承天命。由此，宗教不过是皇权的附庸。有特定的官员监督佛教和其他可以的宗教信仰。政府限制设立寺庙，限制僧侣人数；规定“和尚和道士不许在市场上做法事，诵经文，也不许到处拿着化缘钵，不需解释成正果，不许讨布施”。（注释4） 上述情况也大致上适用于当时其他的东方社会。

    在西方，当基督教在欧洲兴起时，其各民族还处于相对分散的历史阶段。庞大的罗马帝国从强盛到分裂，直至最后解体。与各自为政的世俗政权相对应的是，基督教会成了一个跨国界、统一的、强大的组织。彼时，所有受过教育的人都使用拉丁语，所有的基督教徒都属于天主教徒。在那些世纪里，民众应忠于国家这一点是无人知晓的。相反，大多数人认为自己首先是基督教徒，其次是某一地区如勃艮或康沃尔的居民，直到最后——如果实在要说的话——才是法兰西人或英吉利人。（注释5） 经过基督教会和世俗政权长期见长期复杂的斗争、妥协、相互利用，基督教成为欧洲各地主导的意识形态。基督教会控制全部的意识形态，世俗政权则不过是负责世俗事务的管理机构。国王掌权必须经过教会的承认，方可获其正统性。

    在中世纪的欧洲，宗教裁判所乃是恐怖手段、深夜密捕及酷刑折磨的同义词。在漫长的宗教历史上，宗教信仰不自由占据着较长的历史时期。伴随着这种宗教信仰不自由历史的是宗教之间的斗争和对异端的审判及施刑——宗教裁判所则是这种宗教信仰不自由的产物并使之强化的帮凶。打击异端在行动上通常表现出较强的政治性。作为道德和自由思想裁判者的宗教裁判所，它行使的纯粹政治上的控制超过了神学和教会事务。

    宗教裁判所作为历史上的“最高效的迫害系统”，其最主要危害便是“对思想和个人自由的压制”。 宗教裁判所以“维持正统”为名，对教义采取统一的官方解释，限制人们的宗教自由，要求每个人信仰一种特定的宗教。这势必导致如下后果：一是使已经获得支配世俗权力的宗教或者世俗权力支持的宗教居于一教独大的境地；二是教徒失去对教义理解的独立性。进而，使主持宗教事务的教皇、主教和教士成为一个垄断的职业阶层。教徒由于被剥夺了对教义的解释权而不可能直接与上帝对话，因而必须依附于布道或者牧师阶层。所以，异端斗争在名义上是试图保证宗教的纯洁性，在实质上则是为了保持既得的或者是重新获得教徒对牧师阶层的依附。所以，宗教迫害和压迫总是与宗教信仰不自由紧密相连。宗教信仰的不自由必然使教徒在宗教思想方面依附于权威教义，在宗教行动上受制于教皇通谕。

 

    总之，在人类历史进入近代以前，要么是宗教依附于政治权力，要么是某种宗教支配政治权力，政与教交融在一起，宗教自由无从谈起。其根本原因除了人类文明程度的局限外，根本的原因在于当时政治结构和体制——当时的政治并未脱离神权的影响，实现政治的世俗化；政治权力没有受到法律尤其是宪法的有效限定和控制，政治与个人自治的边界未得以厘定。宗教治理充斥着专断与任性。

    然则，当人类历史行进至中世纪末期，政教分离和宗教自由的呼声在西欧悄然兴起。宗教治理方式迎来了人类历史上的重大变革。这一变革的动因首先在于启蒙运动。启蒙思想家在“进步”和“理性”信念的鼓舞下，高呼“砸烂可耻的东西”，即消灭宗教狂热和不容异端。他们坚信：宗教狂热是人类蒙昧的表现和根源；不容异端妨碍了科学研究和获得真理，也危及政治的统一和稳定。总之，哲人们拒绝接受上帝支配世界并任意决定人类命运这种传统的信仰。——自基督教在欧洲获胜以降，基督教传统第一次出现了明确的分裂（注释6） 。另一方面，教会内部爆发的宗教改革运动则摧跨了天主教会自己的阵脚。

    最后，西方近代宪政主义这一政治革命将政治权力的运作范围和方式用法律加以限定，将宗教自由作为个人基本权利写入宪法。西方宪政主义产生于国家与社会的界分的历史过程中。西欧中世纪政治秩序的典型特征是分散的采地各自为政，没有一个强大的最高统治权威凌驾于其上。后来分散的政治权力逐渐集中于一人，发展成为同质的独立的政治权威。旧的社会结构解体了，个人从领主的统治和教会的束缚中解脱出来。

    在西方绝对君权的后期和宪政主义的初期，由中产阶级代表的社会与作为组织化权力的国家严格区分开来，国家给个人以政治自由以外的市民自由，国家是自立的。与之相应的是对政治权力的限制与设定。人们设定了国家目的——在这些目的中，自由是其核心。正是这些目的构成了国家存在和人们服从国家的理由与意义。这些自由便是近代立宪主义国家所确立的基本权利，其核心是被概称为自由权的人身自由、精神自由和财产自由这三大基本权利。宗教自由乃是自由权的必然内涵。

    而最先最彻底的实现政教分离与宗教自由乃是美国。在Everson v. Board of Education一案中，布莱克法官回顾了美国宪法中宗教条款的历史与动因：

    “这个国家一大部分早期定居者从欧洲来到这里，就是为了逃避那些强迫他们支持和加入政府支持的教会的法律的束缚。与美洲殖民同时的那一个世纪和此前一个世纪，尽是国教决心保持它们的绝对政治和宗教最高权力而发动的动乱、内战和迫害。在不同的时间不同的地点，运用政府支持的权力，天主教徒迫害新教徒，新教徒迫害天主教徒，一些新教派迫害另外一些新教派，受某种信仰影响的天主教徒迫害其他天主教徒，所有这些教派由时不时迫害犹太教徒。……这些旧世界的做法被移植到美洲并开始疯长。……这些做法变得如此司空见惯，使得那些热爱自由的殖民者由震惊而感到憎恶。为支付牧师的薪酬、建造和维护教堂和教会财产而征的税又激发了他们的义愤。我们在第一修正案里看到了这些感情的表达。”（注释7）

     在当今世界上，据不完全统计，在世界上142部成文宪法中，有125部规定了宗教自由的内容。（注释8） 第二次世界大战中，美国总统罗斯福在1941年第77界国会上提出人类的四种主要自由——言论及表达自由、个人依其自己的方式信仰上帝的自由、免于困乏的自由和免于恐惧的自由——则将宗教自由提到了新的高度。1948年的《世界人权宣言》将宗教自由作为人权内容之一予以保护，则反映了世界各国在这个问题上达成了初步共识。1966年的《国际公民权利和政治权利公约》也对宗教自由进行了明确的规定。

     本文的要旨在于对宪政主义国家和我国宗教治理模式进行比较。在本文中，笔者先介绍宪政主义国家的宗教自由的基本原理，并总结其宗教治理的要点，然后在分析中国的宗教治理方式，并提出初步的改革建言。

 

    一、宪政主义国家宗教自由的基本内涵

    在当今宪政主义国家，一般而言，宗教被视为是个人的私事，国家在宗教问题上的原则是确认、保障个人的宗教自由，保持超然中立。（注释9） 进而，宗教自由决定了国家对宗教事务的干预程度和方式。因此，要研究宗教治理方式，需要从宗教自由方面着手。

    另外，政教分离与宗教自由密不可分，一般说来乃是实践宗教自由的一种制度方式(an institutional method)（注释10） ，而且两者的涵义都非常宽泛(coextensive)，相互交叉非常之大，不能完全割裂开来。故而这里论述宗教自由时还附带论述政教分离问题。

     (一) 宗教自由（freedom of religion）

     一切宗教都可以说含有两个元素：一是宗教的信条，二是宗教的仪节。进而宗教自由相应包括两种自由：一是内心信仰的自由(freedom of conscience)，即个人有信仰或不信仰任何宗教信条的自由；二是礼拜的自由（freedom of worship），即一方面个人有进行外在的宗教活动，履行本教仪节自由，另一方面也意味着国家不得强迫个人履行任何宗教仪节。

     1. 内心信仰的自由

     其中又包括信仰特定宗教的自由、改变特定信仰的自由和不信仰任何宗教的自由。内心的信仰纯粹属于内心的精神作用，是宗教信仰的起点与指归。（注释11） 人们的思想和精神是内在的东西，任何强力、外力都不能强制。因而，在宪政主义国家内心信仰均被确认为绝对的自由。

     2. 宗教上的行为自由
 
     主要是指礼拜、祷告以及举行或者参加宗教典礼、宗教仪式等形形色色宗教上的行为的自由。此外，宣教或者布教的自由自然也属于这一范畴。

    （二）政教分离（separation of state and religion）

    政教分离是宗教自由的重要前提条件，如前所述乃是实施宗教自由的制度方式。一般来讲，如果国家完全不参与宗教事务，那么公民便可以根据其意愿自由的追求其宗教意图；与之相反，可以相见的是国家设立宗教必然会干扰非国教信徒们自由实践其信仰。在Kurland教授看来，“国教的存在隐含着对非国教的不能容忍。禁止国教垄断能够保持宗教多元化，进而确保宗教自由。”（注释12）

    在美国，通过对宪法第一条修正案不得设立宗教分句的扩张解释，将所有政教分离情形都包括了进去，也即，政教分离等同于不得设立宗教。这种情况的产生是由美国特定的宪政制度所决定的。然而，其他国家的语境中，政教分离毕竟的涵义毕竟要比不得设立宗教宽泛。一般而言，政教分离有以下几点内涵（注释13） ：

    1. 国家不得设立国教

    所谓国教制，大致上不外乎两种，一是承认某特定宗教为国教，而强迫一切人民信奉其教义，履行其仪节，凡不信奉该教着，便失去法律上的保护，古代犹太教与近代伊斯兰教各国便是如此，这是一种典型的、明显的国教制。在此种国教制之下，对于国教制之外的宗教而言，是不存在宗教自由的。

    另一种国教制存在于英国等欧洲民主宪政国家。虽然承认个人的宗教自由，同时还承认某种教为国教，国家对于该教予以特殊的优待。造成这种情况的原因在于在这些国家，某一种宗教（如英国的英吉利教）具有长期的历史渊源，且信奉该教者在该国处于绝对多数地位，国教制往往是传统的产物，并经过民主程序的确认。而同时，这些国家又是宪政国家，因而个人又享有信奉其他宗教的自由。

    但是总体而言，在美国、德国、法国、日本等现代宪政国家，政教分离原则已被其宪法典或宪法文件所确认。美国宪法第1条修正案不得设立分句规定，国会不得制定设立宗教的法律。

    2. 禁止国家机关及公立机构参与或开展宗教活动。

    其实这是不得设立国教的逻辑延伸。前不久日本首相小泉纯一郎参拜靖国神社的行为被法院裁为违宪的宪法依据即在于此。除了国家机关之外，其他公立机构也不得开展或参与宗教活动，其中典型的是公立学校。

    在美国，公立学校的有关宗教的行为违宪的判例非常多。其中典型的是中小学校的学校当局强制进行的祈祷问题。1962年联邦最高法院在著名的Engel v.Vitle一案中在判决公立学校中的强制性祈祷是违宪的。在1985年的Wallace v. Jaffree一案中，最高法院推广了这一概念，裁决在公立学校推行默祷具有宗教意图，因而是违宪的。另外相似的案例还有公立学校中的体育活动中有组织的宗教仪式如祝福和祈祷等违宪。（注释14）

 

    另外，还有一个重要的问题是对宗教内部纠纷的裁判问题。当宗教组织内部发生的纠纷不能自已解决时，许多宗教组织往往会诉诸法律。此时，这种纠纷如何裁决？宗教组织内部的纠纷往往是教义纠纷和教产纠纷纠缠在一起。教产问题往往很难和教义纠纷完全区分开来，因为教产产生的纠纷往往正是由于教义纠纷引起的。

    在美国，为了将法院对此类案件中涉及的教义冲突的因素减少到最低限度，联邦最高法院一再强调，要求各级法院在裁决此类案件时要明确坚持两个原则：一是法律不充当宗教信仰问题仲裁人，法律中没有“异端”这个词汇，即法院无权裁决什么是“正统”信仰，什么是“异端”信仰；二是对于涉及教务和财产纠纷，法院要区分宗教组织的特点，充分尊重宗教组织的意见。在Watson v. Jones案中，联邦最高法院提出这样一个原则，即法院必须摆脱干预宗教教义和宗教实践的想法，因为“法律不认识异端，而且有责任不支持任何教义或设立任何宗派。”（注释15）

    再者，与上述情况相关的是宗教的定义问题。在宗教治理中必然要遇到的问题是什么是宗教，什么不是宗教。在美国，联邦最高法院其他法院越来越倾向于不给宗教下定义，不对宗教团体做出的各种有利他们自己的定义发表评论。在“富勒诉罗德岛州案”中，法院认为，判定什么是宗教实践或者某个宗教活动不是宗教并非是法院的事情。而在另一个代表性案例“美国诉巴拉德案”中，道格拉斯大法官认为，判断宗教信条的正误不是任何世俗机构的事情，即便是那些信条在大多数人看来是荒唐的；世俗机构所能做的只是判定这些是否真正按他们所宣称的那样去做。最高法院的目的就是要竭力避免充当宗教裁判者的角色。（注释16）

    3. 禁止任何宗教团体行使政治上的权力或享有国家赋予特权。

    这也是不得设立国教的逻辑延伸。宗教团体或成员不得以其宗教身份而获得政上的特权，这在美、日、德等国的宪法中皆有明文规定。

    然而需要注意的是，政教分离和宗教自由在有些场合却存在着一种紧张关系（tension）。这是在当今西方（特别是在美国）学界和司法界都颇负争议的热点问题。宗教自由有时要求政府对宗教提供一定程度的便利（例如免除兵役，向宗教学校提供资助）；另一方面，政教分离原则则对这些任何便利都予以质疑，审查其中有无不可准许的对宗教的帮助。（注释17）

    而这一争论的其核心乃是国家应否对宗教学校资助的问题。对公立学校的资助的确构成对用纳税人的钱支持特定的宗教（即使这些宗教学校也发挥这非宗教的功能），而同时不对宗教学校进行资助又使依照其宗教选择教育子女的自由变得没有意义。

    有关政教关系的所形成的严格分离派、无偏好主义（Nonpreferentialism）派（有学者也将之称为中立派（注释18） ）和协调派的争论和分歧其实主要都是围绕这一问题展开的。

    严格分离派的观点的典型表现，在于Everson v. Board of Education一案中布莱克法官对建立条款做严格分离的理解。他把信仰自由作为思想自由来理解，认为信仰的基础是个人自愿的确信，所以这种理论也称为自愿论（voluntarism）。布莱克法官说，“用杰弗逊的话说，反对立法建立宗教的条款意在’教会和国家之间竖起一道分离的墙’”“这道墙必须巩固的高大且坚不可摧，我们不容许任何一个细小的缺口”。

    在严格分离派看来，美国宪法第一修正案的意图在于禁止政府支持或者限制宗教实践，即使这种支持和限制并不针对某一特定宗教、教派或教会团体，国家和教会应当严格分离。进而，用政府税款资助宗教学校乃是对宪法第一修正案的歪曲。（注释19）

    而在无偏好派看来，在政府和宗教之间不存在不可逾越的墙，认为政府可以在不违反平等保护的情况下支持宗教。现任最高法院法官伦奎斯特在Wallace v. Jaffree, 472 U.S.38(1985)一案判决中的异议意见是无偏好派的代表意见。伦奎斯特认为Everson案的法庭意见，错误地把麦迪逊、杰弗逊在制定《弗吉尼亚宗教自由法案》的意见当作麦迪逊在起草《权利法案》时的意见。“就杰弗逊1789年在众议院时的作为所反映的思想，无可争辩的是，他认为该修正案是用来禁止建立一个全国性宗教，很有可能是为了防止歧视各教派。他并不认为该修正案要求政府对信宗教和不信宗教一视同仁。”也就是说，政府对宗教信仰的各种支持并不违反建立条款。政府的中立应该存在于各宗教之间，而不应该存在于宗教与不信宗教之间。

 

    协调派的观点比无偏好派更为极端，他们认为第一修正案只不过是旨在反对建立官方宗教或国家教会，并未明确地完全禁止政府在宗教问题上的权力。在地方层面，协调派主张多数权威，即在基督徒占绝对优势的地方应体现基督教价值观在公共是物种的作用和影响，对于这种多数派权威，联邦政府也无权干涉。协调派和无偏好派都赞成政府对宗教的支持，但无偏好派要求这种资助必须不偏不倚。但总的来说，这两种理解现在尚未在最高法院获得多数地位。

    从根本上讲，政府是否应向教会学校提供资助这一争论的主要原因在于美国等国特殊的教育体制。美国等国实行义务教育，公立学校费用较低，而且还享有许多优惠。同时，这些国家还存在着大量的私立学校，由于得不到政府财政资助而费用较高。送子女上公立学校包括宗教学校接受教育，事实上等于得到了政府的税收返还。（注释20） 因此，对宗教学校的资助具有一定的合理性。但即使如此，在美国的一系列判例中对宗教学校的资助往往还是被判为违宪，虽然这些资助行为也是通过法定的民主程序做出。

　 美国联邦最高法院在Lemon v. Kurtzman这个具有里程碑意义的案件中，判决州财政对天主教学校薪水进行补贴是违宪的。在该案中，伯格首席大法官提出了著名的政教分离的三条标准：“（1）法律必须具有世俗目的；（2）它的主要效果或首要效果，必须是既不促进也不限制宗教；（3）法律必须不促进政府过分卷入宗教。（注释21） ”


    三、宗教自由的边界和限制

    有宗教自由紧密相连的问题便是宗教自由的边界问题。它决定着国家权力干预宗教问题的范围和起点。因此，研究宗教治理问题的另一个重要课题是理清宗教自由的边界和限制。

    （一）宗教自由界限的相对性

    要探讨宗教自由的边界，首先有必要将宪法学上的自由同哲学意义上乃至于通常中国人所理解的自由区别开来。在一般中国人的意识中，有关自由的一个最流行的说法是“世界上从来没有绝对的自由。”此处的自由一词的涵义与任意、随意相同。进而，“公民自由权利都具有相对性”似乎成为一种无可置疑的常识，因而依此逻辑推论，对公民的自由加诸限制便无足为怪。

    然而，在宪法学上的自由权则本身即具有“正当”的涵义。也即一个人在其自由权范围内可根据其意志自由决定其行为。国人经常引用孟德斯鸠“自由就是做法律允许的事情”这一名言来佐证自由的有限性，然而在西方的语境里，法律本身就应体现正义，而孟德斯鸠这里所用的法律一词乃是在自然法而非制定法意义上使用的。因此至少在宪法学上，与其说自由是有限的、相对的，倒不如说对自由的限制是有限的、相对的。

    从本质上讲，自由的边界在于不侵犯他人权利，这是任何自由都必然包含的内在的限制（implied limitation）。只要不侵犯他人和社会的权利，便属于个人自治的领地。国家或其他人便不能任意加以干预、限制。

    对此，19世纪伟大的英国思想家约翰·密尔在其名著《论自由》一书中有过精彩的论述。密而声称其《论自由》一书的宗旨在于“探讨社会所合法施于个人的权力的性质和限度”。在密尔看来，整个社会的事务可划分为两大部分，一是私人领域，应该由个人自由处置；另一个是公共领域，社会和政治权威只有在这一领域才有干预的权力。那么，如何划分公共领域和私人领域呢？密尔提出了著名的，在他看来“极其简单的原则”：

    本文的目的在于是要力主一条及其简单的原则，使凡属社会以强制和控制方法对付个人之事，不论所用手段是在法律惩罚方式下的物质力量或者使公众意见下的道德压力，都要绝对地以它为准绳。这条原则就是：人类之所以有理有权可以各别地或者集体地对其中任何分子的行动自由进行干涉，唯一的目的知识自我防卫（self-protection）。这就是说，对于文明群体中的任一成员，所以能够施用一种权力以反其意志而不失为正当，唯一的目的只是要防止对他人的危害（harm）。┄┄ 任何人的行为，只有涉及他人的那部分才需对社会负责。在仅只涉及本人的那部分，它的独立性在权利上则是绝对的。对于本人自己，对于他自己的身和心，个人乃是最高的主权者。（注释22）

 

    简而言之，自由的边界乃在于侵犯他人权利。在此边界之内，便是个人可自由活动的领地。而且，就宗教自由而言，只有其行使必然或必须通过外在的法律意义上的行为的自由，即宗教行为上的自由和宗教上结社的自由方具有上述限制外，纯粹的内心信仰的自由因为不涉及他人权利与公共利益，因此本身是无界限的、绝对的。

    （二）宗教自由界限的具体性

    即使宗教自由有其边界和限制，这些限制也是具体的。即这些限制具有不同的性质和内容，而不能一概而论。在宪法学上，宗教自由的限制和边界一般而言有两种，一是内在制约，二是外在制约。（注释23）

    1. 内在制约

    所谓内在制约乃是指宪法权利在其自身的性质上理所当然应当伴随的、存在于宪法权利自身之中的界限。当权利主体行使自己的权利时，往往需要通过行为来实现，这样就可能与他人的权利——包括作为其他人权利集合体的公共利益——发生冲突。然而作为一种权利，其本身的性质决定了对其行使不能侵犯他人的权利，这就构成了权利的内在制约。（注释24） 就宗教自由而言，内在制约要求权利人在行使自己的宗教自由不得构成他人的人身权、财产权等权利的损害。

    对于内心信仰之外的行为自由，1940年审理的坎特韦尔诉康涅狄格州一案的判决书认为：这种自由，“按事物的性质，则不是绝对的，为了保护社会，行为仍然要受到约束。”而且，当宗教自由的行使与他人权利发生冲突时，也并非一概否认宗教自由。而是要在两者之间进行价值衡量，以区分是否保护宗教自由。在拒绝服兵役等案件中，就是确认优先保障宗教自由。

    2. 外在制约。外在制约则是指超出法律权利内在制约之外，基于特定公共政策考量而从权利外部所施加的限制。在西方宪法上，对个人权利外在制约往往限于为社会公共福利而对经济自由实施的限制，仅仅构成对特定宪法权利的一种例外的界限。就宗教自由而言，在西方国家，对其限制限于内在制约。
　　

    四、小结：立宪主义国家宗教治理方式概览

    在西方国家，政教分离、宗教信仰绝对自由和宗教行动相对受限制三大原则构成了宗教治理制度的支柱。通过上面的对西方宪政主义国家宗教治理方式的简要论述，我们可以就宪政主义国家宗教治理的特点得出如下几点结论：

    （一）宗教自由被确认为宪法权利

    依照宪政主义的基本权利观，个人的基本人权乃先于国家存在的自然权利，也是先于宪法其他实证法成立即已存在的。国家和法律的目的在于保障这些个人的基本权利。经过西方近代的市民革命，宗教自由作为个人基本权利被宪法所确认。

    而且在许多西方宪政主义国家，对宗教自由采取的是依宪法保障模式。在此模式下，对于宪法所规定的基本权利，即使是立法机关制定的法律也不得任意限制或规定例外情形。美国宪法第一条修正案即明确规定国会不得制定建立国教或禁止宗教自由实践的法律。因此，虽然进行了几次宗教方面的立法尝试，但最终要么未获通过要么因违宪而被撤销除。现在西方宪政主义国家仍然有效的宗教立法只有日本的《宗教法人法》等为数不多的几部。

    （二）一般上实施较为严格的政教分离

    一般而言在宪政主义国家实施较为严格的政教分离。这在禁止对出任公职的人员进行宗教测试、公立学校强制祈祷，举行宗教仪式，禁止向教会学校提供资助等判决中得到很好的体现。

    （三）着重于自由保障

    在宪政主义国家，内心的信仰自由被认为是绝对的自由。对宗教实践自由的限制一般仅限于内在制约，即不得侵犯公众利益。当宗教自由与公共利益发生冲突时，并非一概否定宗教自由，而是要进行利益权衡，一般倾向于保障宗教自由（这体现在向国旗致敬问题、拒伏兵役问题等），而对国家的管制则要求较为严格。

    （四）国家对宗教事务的治理通过通常的法律途径实施

    在宪政主义国家，法律不承认宗教的特殊性，宗教信仰者同非信仰者一样要遵循通常的法律。法律对宗教自由范围内的事务不加干预。当宗教活动超出宗教自由的界限，引发具有法律意义的纠纷时，由通常的法律途径来解决，法院在宗教治理中居于核心地位。

 

    五、我国宗教治理方式鸟瞰

    我国现行的宗教治理模式发端于20世纪50年代，其间虽然经历政治运动的影响，但总的来说，仍然表现出极强的历史承继性。同时，我国的宗教治理模式也是我国党和政府宗教政策指导思想的体现。我国宗教事务的指导思想中的关键是“积极引导宗教与社会主义社会相适应。”（注释25） 而“积极引导宗教与社会主义社会相适应，就是要求宗教界人士和信教群众热爱祖国，拥护社会主义制度，拥护共产党的领导，遵守国家的法律、法规和方针政策；要求他们从事的宗教活动要服从和服务于国家的最高利益和民族的整体利益。（注释26） ”再者，我国宗教事务的治理模式同样也是我国整个公共事务治理模式的一部分，必然也受制于整个公共事务治理方式。

    上述三点因素决定了我国宗教治理方式具有其独特的品格，在当今世界宗教治理方式方面独具一格。

    （一）有关宗教事务的规范性文件层级较多

　 中华人民共和国成立后颁布的四部宪法都明确规定我国公民有宗教信仰自由。我国1982年宪法第36条规定:“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教信仰进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”

　 除了宪法对宗教自由的规定外，到目前为止，还有30多件层级不同法律规范中规定了宗教管制问题。这些规定主要散见于《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、《宗教活动场所管理条例》和《宗教社会团体登记管理实施办法》等规范性文件之中。实践中宗教管制的主要依据是一些位阶不高的行政法规、部门规章以及大量的政策为主。

    （二）政与教的纠葛

    政教分离原则要求有两个方面的要求：其一，禁止宗教非法干预政治；其二，要求政府不得建立教会、不得干涉个人的信教自由、也不得援助或者歧视任何宗教，不得参与宗教事务；不得给予宗教界政治上的特权。

    在我国宪法并未对政教分离原则作出明确规定。据说，20世纪80年代初全国人大常委会在讨论宪法草案中要不要直接规定政教分离原则时，有的委员提出，由于各国对政教分离原则存在不同理解，西方国家政教分离有很强的针对性，但在我国的针对性不强，而且我国宗教界人士有不少还在各级人大、政协参政议政，发挥作用，如果规定政教分离可能会引起歧义，因而直接规定“不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度实施的活动”，更符合我国的实际。（注释27）

    在我国，政教分离原则主要着重于宗教不得干预政治这一层意义之上。“我国实行宗教分离原则，任何宗教都没有超越宪法和法律的特权，都不能干预行政司法和教育等国家职能的实施。（注释28） ”

    在实践中，主要由两个问题值得注意。其一：我国宗教界的参政问题。在人大和政协当中，宗教界人士的代表和委员资格享有特殊的安排。党和政府处理于宗教界的关系时遵循“政治上团结合作，信仰上相互尊重”的原则。“广大宗教界人士在政治协商、参与国家立法和民主监督方面发挥着积极的作用。（注释29） ”

    其二，国家对于一些宗教团体、宗教院校从财政上都提供了大量的资助，国家对于有文物价值的寺观教堂的维护修缮也提供了大量的资金。“这些给予宗教优惠的措施都是实实在在的，也是国家宗教政策的组成部分”。（注释30）

    国家之所以给予宗教界这些特殊待遇的目的乃在于更能“体现社会主义国家政权是真正善待宗教的，能够把社会主义国家正确处理宗教事务的良好形象充分展现出来”。（注释31）

    （三）重视宗教活动的规制

    我国宪法和其他法律规范在规定公民公民享有宗教信仰自由的同时，还非常重视对宗教活动的规制，这是我国宗教治理的另一个重要特色。

 

    我国宪法宗教活动除了违反宪法第51条对公民行使宪法权利的总体限制——即在行使权利和自由时，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利——外，宪法第36条还特别强调，国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教信仰进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”

    宪法之外的其他规范性文件则对宗教活动的规制进一步深入和细化。这主要体现在：　

    1. 宗教活动应当在合法传教场所内进行

    其一、宗教场所的设立应符合法定条件。《宗教活动场所登记办法》第二条规定，设立宗教活动场所必须具备下列条件：（一）有固定的场所和名称；（二）有经常参加宗教活动的信教公民；（三）有信教公民组成的管理组织；（四）有主持宗教活动的宗教教职人员或者符合各宗教规定的人员；（五）有管理规章；（六）有合法的经济收入。

    同时，《宗教活动场所登记办法》第二条规定，宗教活动场所申请设立登记，应提交下列书面材料：（一）设立宗教活动场所的申请书；（二）该场所的有关资料和证件；（三）乡（镇）人民政府或城市街道办事处的意见。

    2. 宗教活动应当在宗教场所内进行。

    根据我国《宗教活动场所管理条例》第3 条规定，在宗教场所内正常的宗活动受法律保护。中共中央《关于我国社会主义时期宗教的基本观点和基本政策》第六部分明确指出：“任何宗教组织和教徒不应当在宗教活动场所以外布道、传教，宣传有神论。”（注释32） 

    我国1989年颁布实施的《集会游行示威法》第2条第2款规定：“文娱、体育活动，正常的宗教活动，传统的民间习俗活动，不适用本法”，因此我国信教公民的宗教集会活动不是由《集会游行示威法》调整，而是由其他法律法规如《宗教活动场所条例》等加以规范。我国公民正常的宗教活动一般在经政府登记批准的宗教活动场所内举行，因此宗教集会也应固定在这些场所内。

    我国《宗教活动场所管理条例》第7 条规定：“在宗教活动场所内，宗教活动场所管理组织可以按照国家有关规定经营销售宗教用品，宗教艺术品和宗教书刊，其中“国家有关规定”是指宗教活动场所经营销售的宗教书刊，须是经省以上政府宗教事务部门同意，报省以上新闻出版部门备案出版的宗教书刊。其经营销售的宗教用品和宗教艺术品，须是经当地政府工商管理部门批准生产经营的宗教用品和宗教艺术品。（注释33）

    3. 传教人员应当合法。

    传教者应当是我国向政府申请登记并获得批准的合法宗教组织内部的宗教教职人员，如牧师、阿訇、方丈等，对于自封传道人的传教布道活动以及其他各种非法传教活动应坚持制止。（注释34） 同时，根据我国独立自主、自办教会的原则，外国人不得在我国进行传教活动，不得在我国散布宗教宣传品，在我国非宗教院校、工厂、企事业等非宗教活动场所讲经讲道等。（注释35）

    4. 关于捐赠的规制

    关于境外宗教组织和个人对我国宗教活动场所及宗教团体的捐赠，根据1993年国务院宗教事务局下发的文件，只要不附带政治条件，不干涉我国宗教内部事务，宗教活动场所可以接受，并按照规定的权限办理报批手续。（注释36） 1991年中共中央、国务院《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》规定：“我国宗教团体和寺观受境外宗教组织和宗教徒的大宗捐赠，要经省一级人民政府或国务院宗教事务局批准”（注释37）

    1982 年中共中央《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本国策》第11部分指出：“要教育宗教团体和个人，不得以任方式向外国宗教团体和宗教人士索要财物。外国宗教组织提供的津贴和办教经费，我国一切宗教团体和宗教人士个人以及其他团体和个人都不应当接受。至于按照宗教习惯，外国宗教徒和国外侨胞、港澳同胞在我国境内对寺观教堂给予布施和奉献，寺观教堂可以接受；但是如系大宗捐献布施，即使可以肯定捐献者纯属出于宗教热忱而不附带任何条件，仍需经过省、市、自治区人民政府或中央主管部门批准方可由宗教团体出面接受。”（注释38）

 

    5. 对外国人宗教活动的规制

    我国法律不允许外国人在我国境内进行宗教结社活动，《外国人宗教活动管理规定》第8 条规定：“外国人……不得在中国境内成立宗教组织，设立宗教办事机构，设立宗教活动场所或者开办宗教院校，不得在中国公民中发展教徒，委任宗教教职人员和进行其他传播活动。”该规定第3条规定，外国人如在我国法定的宗教活动场所讲经讲道，需经省、自治区、直辖市以上宗教团体的邀请。”

    4. 对宗教结社的规制

    在我国，宗教团体的设立具有严格的条件限制。在我国当前，合法的全国性宗教团体有8个：即中国佛教协会、中国道教协会、中国伊斯兰教协会、中国天主教爱国会、中国天主教教务委员会、中国天主教主教团、中国基督教“三自”爱国委员会和中国基督教协会等（注释39） ；分别代表着佛教、道教、天主教、伊斯兰教、基督教这五大宗教。“根据相关条件的限定，五大宗教以外的宗教在我国作为社会实体而得到法律的承认是相当困难的事情。”（注释40）

    我国1991年由国务院宗教事务局、民政部制定了《宗教社会团体登记管理实施办法》，规定宗教社会团体应“向政府民政部门申请登记”，（第2条）。该办法第四条规定了宗教社会团体登记的条件：（一）　有团体名称、办公地址和负责人；（二）　有不违反宪法、法律、法规的章程；（三）　有合法的经济来源；（四）　有可考证的、符合我国现存宗教历史沿革的、不违背本团体章程的经典、教义、教规；（五）　组织机构的组成人员有广泛的代表性。

    另外《宗教社会团体登记管理实施办法》第七条规定，在同一行政区域内不得重复成立相同或相类似的宗教社会团体。第八条还规定宗教社会团体向登记管理机关提交的年度检查报告和有关材料，须同时报送该登记管理机关同级的政府宗教事务部门。

    我国目前合法的宗教团体有3000多个，全国性宗教团体8个，省级宗教团体164个，县级宗教团体2000多个（注释41） 。

    （四）由专门的宗教行政机关主管宗教事务

    在我国，设有专门行政机关来管理宗教事务。在中央一级，在国务院下设立宗教事务局，负责管理宗教事务（注释42） 。县级以上各级政府设立对口部门，负责本区域内的宗教管理事项。由于宗教管理机关以及其他行政机关在处理宗教事务上享有很大的自由裁量权，法院在宗教治理方面的作用不大。

    总体而言，我国宗教规制方式乃是立足于管制，从实用和功利的政治考量来规定宗教自由，进而形成了具有中国特色的宗教治理模式。


    六、结语

    我国宗教治理模式与宪政主义国家相比所体现的独特性有其特定观念背景和客观规定性，但这并不表明我们没有反思和借鉴的必要。构建宪政主义的政制乃是回应我国对外开放和内部市场化改革客观要求的必然选择。就宗教治理而言，应当认真思考并切实贯彻执政党在当今变革时代所提出“与时俱进”这一意义重大的政治宣言，对宗教治理方式进依照宪政主义的基本原则进行相应的改革。

    宪政主义有三条基本原则：有限政府（政府权力受到宪法和法律的限制）、责任政府（政府为其行为承担政治与法律责任）、人道政府（政府应尊重保护公民基本权利）。在宗教领域而言，其中有两点尤为值得关注：其一、真正基于个人主体自由来规定宗教自由，适度放松管制，收缩权力，从不应介入的事务中退出。

　 其二，尽快制定一部宗教基本法律。宗教管制关乎宗教自由这一公民基本权利。由于宪法规范本身的原则性，同时我国是一个成文法传统国家，法院也不能像英美法系的法官那样，对宪法享有广泛的解释权，因而，即使宪法可以作为审判的依据，也仍然需要具体法律对宪法规定予以具体落实。更何况，当前我国宪法不能直接在个案中适用，作为司法审查的根据。

    因此，对宗教自由的保障和宗教活动的管制必须由法律进一步作具体、可操作性的规定。但是，90年代出台的宗教管制的几部行政法规和规章法律并非国家立法机关的正式法律，法律位阶过低。除此之外，宗教事务管制更多则是依据行政法规和规章之外的政策。因而，在实践中宗教管理仍然沿习过去依政策管理的模式，难免具有较强的随意性。因此，制定一部统一的《宗教自由与规制法》，对宗教管制行为进行系统规范，实有必要。这是依法治国的必然要求，不仅有利于保障公民宗教自由，也有助于促进社会稳定。

 

   

    * 中国社会科学院法学系宪法与行政法学专业博士生。在与刘澎教授等人的讨论中，笔者获得了很多有益启示，在此谨致谢枕。当然本文中不当之处自应由笔者负责。

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注释：

 

（1） S. Hook (1967), Religion in a Free Society, Lincoln: University of Nebraska Press, p.27.
（2）（美）卡尔.A.魏特夫：《东方专制主义》（中文版），北京：中国社会科学出版社，1989年版，第3页-32页；第42-96页。
（3）同上注，卡尔.A.魏特夫书，第119页。在此，阿拉伯世界的政教合一的体制不再赘述。
（4）同上注，卡尔.A.魏特夫书，第119——120页。
（5）参见（美）斯塔夫里阿诺斯：《全球通史——1500年以后的历史》，吴象婴、梁赤民译，上海社会科学院出版社1999年版，第354——355页。
（6） 同上注，第333页。
（7） Everson v. Board of Education, 330 U.S. 1(1947)
（8）（荷）享利·范·马尔赛文和格尔·范·德·唐著：《成文宪法的比较研究》，华夏出版社，1987年版，第148页。
（9）当然，由于政体的差异，有些国家情况不完全相同。比如在总统制或半总统制的美国、法国，国家与宗教可以说是完全分离的，而在英国、德国这两个议会至上的国家里，则情况有所不同。例如英国还有国教，德国则由国家征收宗教税。
（10） Wojciech Sadurski (editing), Law and Religion, New York: New York University Press, p.vii.
（11） 同前注林来梵书，第155——156页。
（12） P.B.Kurland(1978),The Irrelevance of the Constitution: The Religion Clause of the First Amendment and the Supreme Court , Villannova Law Review,24,3—27,at Wojciech Sadurski (editing), Law and Religion, New York: New York University Press, Part 1.
（13） 同前注林来梵书，第156页；前引王世杰、钱端生书，第99页。
（14）刘澎：《美国当代宗教》，社会科学文献出版社2001年版，第282——285页。
（15） 同上注刘澎书第279——281页。
（16）同上注刘澎书第281——282页。
（17）Wojciech Sadurski (editing), Law and Religion, New York: New York University Press, p.xiii.
（18） 同上注刘澎书第253——256页。
（19） 参见前引刘澎书，第253——254页。
（20） 同上注刘澎书，第285——286页。
（21） Lemon v. Kurtzman 403 U.S.602(1971).(Quoted from) Wojciech Sadurski (editing), Law and Religion, New York: New York University Press, p.xviii
（22）密尔：《论自由》，程崇华译，商务印书馆，1982年版，第63——63页。
（23） 同前注林来梵书，第99—98页。
（24）同上注林来梵书，第99页。
（25） 江泽民：《2001年全国宗教工作会议上的讲话》，载《人民日报》2001年12月13日第1版。
（26） 马劲：《关于宗教立法若干问题的思考》（一），载《中国宗教》2003年第8 期。
（27）《中华人民共和国宪法最新释义读本》，湖南人民出版社1999年版。转引自前引马劲文。
（28）江泽民：《2001年全国宗教工作会议上的讲话》，载《人民日报》2001年12月13日第1版。
（29） 参见前引马劲文
（30）同上注马劲文。另据统计，在政府的支持和帮助下“文化大革命”中遭到破坏的宗教设施得到了普遍恢复和修缮。截止1989年底，经各级政府正式批准恢复开放的寺观庙堂达4万余处。国家对一切宗教活动场所的房屋及占用土地免税，对于需要维修而又缺乏资金的寺观庙堂给予补助。据不完全统计，1980年以来，从中央财政拨给寺观庙堂的维修补助费(包括专项补助费)就达1.4亿元以上。其中仅维修西藏的布达拉宫，政府就拨款3500万元。各级地方政府也拿出相当一部分资金，用于寺观庙堂的维修。参见《〈中国的人权状况〈白皮书〉〉学习材料》，红旗出版社1991年版，第23页。

（31）同上注马劲文
（32）《新时期宗教工作文献选编》，宗教文化出版社1995年版，第64页。
（33） 国务院宗教事务局《关于〈宗教活动场所管理条例〉若干条款的解释》，《宗教法规及宗教活动场所登记工作手册》，江苏省宗教事务局研究室编印，第46页。
（34）《新时期宗教工作文献选编》，宗教文化出版社1995年版，第2 16页。
（35）《外国人宗教活动管理》第8条。
（36）国务院宗教事务局：《关于〈宗教活动场所管理条例〉若干条款的解释》，《宗教法规及宗教活动场所登记工作手册》，江苏省宗教事务局研究室编印，第47页。
（37）《新时期宗教工作文献选编》，宗教文化出版社1995年版，第217页
（38）《新时期宗教工作文献选编》，宗教文化出版社1995年版，第70页。
（39）参见《中国的人权状况〈白皮书〉学习材料》，红旗出版社1991年版，第23页。
（40） 参见前引马劲文。
（41）《中国的人权状况〈白皮书〉》学习材料，红旗出版社1991年版，第23页
（42）根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发[1998]5号），国家宗教事务局的主要职责是：（一） 研究提出有关宗教工作的方针政策，制定落实措施并组织实施。（二） 调查国内外宗教现状，掌握动态，研究宗教理论问题，提出政策性建议和意见。（三） 草拟宗教方面的法律、法规；制定部门规章和有关宗教工作的具体政策。（四） 依法保护公民宗教信仰自由，保护宗教团体和宗教活动场所的合法权利，保护宗教教职人员履行正常的教务活动，保护信教群众正常的宗教活动。（五） 对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督；引导、促进宗教在法律、法规和政策范围内活动，防止不法分子利用宗教进行非法、违法活动。（六） 推动宗教界人士进行爱国主义、社会主义、拥护祖国统一和民族团结的自我教育，巩固和发展同宗教界的爱国统一战线，团结和动员广大信教群众为改革开放和经济建设服务。（七） 帮助宗教团体培养、教育宗教教职人员，办好宗教院校，搞好自身建设；办理宗教团体需由政府协助或协调的事务。（八） 组织、指导宗教政策和宗教法制的宣传教育工作。（九） 指导地方人民政府宗教事务部门的工作，协助地方人民政府及时处理宗教方面的重要问题。（十） 支持、帮助宗教界对外和对香港特别行政区及澳门、台湾地区的友好交往活动。（十一） 承办国务院交办的其他事项。

 

 

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