吴向军 刘丛如  

    自人类进入文明时代以来，宗教与法律作为调控社会秩序的重要手段，就结下了不解之缘。如何妥善处理法律与宗教的关系，是古今中外每一个政权都面临的问题。在依法治国、建设社会主义法治国家的当代中国，如何将宗教事务纳入法治的轨道，是一个重要课题。国家依法对宗教事务进行管理，保护正常的宗教活动和宗教界的合法权益，制止和打击利用宗教进行违法犯罪活动，是中国共产党宗教观的有机组成部分。鉴于这些是党在马克思主义宗教观指导下结合中国国情和宗教教情形成的，我们姑且称之为“中国共产党宗教事务法治观”。

    一 中国共产党对宗教事务法治化的探索历程

    20世纪初叶，列宁专门就宗教问题写下了《社会主义和宗教》、《论工人政党对宗教的态度》等名篇，提出了一个关系未来社会主义国家安定团结的政治难题：社会主义制度与其他社会制度的根本区别之一，就是社会主义国家的执政党在指导思想上坚持辩证唯物论和历史唯物论，这与一切宗教的有神论是对立的，这就有一个无产阶级政党采取什么样的办法做好宗教工作、争取和团结信教群众抵御敌对势力利用宗教进行破坏的问题。对此，中国共产党进行了坚持不懈的探索和努力。其中运用法律处理宗教问题就是一种办法。中国共产党的这一探索历程，可以划分为新民主主义时期、建国前后至“文革”爆发、改革开放以来三个阶段。

    （一）新民主主义革命时期

    在新民主主义革命时期，中国共产党就注意到要以法律的手段处理宗教事务。1931年11月通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》（以下简称《宪法大纲》）可以说是中国共产党宗教政策法律化的最初探索。《宪法大纲》对苏维埃区域的宗教事务做出了明确的规定，包含了关于宗教的几个法律原则：宗教信仰自由原则、政教分离原则以及限制外来宗教的原则。《宪法大纲》第13条规定：“中华苏维埃政权以保障工农劳苦民众有真正的信教自由为实际目的，绝对实行政教分离的原则……帝国主义的教会只有在服从苏维埃法律时，才能许其存在。”[1]

    在红军长征途中，党在十分艰苦的条件下仍然重视民族宗教政策，继续进行宗教事务法治化的探索，为顺利通过民族地区奠定了良好的宗教基础。朱德等领导成立的中华苏维埃中央博巴自治政府于1936年4月5日颁布的《关于喇嘛和喇嘛寺暂行条例》，是目前能够见到的党在少数民族地区颁发最早也是最完整的宗教法规之一。该条例全文如下：

    1.保护喇嘛和喇嘛寺以及经书佛像。
    2.喇嘛寺土地不没收，可以出租。
    3.信教自由。不得强迫信教，已当喇嘛的可以还俗，并可分得土地。
    4.喇嘛寺不得干预政府行政，但喇嘛个人有参加政权的权利。
    5.喇嘛有外出念经自由，但报酬得由群众自愿。
    6.喇嘛及喇嘛寺有经商自由，但不得用大斗小秤与高利盘剥。
    7.喇嘛寺及喇嘛之枪支，必须在政府登记，领取使用证。
    8.喇嘛修理寺庙及举行斋醮时，不准派差、派款或估要财物，但群众自由乐捐，政府不禁。
    9.法律面前无论僧俗一律平等，喇嘛犯法一样依法处理，执法之权属于政府。
    10.喇嘛寺堪布由喇嘛寺全体喇嘛公推，经由当地政府呈请中央（博巴）政府批准授职。[2]

    一个刚诞生的县一级的藏族自治政权，制定出如此完备、细致并具有民族特点的宗教法规，反映出我党当时的宗教事务法治观已经达到了较高的水平。

    在陕甘宁边区政府时期，中国共产党宗教事务法治化的探索有效地调动了信教群众的抗日积极性,为建立最广泛的抗日民族统一战线奠定了宗教基础。党在这一时期提出了对神职人员及宗教场所实行保护以及在各抗日根据地实行团结有关外国宗教势力共同抗日的宗教政策。1939年颁布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》规定，在不损害边区主权的原则下，保护一切同情中国抗战国家的人民、工商业者、教民在边区生产经营与文化事业方面的活动。1945年4月，毛泽东在中共七大《论联合政府》中指出，根据信仰自由原则，中央解放区容许多教派宗教存在，只要教徒们遵守人民政府的法律，人民政府就给以保护。

    陕甘宁边区政府关于宗教的一些法令，是实行宗教信仰自由政策的法律保障，制止了披着宗教外衣的不法行为，调动了广大信教群众的抗日积极性，推动了抗日民族统一战线的建立。

    （二）建国前后至“文革”爆发

    新中国建立后，中国共产党取得了全国政权，从而为党的宗教事务法治化思想上升为国家意志奠定了基础。

    首先，宗教信仰自由被载入宪法，上升为国家意志，为党的宗教事务法治理论与实践提供了根本法保障。1949年9月通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》以及1954年制定的宪法，均以国家根本法的形式确认了宗教信仰自由原则。随着新宪法的颁布，宗教信仰自由的内涵变得清晰起来。对于中国宪法规定的公民有宗教信仰自由的含义，时任中共中央统战部长的李维汉在1958年做过解释:“公民有信仰的自由，这里也包含有不信仰的自由，有改变信仰的自由。我们历来就是这样解释的。完全的说法是：每个公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一个宗教里面，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；还有，过去不信仰而现在信仰的自由，过去信仰而现在不信仰的自由。”[3]

    其次，明确提出宗教活动必须符合国家的政策、法令，对于超出宪法、法律范围的宗教活动，要加以制止和处理。1956年3月，周恩来在接见外宾时指出：“中国人民在宗教信仰上完全自由。但利用宗教进行破坏活动和反抗政府是犯法的，犯了法就没有自由。”[4]保护正常的宗教活动与宗教在宪法、法律的范围内活动，是同一个问题的两个方面。实践证明，只有做到两个方面的统一，才有真正的宗教信仰自由。

    再次，从法律规定上关心照顾宗教信徒的物质生活。对于宗教界人士的生活问题，中国共产党一直予以关心和照顾。1950年6月公布的《中华人民共和国土地改革法》规定，“农村中的僧、尼、道士、教士及阿訇，有劳动能力，愿意从事农业生产而无其他职业维持生活者，应分给与农民同样的一份土地和其他生产资料。”[5]

    （三）改革开放以来

    1978年党的十一届三中全会以后，中国共产党和中国政府开启了改革开放新纪元，对宗教工作“左”的错误进行了拨乱反正。在此基础上，宗教事务法治化进程取得了若干突破。

    首先，1982年中共中央《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（通称19号文件）是新时期宗教事务法治化的开端。19号文件包含着丰富的宗教事务法治思想：1.制订切实可行的宗教法规，规范宗教活动。文件指出，为了保证宗教活动的进一步正常化，国家今后还将按照法律程序，经过同宗教界代表人士充分协商，制订切实可行的宗教法规[6-1]。2.在宪法和法律范围内充分发挥爱国宗教组织的作用。文件指出，要充分发挥爱国宗教组织的积极性和应有的作用，使它们在宪法和法律的范围内主动开展有益的工作，真正成为有积极影响的宗教团体，成为党和政府争取、团结和教育宗教界人士的桥梁[6-2]。3.依法严厉打击宗教外衣掩盖下的违法犯罪活动。文件指出，坚决保障一切正常的宗教活动，同时就意味着坚决打击和严厉制裁披着宗教外衣的违法犯罪活动；只有这样，才能实现宗教活动的正常化[6-3]。4.按照法律程序坚决打击外国宗教敌对势力的破坏活动。文件特别强调，这种打击，必须是按照法律程序来进行，而不是鲁莽行事[6-4]。

    其次，1991年2月5日中共中央和国务院《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（简称1991年6号文件）推动了新时期宗教事务法治化进程。6号文件首次明确了依法管理宗教事务的涵义，指出政府依法对宗教事务进行管理，是政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督，是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围，而不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。6号文件再次强调要加快宗教立法。此后，制订了一些宗教行政法规、部门规章和地方性法规或规章。其中较为重要的是1994年国务院颁布的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》以及《宗教活动场所管理条例》等。2001年全国宗教会议和2002年中央关于加强宗教工作的决定，提出要加快制定《宗教事务条例》，该条例已于2004年11月由国务院颁布实行。

    再次，1982年宪法及其修正案为新世纪新阶段宗教事务法治化提供了根本法保障。现行宪法及其修正案对宗教事务法治做出了如下创新性规定。1.2003年十届全国人大二次会议第一次把“社会主义事业的建设者”写进宪法，这样就从法律上把信教群众认定为建设社会主义的积极力量，为发挥宗教的积极因素创造了有利条件。2.宪法第三十三条增加了“国家尊重和保障人权”一款，为我们积极参与国际间的人权对话、沟通和交流，在人权问题上与国际霸权主义作斗争提供了法律基础。

    二、新世纪新阶段宗教事务法治化的必要性及可行性

    宗教是复杂的社会文化现象。现代社会中，宗教世俗化趋势与宗教原教旨主义趋势、新兴宗教与邪教现象等，加大了宗教的复杂性。这就对宗教事务法治化提出了更加迫切的要求。新世纪新阶段宗教事务法治化的必要性体现在下述几个方面。

    首先，宗教事务法治化是宗教社会性的内在要求。作为社会文化现象，宗教是由宗教观念、宗教体验、宗教活动以及宗教组织构成的社会现象。宗教不仅是一种观念形态，而且是一种客观存在的社会实体，是社会组织系统的一个子系统。信教者由于具有某些共同的信仰，有着同样的宗教生活和满足宗教心理的需要，形成了各种宗教群体，建立起各种宗教组织、团体。宗教组织在其制度化的进程中往往发挥着双重作用，为宗教自身与社会带来积极与消极两方面的后果。法治在保障宗教充分发挥其积极作用及抑制其消极作用方面扮演着独特的角色。对此，美国学者伯尔曼指出：“在即便是最富神秘色彩的宗教里，也存在并且必定存在着对于社会秩序和社会正义的关切。任何一种宗教都具有并且必定具有法律的要素——确切地说有两种法律要素：一种与信仰某一特定宗教之群体的社会秩序有关，另一种则关系到宗教群体只是其中一部分的更大群体的社会秩序。”[7]换言之，宗教需要法律维持两种秩序——宗教自身的秩序及其赖以存在的社会秩序。对于宗教来说，没有组织，不依靠程序，它既无法应付外部世界的压力，也不能有效地维护和传递自己的信仰。二十世纪六十年代，美国各地大量出现的自发性地方宗教团体，有不少因为它们的反法律倾向而屡屡受挫，因此往往是昙花一现。这些可以说是割裂法律与宗教所产生的后果。

    其次，宗教事务法治化是对宗教世俗化和宗教原教旨主义复兴的有力回应。在当代社会，传统宗教发生了两种趋向的演变：一是为了适应市场经济和现代政治生活的发展，传统宗教进一步世俗化，宗教诸要素更多地带上个人主义和自由主义的色彩；二是作为对世俗化进程的回应，主张回归神圣传统的基要主义或原教旨主义乘势而起。宗教世俗化主要是指社会生活的世俗倾向增加，社会越来越摆脱宗教的影响，宗教的世界观和价值观不再是判定社会各项事务的决定因素；与此同时，传统宗教也从“神圣”领域走向“世俗”领域，积极适应并参与社会生活与世俗事务。宗教原教旨主义是基于保守势力对世俗化进程的反对，以神圣的名义来坚持和维护古老的传统[8]。这两种趋势均有其现实和历史的缘起，并对现实有着或大或小的积极意义，但二者均具有一定消极影响。比如，受宗教世俗化影响，一些宗教活动场所和宗教团体利用宗教活动，在经济上获得丰厚收入，由此带来的内部经济利益之争也在发展。原教旨主义不仅一定程度上造成了信仰不同教派国家之间关系的紧张，也在那些多民族多宗教国家内造成信奉不同宗教的民族之间关系的紧张，甚至在某种意义上引发了宗教极端主义和宗教恐怖主义。所有这些问题都需要借助法治来解决。

    再次，宗教事务法治化是履行有关国际公约规定的国际义务的必然要求。宗教问题历来为世界各国和国际组织所关注，并在一些国际公约中做出了规定。这些国际公约对宗教问题做出了下述规定。1.人人都有宗教信仰自由的权利。这是有关国际公约所普遍遵循的一条原则。《德黑兰宣言》明确规定，各国法律必须准许人人享有良知自由及宗教自由等。2.有办理教务和进行正常宗教活动的自由。3.宗教信仰自由不得违反国家法律规定，不得损害公共安全、秩序、卫生、道德以及他人的基本权利和自由。《消除基于宗教和信仰的一切形式的不容忍和歧视宣言》规定，宗教或信仰的自由所受限制只能在法律规定以及为了保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的范围之内。《公民权利和政治权利国际公约》规定，任何鼓吹民族、种族或宗教仇恨的主张，构成煽动、歧视、敌视或强暴者，应以法律加以制止。这些规定是我国依法处置利用宗教进行违法犯罪行为的国际法根据。4.对儿童的宗教教育和道德教育既要根据父母和法定监护人的意愿，又要以最能符合儿童的利益为准。5.国家应通过立法，保障宗教信仰自由，消除基于宗教或信仰的不容忍和歧视现象。《消除基于宗教和信仰的一切形式的不容忍和歧视宣言》规定：“凡在公民、经济、政治、社会和文化等生活领域里对人权和基本自由的承认、行使和享有等方面出现基于宗教或信仰原因的歧视行为，所有国家均应采取有效措施予以制止和消除。”又规定：“必要时均应致力于制订或废除法律以禁止任何此类歧视行为，同时还应采取一切适当的措施反对这方面的基于宗教或其他信仰原因的不容忍现象。”

    最后，宗教事务法治化是我国建设社会主义市场经济和对外开放的现实要求。在当代中国，人们价值取向多样化直接带来宗教信仰的多样化。同时，随着我国与世界各国政治、经济、文化的交往日益频繁，境外越来越多的人长期与中国合作并定居中国，其中不少人信仰各种宗教；一些出国的中国人信仰了境外的某种宗教并将其带回国内，所有这些都使游离于各爱国宗教团体之外的宗教现象增多。此外，20世纪90年代后，随着冷战的结束，宗教问题逐渐成为世界各地引发社会矛盾和国际冲突的重要因素。在这样的国际环境下，一些对中国怀有敌意的国际势力，妄图利用宗教对中国进行渗透。如梵蒂冈罗马教廷企图通过单独任命主教，控制中国天主教的领导权，策动和扶植地下势力，分裂我天主教，破坏我天主教政治上独立自办的方针[9]。再如美国众议院于1998年5月14日通过了《1998年国际宗教自由法案》，从该法案内容和它所反映的问题可以看出，美国企图利用宗教人权问题干涉别国内政、推行美国式民主人权观念，以及利用国内法案管辖国际问题。这些问题都迫切要求通过宗教事务法治化途径来解决。

    宗教事务法治化具有深厚的理论、现实及历史基础。其可行性如下。

    首先，马克思主义宗教观的中国化为宗教事务法治化奠定了理论基础。宗教问题的特殊复杂性，要求我们必须依法管理宗教事务。“宗教五性论”是中国共产党人对马克思主义宗教理论的发展。1954年，中共中央《关于过去几年内党在少数民族中进行工作的主要经验总结》，首次提出了中国宗教具有“五性”的重要思想，即宗教具有长期性、群众性、民族性、国际性、复杂性。宗教“五性”反映了我国的宗教国情[10]。从1954年党提出宗教五性论，至今已50余年，宗教五性的国情并未随着时代的变化而趋向弱化。在此基础上，党进一步分析论证了当前我国宗教的三个特点——根本是长期性，关键是群众性，特殊的复杂性，提出要善于把握宗教问题的特殊复杂性，依法管理宗教事务。宗教是一种复杂的社会现象，常常与一定社会的经济、政治、文化、民族等问题交织在一起。宗教既是一种以信仰有神论为核心的意识形态，又是一种拥有大量信教群众、文化经典、教会组织和活动场所等设施并开展集体活动的社会实体。此外，宗教不仅本身成为国际关系和世界政治中的重要因素，而且往往同国与国、民族与民族的矛盾和冲突交汇，对国际关系和世界政治产生重要影响。宗教问题的特殊复杂性，要求我们必须依法管理宗教事务。马克思主义宗教观的中国化为宗教事务法治化奠定了理论基础。

    其次，我国现行法律体系关于宗教的法律规定为宗教事务法治化提供了较好的立法基础。前已述及，我国现行宪法对宗教做了较为科学的规定，这为宗教事务法治化提供了宪法保障。此外，我国的《民族区域自治法》、《民法通则》、《教育法》、《劳动法》、《义务教育法》、《人民代表大会选举法》、《村民委员会组织法》、《广告法》等法律，对宗教问题均做出了相应的规定：公民不分宗教信仰都有选举权和被选举权；宗教团体的合法财产受法律保护；教育与宗教相分离；各民族人民都要相互尊重宗教自由；公民在就业上不因宗教信仰不同而受歧视；广告、商标不得含有对宗教的歧视性内容等。另外，中国政府还颁布了《宗教活动场所管理条例》、《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》以及《宗教事务条例》等宗教法规。最后，各省、自治区、直辖市根据有关法律法规，结合当地情况，制定了一批地方性的宗教事务行政法规和政府规章。

    三、推进宗教事务法治化需要注意的几个问题

    宗教事务法治化是一个浩大的系统，积极推进宗教事务法治化需要处理好下述几个关系。

    首先，要进一步明确宗教事务法治观念。1997年召开的党的第十五次全国代表大会对我国法制建设问题作了精辟论述，其中一个重要贡献是将过去通常讲的“法制国家”改为“法治国家”。“法治”与“法制”仅一字之差，但内涵与外延均有重大区别。法治强调的是通过法制对国家和社会事务的管理，它与“人治”是直接对立的，包容着如下内涵：一是指一种治国方略或社会调控方式；二是指依法办事的原则；三是指良好的法律秩序；四是代表着某种具有价值规定的社会生活方式。由此可知，同“法制”相比，“法治”的内涵更为丰富和确定。因此，在“依法治国”载入宪法的情况下，我们应当更加牢固地确立宗教事务法治的观念。

    其次，要深入发掘和继承我国历史上的宗教事务法治资源。作为有着五千多年文明史的古国，无论是中原民族执政还是边疆民族建立的政权，无论是各民族的传统宗教还是外来的宗教，不同的宗教形态与不同时代的政权形成了复杂的关系，为解决这些问题也形成了一系列的法律和制度。其中值得借鉴者至少包括如下几点。1.对宗教信仰宽容，对违法宗教活动管理严格。这是我国宗教事务法治化的历史经验。它们相互联系，相得益彰。如果只有信仰宽容而没有严格的管理，势必造成宗教势力的泛滥和失控；离开信仰宽容的管理只会变成单纯的压制，从而激化社会矛盾，不利于民族和睦与社会稳定。2.制定专门的综合性宗教法规，确立了对宗教事务的法律规范。其中唐朝的有关法律规定比较完善，也比较成功。唐代律、令、格、式四种法律形式中都有关于道教、佛教的规定，但都很零散，而《道僧格》中的规定相对集中，内容也较为齐整。《道僧格》是中国古代第一部由国家制定的具有强制约束力的宗教法典，是唐代国家法律与道教、佛教戒律相结合的产物。由于格的性质是禁违正邪，因而《道僧格》的出现说明李唐政府对于道、僧事务管理更加严格，反映了唐代的宗教立法已具有很高的水准[11]。3.对于一些历史形成的有特殊意义的宗教事务和宗教活动，制定专门的单行法予以认定和规范。例如，1792年清政府确定的“金瓶掣签”制度，就是以国家法律的形式来解决藏传佛教活佛转世问题。《钦定藏内章程二十九条》对此作了详细的规定。这样一个规范活佛转世活动的法律文件，在政治和宗教上均具有十分重要的意义。清政府藉此对西藏行使主权，把达赖和班禅的任免大权完全集中到清朝中央政府，从而进一步明确了西藏地方与清朝中央政府的从属关系。

    再次，要正确处理宗教法规与宗教政策的关系。那种认为要推进宗教事务法治化就会轻视宗教政策的观点，是极为有害的。处理宗教问题，离不开宗教政策。在强调宗教事务法治化的同时，不可忽视继续发挥宗教政策对宗教工作的指导作用。这并不是单单因为我国的宗教立法尚不完善，更多的是鉴于宗教的特殊复杂性。坚持宗教法规与宗教政策并用，是宗教自身的客观要求。因而《消除基于宗教和信仰的一切形式的不容忍和歧视宣言》规定：“必要时均应致力于制订或废除法律以禁止任何此类歧视行为，同时还应采取一切适当的措施反对这方面的基于宗教或其他信仰原因的不容忍现象。”其中的“一切适当的措施”，我们理解就包括宗教政策在内。所以，充分发挥宗教政策的作用，既符合宗教自身的客观发展规律，又有着充分的国际法根据。

    最后，要充分发挥司法对宗教事务法治化的推动作用。再完善的法律也不可能对现实生活的所有事情都做出相应规定。同时，法是静态的，而现实则是变动不居的。这就要求法官在运用法律的过程中，恰当地对法律做必要的解释。鉴于宗教的特殊复杂性，司法解释对宗教事务法治化有着更加重要的意义。实际上，我国司法部门对宗教事务法治化发挥了很大的推动作用。例如，1999年10月9日最高人民法院审判委员会第1079次会议、1999年10月8日最高人民检察院检察委员会第九届第47次会议，通过了《关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解释》。其中第一条规定：“刑法第三百条中的‘邪教组织’，是指冒用宗教、气功或者其他名义建立、神化首要分子，利用制造、散布迷信邪说等手段蛊惑、蒙骗他人，发展、控制成员，危害社会的非法组织。”司法部门明确界定邪教组织的含义，对于宗教事务法治化起了积极的推动作用。

————————
参考文献：

[1]厦门大学法律系，福建省档案馆.中华苏维埃共和国法律文件选编[Z].南昌:江西人民出版社,1984.7-8.
[2]周锡银.我党在民族地区颁发的第一个宗教法规[J].四川文物，1985,(4):27-29.
[3]李维汉.统一战线问题与民族问题[M].北京：人民出版社,1982.553.
[4]周恩来年谱（1949-1976）（上卷）[Z].北京：中央文献出版社,1997.560.
[5]建国以来重要文献选编（第一册）[Z].北京：中央文献出版社，1992.340.
[6]中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编（下）[Z].北京：人民出版社,1982.1153[-1]，1154[-2]，1158[-3]，1160[-4].
[7][美]伯尔曼.梁治平，译.法律与宗教[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1991.96-97.
[8]吕大吉，等.宗教学纲要[M].高等教育出版社,2003.369.
[9]龚学增.妥善处理构建和谐社会中的宗教矛盾[J].中国党政干部论坛，2005，（6）：24-27.
[10]龚学增.马克思主义宗教观[A].张志刚.宗教研究指要[C].北京：北京大学出版社，2005.465.
[11]郑显文.唐代<道僧格>研究[J].历史研究,2004，（4）：38-54.

 

（本文原载《中共中央党校学报》2006年第3期，转自期理论网（2008-08-19）。