魏宏

      政教分离制度，一方面表明了国家对人思想自由的尊重，另方面又界定了国家权力在此问题上的边界，因而既是国家宪政法理的基本要求之一，也是现代民主法治国家的一个重要特征，进而为许多国家所采用。
那么，我们国家究竟是政教合一的国家，还是政教分离的国家？在建设法治国家的进程中，特别是在讨论宗教与法治的关系时，这就成了一个不可回避的问题。本文试图从我国现行宪法文本出发来对这个问题作一分析，并在此基础上就政教分离制度的基本要求、该制度在实际运作中的落差、根源、以及如何完善等问题作一些探讨。

       一、宪法文本：政教合一，还是政教分离？

       我国究竟是政教合一的国家，还是政教分离的国家？在这个问题上，由于我国宪法只规定了“公民有宗教信仰自由”的原则，而没有明确规定国家实行政教分离制度，并且，由于在宪法序言中明确将马克思主义作为国家政治生活的指导思想， 这就是使得一些人以为仅在宪法文本的层面，我国的国家制度就是按照“政教合一”的原则来设计的。 其实，这是一种误解。

      为了理清在这个问题上的思路，说明在宪法文本层面上将我国视为“政教合一”制度的认知是一种误解，窃以为，首先需要弄清楚的就是所谓“政教合一”与“政教分离”，即政教关系中的“教”究竟指的是什么？仅仅是一种哲学的、伦理的、社会的、政治的信念、观念和理念呢，还是一种对超自然的具有灵性的实体、或者某种神秘之物的情怀、信仰和敬畏？ 或者说，是指一般意义上的意识形态，还是指关于超自然的神灵或某种神秘之物——这类特殊的意识形态？如果指的是前者，那么有人会说我国也是一种“政教合一”的国家，即马克思主义的意识形态与国家政权结合在一起的国家；而如果指的是后者，那至少在宪法文本的层面，我国实行的就是“政教分离”的制度，即我国宪法关于“公民有宗教信仰自由”的规定，意味着信教还是不信教，信仰这种宗教还是那种宗教，这是公民的私人领域，不是国家的公共领域，即国家权力与宗教信仰分属于两个不同的领域，并不存在一个崇拜神灵或某种神秘之物的国教。

      所以，现在的问题就变为，在讨论宗教与法治问题的时候，政教关系中的“教”字究竟在何种意义上采用才是合适的呢？这个问题实际上涉及到宗教的基本含义，自然也涉及到马克思主义是不是宗教的问题。可以设想，如果在哲学的、伦理的、社会的或政治的等一般意义上的意识形态层面上采用政教关系中的“教”字，那实际上就把对任何一种意识形态的崇拜和信仰看成是一种宗教信仰了。这样一来，任何一种哲学流派、学术范式、乃至人们的生活观念，只要具有一定规模的忠实随从的人数，就都成为一种宗教了。当然，如果抬杠的话，也不是绝对不可以。事物虽然有自己客观性的一面，但事物之间都是相互联系的，而其概念又是人所界定的，因而一个概念内涵和外延的大小则依赖于人的观察视角和研究目的。这样，人们完全可以通过存同去异的方法，用任意一个名词去指称世界上所有不同的事物。然而，问题在于，科学的任务之一就是区别不同事物之间的特征，进而从差别的角度进行归类，以便更清晰地、而不是馄饨地认识事物。否则，不仅中文的“有神论”、“无神论”，英文的“theism”、“atheism”这样的词就多余了，宗教问题的许多特殊性就不存在了，我们今天讨论宗教与法治的问题就没意义了，而且任何称谓具体事物的名词也就多余了，所有事物之间的差别特征也就模糊了，人类生活的丰富内涵和多彩意义也就完全消失了。所以，将一般意义上的意识形态与崇拜神灵或某种神秘之物的意识形态区分开来、仅将后者与宗教概念相联系是必要的，应当的，它使问题的研究变得集中、精确、方便和有意义。

      同时，需要注意的是，将宗教与一般意义上的意识形态区别开来，不仅仅是学术上的一种愿望，而且也是人们约定成俗的一种习惯。事实上，一些国家在其法律文件中就特意将一般意义上的意识形态与宗教信仰这两者明确区别开来。比如，俄罗斯的现行宪法就是将国家与意识形态、国家与宗教这两种关系分开来作为两个条款分别规定的。 在我国，虽然宪法对宗教一词没有作出概念上的界定，但它不包含一般意义上的意识形态这一点则是明确的。不然的话，我国宪法在第三十六条规定“公民有宗教信仰自由”的同时，怎么又会在第二十四条规定“国家……在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想”呢？ 这不就自相矛盾了吗？所以，唯一合理的解释只能是，宗教意识形态与这里所提到的六个在正面含义上采用的 “主义”、特别是与在负面含义上采用的“主义”和“思想”等意识形态是完全不同的两类概念。也就是说，不能简单地将宗教意识形态归结为“资本主义、封建主义和其他腐朽思想”的范畴。

      因此，在崇拜超自然的神灵或某种神秘之物的意义上来界定宗教概念，并在这个意义上考察政教关系是适当的。按照这种理解，马克思主义，虽然在某些国家或某些特定的历史时期，由于对魅力型领导人的神化和狂热崇拜，也曾经被教条化、绝对化，似乎蒙上了一层若明若暗的宗教色彩，但总体说来则不是一种宗教，而是旨在改造社会的一种政治意识形态。这样，由于本文所讨论的政教关系是指国家政权与崇拜神灵或某种神秘之物的宗教之间的关系，而不是国家政权与某种其他意识形态的关系，因而，尽管马克思主义在我国宪法中被规定为国家的意识形态，但不能因此而认为我国就是政教合一的国家。而是恰恰相反，即，既然我国宪法规定了公民的宗教信仰自由原则，那就意味着宗教信仰是一个私人领域，不是公共领域。在这个领域内，每个人都有完全的自主权，不受国家政权的干预。这样，宗教信仰自由原则就在逻辑上内涵着国家政权与宗教信仰之间的分离，即，至少在宪法文本的层面，我国是政教分离的国家。

      对于上面的结论，有人可能会提出这样的质疑，即，虽然马克思主义是一种政治理论，不是宗教，但马克思主义是无神论，因而把马克思主义作为国家意识形态，就意味着无神论者与有神论者在国家和社会生活中处于不平等的地位，进而意味着无神论和有神论相互之间在法律地位上的不平等。应当说，这种质疑表面看来是对的。然而，这则是一种表观的线性思维逻辑。不错，马克思主义是唯物主义的，是不信上帝、神灵和神秘之物的。但是，在把马克思主义这种无神论的哲学运用到政治和社会生活中去的时候，其原本的价值取向并不是要改变拥有某种宗教信仰的人在个人精神生活上对上帝、神灵或某种神秘之物的依托，而是告诉人们在认识和解决国家和社会问题的时候，要从社会发展的历史背景和现实条件着眼，从社会的经济结构和发展水平着眼，从社会问题的内在矛盾着眼，从渴求社会公平和正义的人们所联合起来的力量着眼，即不能把希望寄托在某个宗教的说教上，寄托在某个神灵的拯救、或某种神秘之物的推算上，而要靠生活在社会中的人自己、靠人自己对社会客观规律和运行条件的认识和把握，一句话靠搞自己的智慧、拼搏和努力。

      国家政权是一种世俗权力，经营的是世俗事务，当然就应当按照世俗的规则来运作。既然上帝的归上帝，那凯撒的就应当归凯撒。这样，当把马克思主义作为国家意识形态的时候，无神论似乎取得了比有神论更优越的国家地位，但这主要是相对于国家和社会的世俗生活而言的，而不是相对于个人的精神生活而言的。试想想，如果一个国家不是用无神论的态度来关注民生、谋求经济发展、解决人们关注的世俗问题，而是靠烧香和磕头、礼拜和祈祷来期盼上帝和神灵的恩惠，或者把人民的命运寄托在某种神秘之物的推算上，那会把这个世俗的社会带到什么境地？换句话说，即使世俗的国家和社会是上帝、神灵或某种神秘之物展开的一部分，其终极意义体现着上帝、神灵的意志或某种神秘之物的规律，那在处理国家和社会世俗事务的时候，也应当采取无神论的态度，即从事物本身中去寻求解决问题的方法。因为，既然事物内在的逻辑是上帝和神灵赋予的，或者是某种神秘规律的延续，那采取无神论的态度、即按照事物本身的逻辑办事就是在终极意义上按照上帝的意志、神灵的意愿或者某种神秘的规律在办事。相反，如果不采取无神论的态度，时时寻求上帝和神灵的帮助，或者寄托于某种神秘之物的推算，那就是没有长大的孩子，是上帝和神灵所不期望的；或者是没有思维的眼睛，看不清某种神秘之物呈现在人们认知范围内那不神秘的一面。所以，将无神论作为国家意识形态并不必然意味着有神论和无神论在法律地位上的不平等。

      事实上，我国宪法关于“公民在法律面前一律平等”、关于“年满十八岁的公民，不分……宗教信仰……，都有选举权和被选举权”等规定，都清楚地表明在宪政权利上有神论者和无神论者具有同等的权利。这说明，从宪法文本上看，宗教信仰自由这样一个理念上的大原则不仅逻辑地包含着政教分离这样一个国家制度的设定原则和国家机关的行为原则，即，像我国宪法所规定的那样，“任何国家机关……不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教”，而且信教者与不信教者在法律地位和法定权利上是完全平等的，即，像我国宪法所规定的那样，“任何国家机关、社会团体和个人，……不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”。

       二、政教分离：内在要求与实际落差

      既然宗教信仰自由的宪政原则不仅逻辑地包含着政教分离的国家制度原则，而且蕴含着有神论者与无神论者在宪政法律地位上的平等，那国家在宗教立法、制定相应法律和法规的时候，就应当明确自己的权力界限与角色，不介入宗教的信仰领域，并在各宗教之间保持中立。否则，就难免违宪之嫌疑。对此，需要特别予以关注和解释。

       其一，所谓不介入宗教的信仰领域，就是国家不应当通过法律来规定公民应当信什么，不应当信什么。尽管在法律之外，人们可以提倡某种信仰，抵制某种信仰；宣传某种信仰的意义，揭露某种信仰的欺骗性。但在法律层面，则不应当作出这种规定。法律的特征之一就在于它的强制性，而信仰乃人内心的自由。如果通过法律规定人们只能相信什么，不能相信什么，那就等于用法律去强制人心，用法律去干涉人的内心自由，进而与宗教信仰自由的原则相背离，与政教分离的宪政制度相背离。在这方面，一个非常现实的问题就是如何对待自发性的、分散型的、非制度化的民间宗教。 可以地说，除了一部分学者之外， 迄今为止，不仅官方、而且社会科学界的许多人都还在这个问题上存在着根深蒂固的糊涂认识，甚至一些积极主张宗教信仰自由的人也极力将宗教信仰和民间宗教对立起来， 即，认为宗教信仰不等于迷信，宗教信仰自由不等于迷信自由，而民间宗教不过是封建迷信，因而不受法律的保护。对此，本人绝不敢苟同。不错，在一定意义上可以说，民间宗教就是迷信，反之亦然。但问题之一在于，迷信就是迷信，它既存在于人类社会的初年，更存在于人类社会的现在，并不是与特定的社会制度相联系，因而不宜在迷信之前加上一个“封建”二字，似乎迷信只存在于所谓的封建社会，或者是封建社会的残余，再或者到人类社会的未来、迷信一定会自然消失。问题之二在于，尝试对制度化的宗教信仰与迷信——这种非制度化的民间宗教进行区别在学术层面上也许有意义，但在法律层面上无论如何则不宜作出这种区别。就是说，宗教和迷信的区别是一个学术问题，但不是、也不应当成为一个法律问题。因为两者都是以相信某种神灵或者某种神秘之物为前提的，法律不好规定相信那类神灵或神秘之物比相信另外类型的神灵或神秘之物更优越、更有意义、更符合基本的法理原则。特别重要的是，两者都是人寻求精神寄托和心灵安慰的方式，是人内心自由意志的选择。在生活中，我们都有这样的体会，有些没有迷信思想的人，无论生活在怎样浓厚的迷信环境中，他或她也不可能把自己的命运寄托在某种神灵或神秘之物之上；而有些迷信情结很重的人，无论怎样给他或她灌输无神论的思想，也无论采取怎样的强制手段、不许他或她从事迷信活动，他或她内心深处那个迷信的情结还是解不开。只要一遇到生活的烦心事、不确定事，不烧香、不磕头、不作揖、不拜某个神灵，或者不企求某个神秘之物的推算，他或她的心就很难得到安慰。因而，无论宗教，还是迷信，当然也包括无神论，其相互之间只可以通过平等的对话和交流来调适和塑造，但不可以通过法律来强制。

       同时，需要特别留心的是，我国宪法虽在规定“公民有宗教信仰自由”的同时，也提到了“反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想”，但我国宪法从头至尾没有提到“迷信”二字，更没有提到“封建迷信”四个字。 这该如何理解？这是制宪者的疏忽吗？不！我想绝对不是。宪法之所以没有提到“迷信”和“封建迷信”的字眼，只在于人们无法、也不能从法律上将宗教信仰与迷信区别开来。因为两者都属于信仰的范畴，人内心自由的范畴，进而宗教信仰在宪政层面就天然地包含着所谓的迷信。相反，如果宪法禁止人们的迷信——这种非制度化的民间宗教，那宪法关于公民有宗教信仰自由的规定也就成为一个空壳了。按照这种理解，迷信——这种民间自发的、分散型的、非制度的宗教形式就不仅在宪法层面不属于、而且也无法在理论上归属于宪法中所提到的“资本主义、封建主义和其他腐朽思想”的范畴。既然如此，通过法律、法规、甚至规章和其他规范性文件的规定，来随意取缔、打击所谓封建迷信活动的做法，就违背了政教分离的原则，并很可能在实际上形成了对宪法权威的挑战。当然，我国刑法在其第三百条关于组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏法律事实、致人死亡、奸淫妇女和诈骗财物罪的规定中，虽然将“迷信”与“邪教组织”并列，似有贬损之义而不甚妥当，但由于并未直接宣布“迷信”违法，而是指将其当作侵犯法律秩序、人的生命、妇女性权利和人们的财产权等犯罪活动的招牌和形式， 所以，还不能认为就是对“迷信”——这种非制度化民间宗教的法律否定和对宪法权威的直接挑战。

      其二，所谓在各宗教之间保持中立，其基本含义是，国家既不应当在法律上偏爱某些宗教，鄙视另外一些宗教，更不能在法律上以枚举的方式划定宗教的范围、使某些宗教先天地具有合法性，而将其它所有宗教排斥在宗教的范围之外，使其先天地丧失合法性。

      从法理上看，宗教事务既然是一种民间事务，那宗教团体的产生、发展或者消亡也就应当是一种自然而然的过程，即，在法律的范围之内自生自灭的过程。国家的责任只是保护公民的宗教信仰自由，并防止一些极端宗教团体利用宗教自由作为招牌来践踏人的生命、健康和尊严，来破坏法律的秩序，而不是介入到宗教圈子内部，对不同宗教进行价值权衡，进而在政治上或财力上去特意扶持一些宗教团体。所以，国家在各宗教团体之间采取一种超然的态度，是政教分离制度的内在意义。在这方面，如果利用国家财政对一些宗教活动进行补贴，或者动用国家财政修建一些宗教设施的做法，其合法性与正当性都会受到质疑。因为这种做法明显违背政教分离的原则——除非国家是为了补偿由于过去极左做法给某些宗教团体所造成的伤害，或者出于历史文物保护之目的——不过在后一种情况下，相应的宗教设施就应当由文物部门来管理了。这是一方面。

      另一方面，既然宪法规定了公民有宗教信仰的自由，那这种宗教信仰自由这种宪法权利就不能通过其效力处于宪法之下的法律、法规、甚至规章这些下位法予以限制——除非为了保护宗教信仰自由本身的目的，以及为了保护人的生命、健康、尊严和法律秩序而防止一些宗教团体或者个人宗教信仰自由的滥用，并且只能从行为方式上着眼。就是说，下位法不能限制宪法所赋予公民的权利，而只能规定公民权利实现的合法方式。相应地，下位法不能限制由宪法所赋予公民的宗教信仰自由，而只能规定实现这种自由的合法方式。这样，宗教的合法性就只能以其行为是否违反国家法律为判定条件，而不能以特定的几个宗教团体作为合法性的标准，把公民的宗教信仰自由限制在这样少数几个宗教的范围之内。因为如果那样的话，其他所有在事实上已经存在、但并没有违反国家法律的宗教团体，或者所有可能产生、但还没有产生的宗教团体都将统统被预先设定为非法团体，进而公民在少数几个由国家认可的宗教范围之外的任何其他形式的宗教信仰自由都将成为不可能。在这种情况下，公民的宗教信仰自由这种由宪法所赋予的权利，就会由于下位法的不当规定而大打折扣了。

      按照这种分析，我国一些省市在其所制定的宗教管理条例中只将佛教、道教、伊斯兰教、基督教和天主教等列为宗教，而将其他所有宗教都排斥在宗教范围之外的做法，其合宪性就很值得怀疑了。比如，我国《山东省宗教事务管理条例》第三十七条第一款规定：“宗教是指佛教、道教、伊斯兰教、天主教（公教）、基督教（新教）”，该《条例》第三十七条第三款又规定：“宗教团体是指依法成立的县级以上区域性佛教协会、道教协会、伊斯兰教协会、天主教爱国会、天主教教务委员会、天主教教区、基督教三自爱国运动委员会、基督教协会”。 按照这种规定，除了五大宗教之外，不仅犹太教、东正教、印度教、巴哈教等在其他国家合法的宗教，包括在我国土地上自生的、并已被一些亚洲国家认可的儒教，在相应的省区就不被认为是宗教，而且任何新兴宗教、包括五大宗教内的新兴分支教派也就没有合法产生、形成的可能。这就在实质上不适当地限制和剥夺了公民的宗教信仰自由，是国家权力对宗教信仰及其事务不适当的干预。

      尤其应当注意的是，在各省区市制定的一些宗教事务管理条例中，同样的宗教在一些省区市被认为是合法的，而在另一些地方则不被认为是合法的，这就使得宪法关于宗教信仰自由的原则和相应的政教分离制度因地区的不同而被扭曲和肢解了。比如，我国新疆维吾尔自治区的《宗教事务管理条例》就没有对宗教的外延进行限制。 因而在理论上讲，任何宗教都应当是合法的。事实上，除了伊斯兰教、佛教、 基督教、天主教等之外，喇嘛教（藏传佛教）、东正教和萨满教也是合法的。不过，这种情况在其他省区却不尽相同。比如，我国黑龙江省的《宗教事务管理条例》第二条规定：“本条例所称宗教事务，是指佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教、东正教与国家、社会、群众之间存在的社会公共事务”， 即在我国的黑龙江省只有包括东正教在内的六大宗教是合法的，其它宗教就是非法的了。特别地，我国大部分的省市，包括上述的山东省、还有广东省和上海市等所制定的宗教事务（管理）条例，则更是把宗教范围只限定为佛教、道教、伊斯兰教、基督教和天主教五大宗教。 这样，不仅在新疆合法的宗教在黑龙江不一定合法，而且在黑龙江合法的宗教在我国其他地方也不一定合法。就是说，同一部宪法所规定的宗教信仰自由原则，以及由此内涵的政教分离制度，我国的不同省区市却做出了截然不同的解读。

      三、落差根源：认知及其调适，制度及其完善

      根据以上的讨论，一方面，由于我国宪法规定公民有宗教信仰自由，因而在宪法文本的层面上我国就是政教分离的国家；然而，另一方面，由于政府在实际工作中没有明确自己的权力界限与角色，在不同宗教之间没有采取超然的中立态度，过多地、不适当地介入宗教信仰和宗教事务领域，进而不仅使我国的政教分离制度在许多方面没能够很好落实，而且公民的宗教信仰自由也受到不同程度、不适当的限制。那么，现在的问题就是，在制度和其运作之间造成这种落差的根源是什么？

      依本人之愚见，这种落差不在别处，而在于认知和制度两个方面。
    
     （1）就认知方面而言，虽然我国宪法规定公民有宗教信仰的自由，明确了无神论和有神论平等的法律地位，进而蕴含地确定了国家的政教分离制度，但这种制度在实际运作中，则不适当地把本来属于社会公共领域、只适用于世俗世界中的无神论作为宗教政策的指导思想，而不是把公民有宗教信仰自由、包括不信教自由——这种可以平衡有神论和无神论法律地位的原则作为具体宗教工作的指导思想。

      无神论和有神论在思想观念上本来就是对立的。当分属于两个不同领域的时候，它们还可以和平共处；但当处于同一领域的时候，它们相互之间的偏见、排斥和冲突就是很难避免的。这样，用无神论的眼光来看待、评判有神论者的信仰，并用无神论来指导、规范有神论者的行为，怎能保证无神论者对有神论者不报偏见呢？无神论者本来在心中就没有上帝、神灵和某种神秘之物，怎能保证他们能够理解、尊重和宽容有神论者的信仰需要呢？特别是，当无神论者和有神论者处于不平等法律地位的时候，当世俗权力不适当介入宗教事务的时候，无神论者对有神论者信仰自由的不适当限制就不言而喻了。

      所以，问题的根源就变为，为什么政府会在认知方面用无神论的思想去看待、评判、指导和规范有神论的信仰及其行为呢？这里的原因主要在于，宗教——作为有神论，被政府的决策者在整体上看作是对社会不仅无益、而且有害的，进而宗教信仰自由就被事实上看作由于历史和现实的客观原因而不得已采取的妥协性、策略性和阶段性选择。在这种认知前提下，历史形成的宗教格局就获得了“正当性”而被认可下来，而诸如民间宗教、新兴宗教、以及历史上在相应省区市没有形成规模和制度的其他宗教，就由于缺乏历史的“正当性”而受到限制或禁止。就是说，由于对宗教性质的负面认知，公民宗教信仰自由的宪政权利，就被限定在由政府所认可的少数几个宗教的范围之内，从而丧失了信仰其它在这个范围之外的宗教的自由，更丧失了作为宗教信仰自由宪政原则所内涵的创教和传教的自由。

       当然，对宗教性质的负面认知并不是杞人忧天、没有根据的。一方面，马克思和恩格斯有过较为系统的对宗教性质的负面论述；二是宗教产生的历史复杂性、有些宗教的过分排他性、不宽容性、以及对政治和其他世俗事务不适当的介入，加之有些打着宗教信仰旗号而行骗色骗钱、践踏人性、破坏法律的现象的存在，使得宗教问题常常带有很大的社会敏感性。然而，只要稍加分析，这两方面的认知根源都不足已成为用无神论思想来看待、评判、指导和规范有神论者信仰和行为的合适理由。

      首先，应当承认，作为无神论者——恩格斯关于“一切宗教都不过是支配着人们日常生活的外部力量在人们头脑中的幻想的反映，在这种反映中，人间的力量采取了超人间的力量的形式”的论述， 当然是有道理的。但是，对于有神论者，特别是那些虔诚的宗教信徒则不会这么看。在这种情况下，法律的途径就是平等的对话，而不是规定哪个去指导那个。特别是，马克思关于“宗教是人民的鸦片”，“是被压迫生灵的叹息，是无情世界的感情，正像它是没有精神世界的制度的精神一样”的论述，更是从变更社会制度、实现人们现实幸福的角度来看待宗教问题的，即，“废除作为人民的虚幻幸福的宗教，就是要求人民的现实幸福。要求抛弃关于人民处境的幻觉，就是要求抛弃那需要幻觉的处境”。 无可置疑，如果人们能够从现实中获得他或她所期望的幸福的全部，那虚幻的幸福当然就不需要了。然而，现实毕竟是现实，它提供不了人们所需要的一切。虽然马克思曾设想，当社会物质条件具备，物质生产过程处于自由结合的人、在其有意识有计划的控制之下，进而人与人之间和人与自然之间表现为“极明白而合理的关系”的时候，宗教就会消失， 但问题在于，再合理的社会总不可能提供每个人所需要的一切。也虽然恩格斯曾预言当“谋事在人，成事也在人”的时候，宗教这种异己力量就会消失， 但问题在于，谋事可以在人，而成事并不总是在人。所以，采用静止的眼光，把马克思和恩格斯一百多年前的论述封闭起来，原封不动、不加分析地作为宗教政策的指导思想是不适当的。

      其次，就宗教问题的社会敏感性而言，一个有责任的政府当然不能不关注。但问题是，这种关注应当从规范行为的角度、而不是从限制或禁止信仰自由的角度着眼。如前所述，信仰，那是人内心自由意志的选择，属于人的精神领域，因而是不可以采用行政的或法律的手段限制或禁止的。但是，任何宗教团体和个人，其物质性结构和肉身都是存在于世俗社会之中的，其行为、包括宗教行为的外部形式都是世俗社会之中的行为，都可能不同程度地涉及到人与人之间世俗的利害关系，因而都应当遵守世俗社会的行为规范。就是说，国家完全可以通过法律来规范宗教行为的世俗部分，不允许任何宗教团体和个人以宗教信仰自由为借口，采取欺诈手段和极端行为，践踏人性、人格、人的生命健康，破坏法律所确定的世俗社会的秩序。所以，问题的症结在于，法律关注的应当是行为，而不是宗教信仰本身。

       宗教和其他相当多的社会现象、包括无神论一样，都具有两面性。它可以教人为善、造福社会，也可以诱人入魔或者引发冲突，给人类社会造成危害、乃至灾难。在这里，关键的问题并不是用无神论去审视、指导宗教信仰——这种有神论者的思想和行为，限制或者禁止宗教信仰自由，而是将无神论者和有神论者放在平等的地位上，用法律去规范宗教团体和个人、当然也包括无神论者的行为。

      （2）就制度方面而言，我国的政教分离制度之所以在实际运作中有落差，主要有三个方面的原因：一是宪法虽然通过确立宗教信仰自由原则，而间接、蕴涵地确定了政教分离的原则，但毕竟没有直接地、具体地、明确地将政教分离原则写进宪法文本，这就给一些政府机关根据其工作需要和一些领导人根据注意力而进行的随意性解释留下了伏笔；二是我国正处在由人治向法治的进程之中，违宪审查制度还没有建立，以致违反法律、法规、规章、乃至一般规范性文件的行为可以追究，而违反宪法的行为却没有追究的途径；三是由于宪法确定了中国共产党在国家政治生活中的领导地位，但还没有明确这种领导的具体实现方式，因而中国共产党与宗教事务的关系还没有法定化、规范化。

      那么，要完善我国的政教分离制度、解决其在实际运作过程中的落差，是不是就只有通过修宪、明确将政教分离的原则写进宪法，或者通过建立违宪审查制度、纠正损害政教分离制度的行为，再或者通过理顺执政党与宗教事务的关系、保证中国共产党在宪法和法律的范围内活动才能完善呢？回答是否定的。首先，就修宪而言，既然宗教信仰自由内含着政教分离制度，那通过宪法修正案的形式、将政教分离制度明确化的做法就是多此一举。况且，我国并没有建立违宪审查制度，即使写进了宪法，由于没有对违宪行为的追究机制，实际上也是形同虚设。其次，就建立违宪审查制度而言，虽然在理论上讲，它能够比较有效地解决政教分离制度在实际运作中的落差问题，但根据我国的现实国情，该制度涉及到许多方面的问题、其解决还有一个较长的过程。这样，寄希望于违宪审查制度的建立，那我国政教分离制度在实际运作中落差问题的解决就可能遥遥无期。再次，就中国共产党和宗教事务的关系而言，虽然确保中国共产党在宪法和法律范围内活动的口号已提出多年， 十六大也提出了依法执政的口号，但由于这涉及到许多带有全局性、特别是如何同时保证国家政治稳定的问题，因而还是一个带有研究性、并逐步实现的过程。

      所以，政教分离制度的完善，没有必要等到上述三个条件的完全成就。事实上，通过制定《宗教法》、或者通过国务院制定统一的《宗教事务条例》的途径，就完全可以将我国宪法中蕴含确定的政教分离原则明确化。比如，规定国家坚持宗教信仰自由的宪政原则，实行政教分离制度，不介入宗教的信仰领域，禁止对宗教信仰的范围进行限制，在所有宗教之间保持中立，既不得没收宗教团体的财产，也不资助任何宗教团体，等等。很显然，由于法律和法规的制定程序相对简单，且法官在判案时可以直接引用法律和法规的规定，因而对于纠正实际工作中的问题，完善我国的政教分离制度，保护公民的宗教信仰自由，虽不见得具有终极性，但相对而言却具有现实性和可行性。

                                          （ 本文为作者2004年10月在“宗教与法治”国际学术研讨会上的发言）