邢福增

 

 

    刚结束的十二届全国人大一次会议，通过了关于国务院机构改革和职能转变的方案，[1]其中以社会组织管理制度的改革，值得关注。

 

    改革开放以来，中央领导为开展及深化经济改革，致力于扬弃教条主义的桎梏，在非意识形态化方面，取得了不少进展。但与此同时，为坚持及巩固党的领导，中共对民间社会组织的控制，却丝毫没有放松。[2]意识形态上的「防『左』」，及社会政治上的「反右」，可说是对文革结束迄今中国模式恰如其分的总结。

 

    没有人会怀疑，改革开放三十年中国经济取得的骄人成就，但在「盛世」背后，仍掩饰不了各种深层次矛盾。城乡经历的种种剧变，令社会「底层」的困境苦况，备受关注。[3]由于社会急剧转型，各种民间团体，如雨后春笋般涌现。不过，有关方面仍沿用旧有的管理民间组织体制，导致大量组织，因未达到高门坎的登记要求，处于「非法」（或「不合法」）的状态。据统计，现时合法登记的民间组织数目约44.6万，但社会实际操作的大小团体，却多数300多万。[4]同时，不少国际及境外的非政府组织，目睹中国社会各方面的需要，亦乘改革开放契机，在中国开展活动。但碍于有关方面政策及法律滞后，令大量境外非政府组织，仍被拒于「法」外。[5]

 

 

    现时中国沿用的「社会团体登记管理条例」，早于一九八九年发布，其后于一九九八年修订。[6]「条例」主要从双重登记、非竞争性及分级管理三方面，来规管社会团体的登记及管理。多年来，民间（学者及民间组织）一直呼吁有关方面进行改革，其中尤以备受诟病的双重登记及非竞争性原则，成为焦点所在。[7]

 

    近年，中国内地官方对个别社会组织的控制，略呈放松的迹象。深圳、北京、广州等地，先后放松对部分类别组织的登记门坎，为全面废除双重登记，踏出重要一步。二○一三年十二届全国人大一次会议的方案，可说是官方对改革诉求的回应。

 

    方案承认，「成立社会组织的门坎过高，社会组织未经登记开展活动较为普遍，一些社会组织行政化倾向明显，现行管理制度不适应社会组织规范发展需要」。针对上述问题，改革的重点包括：（一）逐步进行行业协会商会与行政机关脱勾，引入竞争机制，探索「一业多会」，改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力；（二）提出四类（行业协会商会、科技类、公益慈善类、城乡小区服务类）组织的登记，不再需要业务主管单位元审查同意，直接向民政部门登记；（三）坚持一手积极引导发展、一手抓严格依法管理，健全对社会组织的管理制度，推动其内部完善治理。[8]

 

    可以说，是次改革对原有的民间组织规管，作出了某些较根本的变革，特别是废除业务主管单位的登记及容许「一业多会」的竞争。但当局又将这些变革，局限于四类社会组织的范围内。国务院秘书长马凯在阐述方案时，特别强调：「考虑到政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构的情况比较复杂，成立这些社会组织，在申请登记前，仍需要经业务主管单位审查同意」。[9]

 

    是次改革，可追溯至二○一○年温家宝在政府工作报告中提出，要适应新形势，「推进社会管理体制改革和创新」。到二○一一年初胡锦涛再提及「社会管理创新」的概念，并正式写入政府工作报告。[10]七月，中央下达「关于加强社会创新管理的意见」（中发2011年11号），确立了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的核心思想。可以说，社会创新管理的意思，就是在不改变党委领导及政府负责的大前限下，容许社会协同及公众参与。所谓社会协同，就是在政府的监管下，让社会组织承担更多责任，发挥「小区」的作用。[11]

 

 

    可见，是次社会组织改革，是官方在全国范围作有限度的「开放」举措。四类得以直接登记的社会组织，反映有关方面对商会行业会、科技、公益慈善及小区服务的民间组织的防范及戒心较低。因为这四类民间组织，并不涉及「政治」敏感问题，能够获官方赋予相对较大的生存空间。相反，环保、劳工、关心艾滋病人等民间组织，一直较其他类别组织承受更大的政治压力。因为这些民间组织的工作，难免会跟地方政府的政策及利益有所抵触。

 

    换言之，有关方面以「区别对待」取代过往的「一刀砌」政策，在加强「依法管理」的大前提下，容许性质相对较不敏感的组织，向民政部门直接登记；并改变昔日「一会垄断」式的体制，引入竞争。这对处于「威权体制」格局下的中国政府，无疑是顺应时势，面对社会现实所踏出的第一步。

 

    不过，这踏出的步伐，却充分反映出当局步履蹒跚的考虑，犹如缠在小腿的「千斤沙包」般，举步维艰。诚如马凯特别指出，政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构，由于「情况复杂」，故仍沿用旧有登记体制。为何马氏特别点出这三类组织？政治法律类，不仅是政党组织，更是针对各种「维权」（包括「宪政」、「人权」）团体。至于中国政府对境外非政府组织的不承认政策，实际上难掩官方对「颜色革命」的忧虑。[12]对坚持党领导为核心的当局而言，完全是出于政治防范的出发与考虑。

 

    问题是，为何宗教类组织会跟政治法律、境外非政府组织并列在一起？这跟当局长期提出的「宗教渗透」概念，有密切关系。事实上，改革开放以来，尽管官方对宗教的正面作用愈益重视，但却仍未完全扬弃对宗教的防御。[13]在某程度上，当局仍相信，宗教跟「维权」、「宪政」、「人权」及「和平演变」、「颜色革命」等，有着纠缠不清的关系，在成为对执政党的潜在（以至实质）威胁。换言之，宗教组织管理体制是否开放，仍受浓厚的「政治」考虑所干预及主导。对执政党而言，宗教的「脱敏」及「去政治化」，仍有许许多多的顾虑。[14]除非当局放下这种防范性思维及心态，不动辄将宗教问题「泛政治化」定性，使宗教问题回归社会民政事务范畴，宗教组织的管理革新，才能迈出实质且重要的一步。

 

    得指出，当局对民间组织的防范，即使在业已「放松」的四类组织中，仍未有完全「放手」。在党委领导及政府负责的核心下，当局将强化「依法管理」。方案强调的「分级管理」，实际上即等同沿用已久的「属地管理」。[15]当局虽降低登记门坎及容许「一业多会」，但由民政部门「统一登记」，再接受相关行政级别的党委领导机制，并没有改变。就以广州市民政局颁布的〈关于实施「广州市社会组织直接登记」社会创新观察项目的工作方案〉（穗民2012年123号）为例，明确指出：「实施社会组织直接登记，并未改变相关部门对社会组织依法管理和业务指导的职责」，「相关部门根据各自职能对社会组织的业务依法管理并实施业务指导」。[16]这种「业务指导」，除了指相关的法律范畴外，也涉及相应的政治指导。换言之，不管是行业商会类、科技类、公益慈善、小区服务类，以至经济类、体育、文化类等等，只能在当局容许的范围，以官方接受的方式开展「服务」，至于造成各种社会问题背后的深层次矛盾，及官方政策偏差及失误问题，便毋庸置喙。盖一旦触及对党及政府政策，便很容易构成对党领导及政府威信的挑战，不利于「和谐」及「维稳」大局。

 

 

    不过，尽管目前的改革步伐未见理想，距离公民社会的体制与环境，仍有很远的距离。但笔者仍盼望，宗教界应抓紧「进入小区」的契机。不管是否具备合法身分（登记）的宗教团体，教会组织可在现有政策空间下，成立向民政部门直接登记的公益慈善及小区服务类组织，以非政府组织（NGO）身分，札根小区，开展各种服务，响应社会需要，藉此实践及反省信仰的社会使命。

 

    回顾历史，基督教在新中国成立后，其原有的教育及社会服务事业，均被并入「国有化」体制，教会「被」自绝于社会公共领域之外，处于边缘位置。即或有如爱德基金会或基督教青年会等组织，或是基督教各级两会下的服务项目，其实跟个别基层教会间，并无密切关系。部分教会更囿于偏差的属灵传统，否定教会在社会或小区的角色。笔者相信，面对当前中国社会的发展，教会及信徒群体，须认真反省其社会使命。教会能否及如何在小区中作盐作光，这对日后基督教在中国城市、乡镇以至农村的发展，均具重大意义。

 

    另方面，改革开放以来，香港及其他境外基督教背景的非政府组织，虽然碍于有关政策，无法直接在内地设立代表机构，但仍以不同方式（如与内地基督各级两会合作，或直接跟民政部或教育部就个别项目建立合作关系等），开展服务。笔者相信，凭借境外基督教组织在非政府组织管理方面的丰富经验，可对内地有志筹组公益慈善及小区服务类组织的教会（或个人），分享相关的专业经验，促进其建立更完善的非政府组织，使之发展成善治及自主的民间团体。

 

    总括而言，现时中国内地的公民社会，仍处于不成熟的初级阶段。在这情况下，基督教应善用现行新政策的契机与空间，积极参与，进入小区，培育自身的公民性与自主性。唯有基督教群体能转化成为公民小区（civic community），方可在中国社会变革中，扮演更重要的角色，发挥更大的影响力。

 

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