廖瑞芳

 

 

    依照亚里士多德的观点：“法治就是制定的完好的法律得到人们的普遍遵行”, 【1】因而法治的第一要义就是具有制定完备的法律。在法治化运动的时代大背景下,尽管由于历史文化传统的差异,许多国家的宪法和法律对宗教信仰的理解不尽相同,对宗教问题的规定不尽一致,但一个共同的特征就是对宗教立法予以充分重视。我国业已开始了宗教立法工作,且颇有成果,然而,以法治的视野来审视我国的宗教立法,达到其要求还有一段距离。

 

    我国宗教立法从绝对数量看并不少,但在我国的法制建设全局中仍处于滞后、落后状态,主要体现在以下几个方面：

    首先,法律位阶低,即缺少一部全国性的综合性的宗教基本法。在社会主义条件下用法律形式规范宗教事务是一个全新的课题,没有现成的经验可以借鉴,需要先制定地方性法规、政府规章,再制定行政法规；先制定单项法规,再制定综合性法规,待条件成熟时,研究制定一部全国性的宗教基本法,确立这样一种循序渐进、稳妥慎重的立法工作思路固然是对的。但从上述情况看,地方自上世纪80年代末便开始了宗教立法实践,迄今出台了不少地方性法规或政府规章,单项法规或综合性法规,国务院也很早就颁布了两件宗教方面的单项行政法规,可以说制定出台综合性、全国性的宗教法规的条件早已成熟,这部法规却“千呼万唤仍未出”。

    没有一部全国性的综合性的宗教基本法,既严重影响了国家的法制统一,也影响了宗教事务的依法管理。宗教活动主体资格、宗教教职人员的身份确认、宗教团体的法律地位、宗教财产的法律保护、宗教对外交往、宗教事务的管理主体,等等,这些问题是宗教领域中的普遍性问题,在全国范围内必须有统一的规定,然而我国只有10年前制定颁发的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》两个在全国范围内具有普适效力的单项行政法规,这便导致很多本应由国家立法统一规定的宗教问题由地方性法规或地方政府规章规定,法出多门,相同问题在不同地方往往处理不一致,或者不同问题作同样处理,不利于国家的法制统一,也容易产生宗教事务管理的混乱无序现象。

 

    其次,地方性的宗教法规严重趋同。我国地域广阔,各地的宗教情况并不一致,宗教立法只能因地制宜,绝不能因循模仿,相互趋同。在全国性宗教基本法缺失的情况下,就更是如此。然而基于现实国情,我国各地立法机构无论从经济状况还是从智识资源看,都非常不一致,因而其立法水平便参差不齐。这便导致一些立法水准较低的地方立法机构不顾实际情况,照搬照抄,因循模仿立法水准较高的地方立法。其后果是地方性宗教法律法规严重趋同,部分地方立法因严重脱离实际情况而成为虚文,既不能化解宗教纠纷,亦不能规范宗教活动,在现实中毫无效用。

    再次,立法技术不够成熟,体现在结构、内容、概念、措词等方面。一部较为完备的法律,必须做到结构合理,内容完整,概念准确,措词精当。我国地方宗教立法,其中确有较为成功之作,如上海、贵州、四川等地的宗教事务条例；这是地方切实遵循立法规律,在党的领导下,广泛征求各方面的意见,代表广大人民群众的意志,民主立法的结果。【2】然而,相当一部分地方的宗教法规并未达到应有的立法水平。我国没有全国性的宗教基本法,因而关于宗教基本法结构的探讨只能停留在理论层面,而地方立法因实践基础与适用范围的局限,其结构又难以为宗教基本法所全盘接受。

    在内容方面,一是过于简单,甚至缺少重要章节条款。如法律责任问题,本是宗教立法中必不可少的重墨,明确法律责任,才能对宗教领域和宗教工作中的违规、侵权、致损、犯罪等行为导致的后果实施救济,部分地方性法规和政府规章中却没有体现这项内容,体现了的很多也是寥寥几笔,且侧重于对宗教界和信教群众不当不法行为的责罚,而对国家机关及其工作人员在宗教事务管理中的违规违法行为则责任淡化。全国性的对于外国人在国内宗教活动的规范办法和宗教活动场所管理条例堪称我国宗教法制建设的里程碑,但也欠具体。以前一个法规为例：长期以来,我国宗教政策只承认佛教、道教、伊斯兰教(公教)、基督教(新教) 的合法地位,【3】而外国人的宗教类型较多,许多并不在这五大宗教的范围之内,那么,他们在中国境内的宗教活动是否违法,对外国的邪教和极端宗教怎么看,等等,在法律上留有未知空间。

 

    内容方面的不足还有程序法规范缺乏。这是中国法律的通病,宗教法律也一样。【4】法律程序是实体权利义务的运作方式。没有程序法的规定,抽象的规定往往难以落到实处。没有相应的程序性的法律、法规,不仅给行政机关在执法方面带来了很大的随意性,不利于有效地维护公民的宗教信仰自由,而且也不利于信教公民的自我保护,在某种程度上造成了法律的虚置。

    在概念措词方面,我国宗教立法对一些基本概念如宗教、宗教信仰自由、邪教等往往都缺乏科学界定,即便有因立法不统一而很不一致。这些概念是架构宗教法律规范的基本因素,在宗教基本法的立法过程中,概念的精确统一是首要的。我国宗教立法措辞也不够科学严谨。如1999年10月15日安徽省九届人大常委会第十二次会议审议通过的《安徽省宗教事务条例》,有些规定执行中容易发生歧议：对于新建、重建宗教活动场所,《条例》规定“根据不同情况由县级人民政府批准或逐级上报省人民政府批准”,这在实际中是很不好操作的。

 

    十一届三中全会端正了党的指导思想,提出了发展社会主义民主,健全社会主义法制的任务。随着民主生活的正常化,宗教信仰自由重新为人们所提及,宗教活动重新开展。1982年12月,我国以1954年《宪法》为基础制定了新《宪法》,扩大和丰富了公民享有宗教信仰自由的内容。其第三十六条明确规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力支配。”这既为人们的宗教生活提供了根本法上的支持,亦为以后的宗教立法打下了基础。1997年党的“十五大”提出,依法治国,建设社会主义法治国家是党领导人民治理国家的基本方略。2002年党的“十六大”提出要进一步加强社会主义法治建设,加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成中国特色社会主义法律体系,越来越加快了法治化进程。而随着人们精神生活的多元化和对宗教信仰自由认识的不断深化,信教人数持续上升,宗教活动普遍开展。据统计,我国十三亿人口中,有一亿多人信仰五大宗教。【5】宗教生活已成为这部分人生活中不可或缺的一环。

    然而,客观地审视一下我国的宗教事务管理情况,尽管党和国家对依法治国一再强调,其政策先行的传统方式一直延续到了今天。这与法律的缺位及立法的脱离实际紧密相关。政策的易变性与不具备普遍的约束力性不符合追求秩序、稳定与可预期性的法治要求,而体现了人类理性的法律,却能有效克服政策的上述弱点,为秩序社会的建构、人们可预期性的满足提供可能。在法治建设的历史潮流下,只有将宗教事务纳入法治轨道,才能谋求宗教事务管理的长期稳定,才能满足宗教界和信教群众对宗教信仰自由、宗教活动、宗教财产保护的合理预期,才能为宗教纠纷、矛盾的最终处理寻求可确定的指引,进而也有助于国家的综合治理与长治久安。

    既然宗教法律法规的缺位是我国宗教法治的首要矛盾,加强宗教立法便尤显重要了。不仅如此,宗教法律法规是社会主义法律体系的组成部分,缺少它,法律体系就不完整。【6】1982年,中共中央《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》(即中央19号文件)指出,“为了保证宗教活动的进一步正常化,国家今后还将按照法律程序,经过同宗教界人士的充分协商,制订切实可行的宗教法规”,标志着对宗教事务要不要依法管理,以及如何进行宗教立法,“母法”、“子法”孰先孰后等方面的争议渐渐平静了下来。而地方轰轰烈烈的宗教立法实践,为全国宗教立法工作积累了丰富经验,打下了坚实基础。各级党政有关部门和法律工作者普遍认为,多年来地方宗教立法取得的积极成果,有必要进一步归纳,升华为全国性法规,成为全国普遍适用的法律规范,增强法律的权威性和适用的广泛性。同时,地方立法凸现的立法权限、调整范围等诸多方面局限和问题,迫切需要全国性法规加以解决。随着改革开放的不断深入,宗教工作面临许多新情况、新问题,急需制定和完善宗教方面的法律、法规来调整规范。【7】正因如此,这些年来,全国人大代表、全国政协委员中的许多宗教界人士也一再提出议案、提案,要求制定全国性的宗教基本法。今年7月1日开始施行的《中华人民共和国行政许可法》,为进一步规范政府行政行为,推进依法行政树立了新的标杆。宗教事务管理面临着新的要求、新的挑战。必须加快宗教立法工作,进一步提高依法管理宗教事务的水平和能力,切实做到有法可依,依法行政。这是时代的要求,实践的呼唤,是法治演进的必然。

    因而,在我国法治建设的时代大背景下,以宪法为根据制定一部宗教基本法,对宗教和与宗教有关的问题做出整体的系统的规范,使整个宗教工作和宗教事务有法可依,是进一步完善宗教立法,适应依法治国的需要。这部宗教基本法既可以是法律层次,也可以是法规层次。即既可以由全国人大及其常委会制定通过,也可以由国务院制定颁发。当然,前者的效力等级更高,更有利于宗教事务的依法管理。

 

    (一)概念清晰。必须把宗教立法中所涉及的概念客观地给予科学、严谨的界定,明确其内涵与外延。只有这样,才能正确区分宗教与非宗教、宗教活动与非宗教活动、宗教团体与打着宗教旗号的非法组织,等等,实现宗教立法的规范化。如宗教这一概念的界定,在宗教立法中举足轻重,因为它属于基础概念,其他宗教活动、宗教活动场所、宗教团体、宗教教职人员等概念都与它不无关联。其经典定义来自于恩格斯：“一切宗教都不过是支配着人们日常生活的外部力量在人们头脑中的幻想的反映,在这种反映中,人间的力量采取了超人间的力量的形式。”【8】恩格斯的这一定义为我们正确认识宗教的本质提供了根本指导,然而实证法不同于哲学,因而关于宗教的立法界定绝不能简单套用。在制定宗教基本法时,我们应当以概括方式抽象出宗教的法律概念,以克服例举方式的不周延性,同时也应辅以例举方式,即将我国现存的宗教种类予以例举,这样既为新宗教类型的出现留有余地,又明确区分了宗教与邪教。

    (二)主体明确。所谓主体明确,是指宗教立法中必然涉及到的宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教事务管理主体等主体资格的确认必须有法律依据。这样,才能保证宗教活动的正常开展,宗教事务的良性管理。如宗教事务管理主体的问题,由于它属于行政主体,根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的规定,国务院和地方各级人民政府是国家行政机关,负责行政管理工作,那么,宗教事务部门作为政府的组成部门,负责宗教事务管理工作,无疑是宗教事务管理的行政主体；此外,政府其他有关部门也是宗教事务管理的行政主体。再者,按照《行政许可法》和《行政处罚法》的规定,“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”也可以在法律授权范围内管理某些行政工作。由此可知,目前我国宗教立法中的管理主体应该主要有两类：一类是作为政府组成部分的宗教事务部门和其他有关部门；一类是法律、法规授权的具有宗教事务管理职能的组织。行政机关以外的其他国家机关(如法院、检察院等),以及未经法律或法规明确授权的其他组织(如公司、党务机关等),都不是行政主体。

    (三)权责一致。权利和义务具有一致性。一方面,对公民而言,在赋予其宗教信仰自由权利的同时,必然要求他们承担相应的义务。这与世界大多数国家对宗教信仰自由的规定是一致的。【9】这些国家在确认宗教信仰自由的同时,又规定了对宗教活动的限制。所以我国在确立公民宗教信仰自由的同时,也必须对这一权利进行适当限制。在宗教基本法的立法中,既要明确规定公民的宗教信仰自由权,又要规定宗教信仰自由权的行使界限,即宗教信仰自由的行使不得危害国家利益和安全,不得扰乱社会秩序,不得违背公共道德,不得损害公共卫生和健康,以及不得侵犯他人的自由权利等。宗教信仰自由权必须依法行使。违背以上规定行使宗教信仰自由权的,应当承担法律责任。

    另一方面,对管理宗教事务的主体而言,其所履行的职权也是职责和权能的统一。有职责, 才有权能；有权能就有职责。“权能”保证管理宗教事务的主体有资格和能力进行管理,“职责”要求管理宗教事务的主体承担法律、法规赋予的任务,并对自己的管理行为承担法律后果。管理宗教事务的主体要在法定的职权范围内管理宗教事务,既不能超越职权,也不能玩忽职守。

    要确保宗教事务管理主体的权责一致,首先应当明确权力不当行使的法律责任。宗教事务管理主体违法行使职权造成他人损害,应当承担赔偿责任；应当追究行政责任的,必须予以追究；构成犯罪的,还应当追究刑事责任。其次,应当建立相应的监督和救济机制。规定上级宗教事务管理机关领导和监督下级宗教事务管理机关的宗教工作；涉及宗教事务管理活动的行政纠纷,相对人可以申请行政复议或寻求司法救济。

    “依法治国”意味着首先必须依法治理好国家机器及其官员,即首先必须“依法治权”,把政府置于法律之下,然后才能治理好国家、社会。同理,“依法管理宗教事务”首先必须依法管理好管理者本身,建立起能切实有效地防止将管理者的个人意志上升为管理准则的机制,然后才能管理好宗教事务。如果某个官员借口加强管理,肆意侵害公民的宗教信仰自由权利(其实质是对作为国家根本法的宪法的违背和践踏),却又能逃避法律的制裁,那就难以真正做到对宗教事务的依法管理。从这个角度来说,宗教事务管理中权责一致的实现,最终还是依赖于法治的厉行与控权机制的建立。

    (四)技术精良。宗教立法既要做到总体结构科学、合理,逻辑体系严谨,条款表述准确,遣词造句规范,理论依据充分,还要具有较强的可行性和可操作性。因为宗教立法的目的一是使宗教事务进一步有法可依,有法必依,二是为公民的宗教信仰自由、宗教事务的管理提供坚实的法律保障,而各地宗教事务的实际情况并不一致。所以,全国性、综合性的宗教法规必须着眼全局,较为宏观,而地方宗教立法则应该考虑各地的实际情况,因地制宜。为此,在宗教立法工作中必须坚持民主原则,多听取地方宗教工作部门和宗教界的意见,听取有关部门及专家学者的意见。

 

注释：

【1】亚里士多德：《政治学》,商务印书馆1982年版,第178页。

【2】马劲：《我国地方宗教立法的实践》,《中国宗教》,2002年第6期。

【3】国家宗教局政法司：《宗教工作普法读本》,宗教文化出版社1997年版,第56页。

【4】刘培峰：《西部开发过程中的民族宗教立法》,《新疆社会科学》,2002年第2期。

【5】叶小文答问实录：《把中国宗教的真实情况告诉美国人民》,宗教文化出版社1999年版,第7页。

【6】王培英：《加强宗教立法是依法治国的必然要求》,《中国宗教》,1998年第1期。

【7】国家宗教局政法司：《时代的要求实践的呼唤——我国宗教法制建设综述》,《中国宗教》,2003年第12期。

【8】《马克思恩格斯选集》第3卷,人民出版社1995年版,第666～667页。

【9】李霞：《宗教立法问题三论》,《山东大学学报》,2000年第5期。

 

 

                       （本文转载自：《求索》2004年第10期）