姚俊开

 

 

 

    2005年3月1日实施的宗教事务条例,是我国第一部宗教方面的综合性行政法规,它将党的宗教政策加以制度化、条文化,将宪法的原则规定进一步具体化、规范化,它的颁布与实施对保障公民的宗教信仰自由权利,维护宗教和睦与社会和谐,规范宗教事务的管理,都具有十分重要的现实意义。

 

    尊重和保护宗教信仰自由,既是党和政府对待宗教问题的一项长期的基本政策,也是宪法、法律赋予我国公民的一项重要权利,这项权利不仅得到了政策的支持,而且得到了法律的保障。从中华人民共和国成立之日起,党和国家就始终注重公民宗教信仰自由权利的尊重和保护,从“共同纲领”到现行宪法、从基本法律到其他法律、从行政法规到部门规章、从地方性法规到自治法规等多角度、多层面作了一系列规定:

    1949年全国政协第一届全体会议通过的“共同纲领”第5条规定:中华人民共和国人民有宗教信仰的自由权。第52条规定:各少数民族均有宗教信仰的自由。

    1954年宪法第88条规定:中华人民共和国公民有宗教信仰的自由。

    1975年宪法第28条规定:公民有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由。

    1978年宪法第46条规定:公民有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由。

    1982年宪法第32条3款规定:国家尊重和保障人权。第36条规定:中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教。国家保护正常的宗教活动。

    民族区域自治法第12条规定:民族自治地方的自治机关保障各民族公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。

    香港特别行政区基本法第32条规定:香港居民有信仰的自由。香港居民有宗教信仰的自由,有公开传教和举行、参加宗教活动的自由。

    澳门特别行政区基本法第33条规定:澳门居民有信仰的自由。澳门居民有宗教信仰的自由,有公开传教和举行、参加宗教活动的自由。

    刑法第251条规定:国家机关工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯,情节严重的,处二年以下有期徒刑或者拘役。

    民法通则第77条规定:社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。

    选举法第17条规定:中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权。

    城市居民委员会组织法第18条规定:年满十八周岁的本居住地区居民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权。

    村民委员会组织法第19条规定:年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权。

    劳动法第13条规定:劳动者就业,不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。

    教育法第9条规定:中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰,依法享有平等的受教育机会。

    兵役法第16条规定:中华人民共和国公民,不分民族、种族、职业、家庭出身、宗教信仰和教育程度,都有义务依照本法的规定服兵役。

    中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定之规定:尊重在中国境内的外国人的宗教信仰自由,保护外国人在宗教方面同中国宗教界进行的友好往来和文化学术交流活动。外国人在中国境内进行宗教活动,应当遵守中国的法律、法规。

    宗教事务条例规定:国家依法保护正常的宗教活动,维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益。同时也明确了宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员在从事宗教活动等方面应当履行的义务。

    宗教事务条例作为一个综合性的行政法规,是用法律保障公民宗教信仰自由的最具体体现。此外,在行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、商标法、广告法等法律中有相关的条款和各省、市及自治地方制定的地方性法规及自治法规,也为保障公民的宗教信仰自由权利提供了重要的法律依据。

    我国对公民宗教信仰自由权利的法律保障,与有关国际文书和公约在这方面的主要内容是基本一致的。《世界人权宣言》、《联合国宪章》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》、联合国《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》以及《维也纳宣言和行动纲领》中关于宗教或信仰自由是一项基本人权,公民有宗教或信仰的选择自由,不得以宗教或信仰原因为由对任何人加以歧视,有宗教礼拜和信仰集会及设立和保持一些场所之自由,有编写、发行宗教或信仰刊物的自由,有按宗教或信仰戒律过宗教节日及举行宗教仪式的自由,促进和保护民族、种族、宗教和语言上属于少数人的权利等,这些内容在我国的上述法律、法规中都有明确规定,并得到实行。

 

    宗教信仰自由权利作为公民的一项基本权利,众所周知。但其具体包括哪些方面,一般群众甚至宗教管理干部也未必十分清楚。根据宪法及相关法律、法规的精神规定,笔者认为可界定为:

    (一)信仰宗教自由。信仰宗教是人们的一种追求,是人权内容的重要组成部分。公民有信仰宗教的自由,也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由,也有信仰那种宗教的自由；在同一个宗教里,有信仰这个教派的自由,也有信仰那个教派的自由；有过去不信教而现在相信的自由,也有过去信教而现在不信的自由。在强调保障公民的宗教信仰自由的同时,也应该强调保障有公民不信仰宗教的自由。这完全是个人的私事,可以自由选择,任何组织、任何人都不应该干涉。对此,宪法第33条规定:国家尊重和保障人权。第36条规定:中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。宗教事务条例第2条规定:公民有宗教信仰自由。任何组织或者个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民或者不信仰宗教的公民。信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民应当相互尊重、和睦相处。

    (二)宗教活动自由。宪法、自治法、宗教事务条例等法律法规都明确规定,国家保护正常的宗教活动。可见,宗教活动自由是在法律法规许可的范围内的自由,笔者认为最重要的主要有两个方面:第一,宗教结社自由。宪法第35条规定我国公民有结社自由的权利。结社自由就是公民为了一定的宗旨而依照法律规定的手续结成某种社团的自由。宗教结社是信仰同一宗教或同一教派的公民,为了表达共同的宗教信仰,相互交流感情,探讨宗教思想,共同进行宗教活动而结成的宗教团体。宗教结社自由包括发起和成立宗教组织,发展宗教组织(如吸收新教徒),加入或退出宗教组织的自由。对于信教公民来说宗教结社是推广和传播宗教思想、满足和深化宗教感情实现其宗教信仰自由的重要途径和必然要求。如果不允许信教公民结社自由,公民的宗教信仰自由权就难以实现。[1]因此,各国宪法和法律大都赋予了公民的结社自由的权利,允许信教公民在法定范围内成立各种宗教团体和宗教组织,依法进行各种宗教活动。对此,宗教事务条例第6条规定:宗教团体的成立、变更和注销,应当依照社会团体登记管理条例的规定办理登记。宗教团体按照章程开展活动,受法律保护。第二,宗教仪式自由。宗教仪式是信教公民表达宗教信仰或进行宗教修行的主要方式,是宗教意识外在化的表现。各个宗教都有自己的一套完整仪式,如烧香、拜佛、讲经、诵经、礼拜、祈祷、受洗、受戒、过节、庆典等,这些都是宗教内容和宗教生活的重要组成部分,宗教仪式自由是宗教信仰自由的核心。有些仪式可以在家庭中举行,有些仪式则需要到宗教活动场所内举行,只要不违反法律、法规,不违背公序良俗,信教公民无论采取哪一种形式,无论在什么地方举行仪式,笔者认为都可以,既可以由信教公民单独进行,也可以与家人、亲朋好友共同进行,还可以与众多信徒在专门的宗教活动场所内集体进行。对此,宪法、自治法、宗教事务条例等法律法规都有原则性规定,即: “国家依法保护正常的宗教活动”。

    (三)宗教事务自由。根据宗教事务条例精神规定,宗教活动自由还包括宗教事务自由(第4条:各宗教坚持独立自主自办的原则,宗教团体、宗教活动场所和宗教事务不受外国势力的支配。)；对外交往自由(第4条:宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员在友好、平等的基础上开展对外交往；其他组织或者个人在对外经济、文化等合作、交流活动中不得接受附加的宗教条件。)；宗教出版自由(第7条:宗教团体按照国家有关规定可以编印宗教内部资料性出版物。)；宗教教育自由(第8条:设立宗教院校,应当由全国性宗教团体向国务院宗教事务部门提出申请……第10条:全国性宗教团体可以根据本宗教的需要按照规定选派和接收宗教留学人员。)；接受捐献捐赠自由(第20条:宗教活动场所可以按照宗教习惯接受公民的捐献,但不得强迫或者摊派。第35条:宗教团体、宗教活动场所可以按照国家有关规定接受境内外组织和个人的捐赠,用于与该宗教团体、宗教活动场所宗旨相符的活动。)；宗教财产处分自由(第30条:宗教团体、宗教活动场所合法使用的土地,合法所有或者使用的房屋、构筑物、设施以及其他合法财产、收益, 受法律保护。任何组织或者个人不得侵占、哄抢、私分、损毁或者非法查封、扣押、冻结、没收、处分宗教团体、宗教活动场所的合法财产,不得损毁宗教团体、宗教活动场所占有、使用的文物。)；宗教营销自由(第21条:宗教活动场所内可以经销宗教用品、宗教艺术品和宗教出版物。经登记为宗教活动场所的寺院、宫观、清真寺、教堂按照国家有关规定可以编印宗教内部资料性出版物)等等。

    (四)宗教信仰自由幅度。众所周知,任何自由都不可能是绝对的自由,任何国家、任何地方也不存在绝对的自由,只有在法律法规许可的范围内的自由才是合法的自由、真正的自由。由此可见,宗教信仰的自由,也只能是法律法规许可范围内的自由。宗教信仰自由作为公民的一种权利,也有其相对应的义务,即在享受权利的同时也必须履行相应的义务。对此,宪法、法律、法规作了原则性规定,如宪法第51条规定:中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。自治法第31条规定:任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教事务条例则作了更加详细的一系列规定,如:宗教团体、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章,维护国家统一、民族团结和社会稳定。任何组织或者个人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动(3条)；宗教团体出版公开发行的宗教出版物,按照国家出版管理的规定办理(7条)；信教公民的集体宗教活动,一般应当在经登记的宗教活动场所内举行,由宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员主持,按照教义教规进行(12条)；筹备设立宗教活动场所,由宗教团体向宗教事务部门提出申请(13条)；宗教活动场所建设完工后,应当向宗教事务部门申请登记(15条)；宗教活动场所应当成立管理组织,其管理组织的成员,经民主协商推选,并报该场所的登记管理机关备案(17条)；宗教活动场所应当加强内部管理,依照有关法律、法规、规章的规定,建立健全人员、财务、会计、治安、消防、文物保护、卫生防疫等管理制度,接受当地人民政府有关部门的指导、监督、检查(18条)；宗教活动场所可以按照宗教习惯接受公民的捐献,但不得强迫或者摊派(20条)；大型宗教活动需要申请、批准(22条)；宗教教职人员经宗教团体认定,需报宗教事务部门备案。藏传佛教活佛传承继位,在佛教团体的指导下,依照宗教仪轨和历史定制办理,报宗教事务部门批准(27条)；宗教团体、宗教活动场所所有的房屋和使用的土地, 应当依法向房产、土地管理部门申请登记(31条)等等。这些自由度的限定和义务的设立,并不是为了限制公民的宗教信仰自由权利的行使,而是为了更好地保障公民的宗教信仰自由权利的实现。

 

    三、宗教法治建设的几点思考

    宗教法治建设作为实施依法治国战略的一个重要组成部分,经过多年的努力,已取得了一定成就。但是同其他方面法治建设的步伐相比,还有较大的差距。宗教法治建设是一项综合的系统工程,在这个工程的建设中至少仍需在以下方面引起足够重视。

    一是要进一步完善宗教立法。立法完备是宗教法治建设的关键,是宗教管理和宗教活动的依据,是宗教信仰自由权利的保障。那么,现阶段我国的宗教立法是否完善? 显然不能说十分理想,宗教事务条例作为一部综合性的行政法规其价值和功用是不言而喻的,但是从法理上来看,其地位和效力是低于一般法律的,如果与其他法律的规定不一致时该怎么办? 其内容是不够全面的,如五大宗教之外的其他宗教信仰是否能得到保护呢?其具体规定也是不够全面细致的,如正常的宗教活动包括哪些方面,应该怎样界定?仍需职能管理部门制定相应的实施细则,同时还需各省、市、自治区根据条例精神结合当地实际制定、修改本地的地方性法规。要切实从保障人权的高度出发,加强宗教立法工作,以解决宗教法制领域中“无基本法律”或“独木难成林”的尴尬局面。处理好宗教问题,做好宗教工作,关系到加强党和政府同人民群众的血肉联系,关系到加强民族团结、保持社会稳定、维护国家安全和祖国统一,关系到我国的对外关系和国际形象。宗教立法是宗教法治建设的基础,所以我们要坚持以“三个代表”重要思想统领宗教工作,以党的十六大报告提出的“全面贯彻党的宗教信仰自由政策,依法管理宗教事务,积极引导宗教与社会主义社会相适应,坚持独立自主自办的原则”的宗教工作方针为宗教法制建设的理论基础,充分调动人大、政府及相关部门和学术界、宗教界的立法积极性,在充分调查、征求人民群众尤其是信教群众意见的基础上,进一步完善宗教立法。

    二是要进一步加强宗教普法。开展普法教育,提高全民族包括信教公民在内的法律素质是实行法治的社会意识基础。法律素质的内容是多方面的,其核心是法律意识,因为人的一切法律活动都是在一定的法律意识支配下进行的,法律、法规的制定与执行,遵守与违反无不与之有关。由于长期受封建社会人治思想的影响,中国人的法律意识普遍淡薄,政府官员也不例外,一般公民更为甚之,这就成了全面实现法治尤其是宗教法治的最大障碍。因此,我们要充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体,深入持久地进行法制宣传,要组织各级国家机关特别是宗教管理部门、基层组织的领导干部认真学习有关宗教方面的法律法规,以提高他们的法制观念和依法办事的能力。同时,要把与广大信教公民的日常工作、生活密切相关的法律法规特别是宗教法律法规交给他们,以提高广大信教公民知法、懂法、用法、守法、护法的观念和能力,特别是提高他们对政府行政行为的监督能力和用法律来维护自身合法权益的能力,使信教公民知道什么是正常的宗教活动,什么是法律法规保护的,什么是法律法规反对的,什么是法律法规许可的,什么是法律法规禁止的,宗教与邪教的界限是什么,宗教与迷信的界限是什么……总之,通过开展普法教育,调动宗教界人士、信教公民参与宗教活动的管理和自我管理的积极性,让他们充分享受宗教法赋予自己的所有权利, 主动履行宗教法赋予自己的各项义务,并能自觉抵御境外不法势力对正常宗教活动的冲击和渗透。

    三是要进一步强化对宗教事务的依法管理。依法管理宗教事务,是指政府根据宪法和有关法律、法规, 对宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为以及社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为的行政管理。依法管理宗教事务是全面、正确贯彻宗教信仰自由政策的要求和体现,是我们国家社会主义法治建设的重要内容。首先,要高度重视行政执法主体建设,要按照建设法制政府的要求,把行政执法主体作为宗教工作的基础性工程建设好,明确宗教事务部门行政执法主体的资格,健全、充实行政执法队伍,提高宗教行政执法队伍的政治、法律素质,防止出现有法不行、无人执法的现象。其次,要端正行政执法态度,要明白依法管理宗教事务,是为了更好地全面贯彻执行宗教信仰自由政策和法律,而不是限制宗教。依法管理的重点就是依法保护宗教团体和宗教活动场所的合法权益,保护宗教教职人员履行正常的教务活动,保护信教群众正常的宗教活动,而绝不是包办或干涉宗教事务,也不能用简单行政命令手段处理宗教问题,更不能用感情代替法律。最后,还要注意处理两个关系即:第一,既要执行政策又要运用法律。因为在我国政策与法律的基本精神是一致的,党的政策是制定法律的依据,法是党的政策的法制化,实施宗教法必须以宗教工作基本方针为指导,体现党的宗教基本政策。第二,要坚持保护公民宗教信仰自由与依法管理宗教事务并重。行政执法要始终把保护公民宗教信仰自由同依法管理宗教事务有机结合起来,把保护公民的宗教信仰自由贯穿于依法管理宗教事务的各个环节、各个方面,避免损害信教公民的合法权益、任意干涉正常的宗教活动。

    四是要进一步强化宗教信仰自由的司法保障。根据宪法、法律、法规相关精神规定,宗教信仰自由的司法保障总方针是“保护合法、制止非法、抵御渗透、打击犯罪”。我国对违反宗教法律的责任,笔者认为主要有三个方面:

    第一,侵犯宗教信仰自由者的法律责任。国家机关、社会团体和个人违反宗教法律制度,强迫公民信仰宗教或者不信仰宗教；强迫公民信仰这个教派或者信仰那个教派；歧视信仰宗教的公民或者不信仰宗教的公民等行为,都属于侵犯公民人身权利、民主权利的问题,即是侵犯少数民族宗教信仰自由权利,违反了我国宗教法律制度。[2]对此,我国刑法第251条规定:国家机关工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯,情节严重的,处2年以下有期徒刑或者拘役。宗教事务条例第39条规定:强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,或者干扰宗教团体、宗教活动场所正常的宗教活动的,由宗教事务部门责令改正；有违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。侵犯宗教团体、宗教活动场所和信教公民合法权益的,依法承担民事责任；构成犯罪的,依法追究刑事责任。

    第二,宗教事务管理者渎职行为的法律责任。国家工作人员在宗教事务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。规定对于宗教事务部门的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议,或者依法提起行政诉讼。对此,宗教事务条例第38条规定:国家工作人员在宗教事务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。第46条规定:对宗教事务部门的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议,对行政复议不服的,可以依法提起行政诉讼。

    第三,利用宗教进行违法犯罪的法律责任。利用宗教进行危害国家安全、公共安全、破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的违反宗教法律制度的行为,是违法行为,将会受到法律的制裁。对此,宗教事务条例第40条规定:利用宗教进行危害国家安全、公共安全, 侵犯公民人身权利、民主权利,妨害社会管理秩序,侵犯公私财产等违法活动,构成犯罪的,依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的,由有关主管部门依法给予行政处罚；对公民、法人或者其他组织造成损失的,依法承担民事责任。对于打着宗教团体或宗教事务的幌子与境外宗教组织或民族分裂主义分子联合或接受其指使,进行破坏民族团结,分裂祖国统一的活动,如构成危害国家安全罪和危害公共安全罪的,将依照刑法有关规定追究刑事责任。

 

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参考文献:

[1]马岭.宗教法制问题探索[M].西安:陕西人民出版社,1999.

[2]宋才发.民族区域自治法通论[M].北京:民族出版社,2003.

 

 

      （本文转载自：《西藏民族学院学报》(哲学社会科学版) 2006年1月第27卷第1期）