前言

    台湾宗教近几年来更加蓬勃发展，不仅新兴宗教、宗教团体林立，宗教立法、宗教行政、宗教问题等议题亦屡受各界关注与探讨，特别是宗教立法，经由政府及宗教界努力催生之下，「宗教团体法」草案业已破壳而出，对台湾宗教发展奠定了发展利基。

    另宗教主管机关-宗教司将成立、九十年寺庙补办登记如火如荼的展开、非都市土地管制规则、国有财产赠予寺庙教堂办法、农业发展刻正条例第十七条第二项之修正及八十九年三月全面检视修正行政释示…等等，对宗教权益及发展有深足的影响，我们对政府及宗教界的努力应予正面的肯定与喝彩。

　　宗教与人类生活密不可分，除了个人精神信仰慰藉涉及「私人性」外，宗教本身也是一种社会制度，经由信仰、祭典、仪式表达社会生活需求的方式与制度。由于宗教活动或行为涉及「公共性」，故宗教在公共领域中，对现代化国家而言扮演了积极角色。也由于宗教的功能除神圣性本质外，也扩展为世俗化功能，政府基于公共利益之追求，并协助宗教履行其功能，对宗教政策之制定立法与作为应更具前瞻，职是，本文试图从公共政策观点切入，并以基层宗教行政人员的角度，就实务及法制面（宗教团体法）来探讨目前宗教问题症结之所在，并提出浅见对策。
　　　
                                              　　　何谓公共政策
　　　
      一、公共政策学者对公共政策之界定有不同的定义，有学者主张公共政策系政府施政之表现。或谓公共政策系政府施政面临某种问题，为解决此间题，而达成某种目标，所采取的对策。而引用最多者为戴伊(T.R.Dye)，其认为公共政策为政府选择作为与不作为之过程。公共政策的制定过程包括下列五大阶段：问题认定、政策规划、政策合法化、政策执行及政策评估。

      二、吴定教授「公共政策乃是指政府机关为解决某项公共问题或满足某项公众需求，决定作为或不作为，以及如何作为的相关活动。」此项定义揭示数项要点：

    ㈠公共政策系由政府机关所制定的。

    ㈡制定公共政策的目的在解决公共问题满足公众需求。

    ㈢公共政策包括政府所决定的作为或不作为活动。

 　㈣政府以各种相关活动表示公共政策的内涵。如法律、行政命令、规章、方案、计昼、细则、服务、产品等。
　　　
                                       　　　政府对宗教扮演角色功能
　　　
　　政策环境是由政治、社会、文化和生态因素所构成，环境因素影响政策的产生，另一方面政府政策也影响环境。整个宗教随大环境因素之改变，政府扮演角色也应全新调整与定位，以符宗教界需求、人民的需求。另从企业型政府观点而论，政府已由早期管制功能演变为服务功能展现，由过去监督、管理者之角色转化为服务、辅导者角色，本文认为现阶段政府对宗教行政之角色与功能扮演应包括下列五项：
　　　
      一、宗教功能之协助履行者：

      宗教基本功能，依李亦园院士之分析，包括：

      ㈠满足个人信仰与心理慰藉需求。

      ㈡整合人心，建构社会公义，凝聚向心力。

      ㈢实践人性终极关怀目标。

   　另从现代化宗教功能神圣化扩展为世俗化宗教活动功能，涵盖了普渡、普济、普觉三大功能，政府施政作为应符标的团体所需，协助辅导其功能之履行。
　　　
      二、宗教自由与平等之实践者：
　　
   　宗教自由与宗教平等为我国宪法揭棻之原则，政府施政应以宪法为最高指导原则，宗教行政应以落实宪法为依归。
　　　
       三、公益慈善事业之倡导者：
　　
   　为宗教「普济」功能得以发挥或依监督寺庙条例、内政业务财团法人监督准则之规定，公益慈善事业系宗教团体职责所在，政府应推动倡导，符合宗教济世助人之意旨。
　　　
       四、宗教业务之服务者：

      宗教庶务广泛，法令多如牛毛，行政手续繁杂，寺庙、教会本身无专业行政人才，往往因不谙法令，致法定权益受损，行政庶务无法运作。
　
　　爰如何加强辅导，提供知识、信息、手册、、、、等服务。并辅导培养行政人才，俾寺庙、教会行政业务顺利推展。
　　　
      五、社会公道、公共利益之追求者：
　
　　公共利益为现代化政府所追求目标，政府施政不为某特定人或某利益团体，而是整体宗教及民众福祉为考虑；当宗教活动或行为违反善良风俗、妨害公共秩序，政府为其公共利益及公义考虑应有所处置。宪法第二十三条规定：为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维护社会秩序或增进公共利益所必要之范围内得以法律限制之
　　　
                                             　　　宗教政策目标
　　　
      政策目标(Policy Coals)指某一政策所希望达成较高层次的抽象，不容易衡量的结果（吴定、民八七）。另布理佛狄理恩(Brewer&deleon)认为一个政策目标具有两种意涵：

      一、规范意涵：意指公共政策所象征之明示与隐含的价值。
　
　　二、政治意涵：意指不同目的排列顺序必然影响政策参与者，而他们彼此之间必然产生政治运作之互动。
　　　
      政策目标往往源自于宪法、法律及行政职权之规定，兹就我国宗教政策目标胪陈于后：
  
      一、宗教自由：
　
　　宪法第十三条规定：「人民有信仰宗教之自由。」系指人民有信仰或不信仰任何宗教之自由，以及参与或不参与宗教活动之自由：国家不得对特定之宗教加以奖励或禁制，或对人民特定信仰给予优待或不利益。
　　　
      依大法官解释字第四九○号解释，宗教自由包括两大部分分别为：
   
      ㈠宗教内在信仰之自由绝对保障：宗教内在信仰之自由；涉及思想、言论、信念及精神的层次，应受绝对的保障。

　　㈡宗教行为或活动之自由系相对保障：宗教行为、活动与宗教结合之自由，则可能涉及他人之自由与权利，甚至可能影响公共秩序、善良风俗、社会道德与社会责任，仍应受国家机关法律约束，仅能受相对之保障。
　　　
       二、宗教平等：
   
      宪法第七绦规定：「中华民国无分男女、宗教、种类、阶级、层级在法律上一律平等」，此条的意涵是指：

      ㈠国家法律不得对不同宗教信仰之人民有差别待遇之规定。

      ㈡宗教自由必须以宗教平等为前提。

　　㈢国家不得给予任何宗教团体以特别权力，或使之行使政治权力。
　　　
       三、健全宗教正常发展：
   
     「宗教是一种生活」，不管是「宗教生活」，或是「生活宗教」，除可满足人民信仰与心理慰藉之需求外，进而引导人们学习内在的心灵与智能，实践宗教目标—终极关怀之神圣使命。
　　
   　为前政府应从法制面的建立，行政辅助，提供健全宗教发展有利之环境。
　　　
                                                        目前宗教问题建构

　　政策问题建构是政策制定前的首要工作。政策问题的真正解决，其关键在于清楚地了解问题之所在。宗教问题是「民众要求与政府响应活动的浮现与维持」，比较符合政策利害关系团体的需求与价值。我国目前现存宗教问题亟需解决，有那些在政策规划、政策方案未产出前应为问题之建构，所谓「对症下药」，方能事半功倍之效，亦才能避免第三类型错误发生。
　　　
    法制面：

    一、尽速制定「宗教团体法」健全法制。
    二、全面检视宗教法令释示，解决各宗教团体现实存在之困境。

    实务面：

    一、行政组织不健全，人员严重不足。
    二、执行人员专业能力不足，人员更迭相当严重。
    三、宗教业务范畴过于广泛，未符宗教自治原则。
    四、执行机关与标的团体（宗教团体）未建立沟通、对话机制。
    五、现存而未符登记要件之寺庙，未纳入管理辅导。
    六、宗教活动之信息（宗教文化、庆典、公益……等）网络不足，阻碍公民参与机会。
    七、庞大宗教社会资源未充分运用，诱因引导机制未建立。
 　八、寺庙、神坛活动干扰民众日常生活之情形严重。
　　　
                                                      宗教政策规划与对策

      政策规划的定义：Gans：系指一种政策决定的方法，此方法不但决定政策的目标与目的，同时策划实施的方法和方案，以达成政策目标。Quade：认为规划或许以计划制订以代替较为贴切。
  
      计划制定—

      问题解决：A、目标和目的的陈述。B、找寻一合理、可接受的方案，以达成目标。时程排列：根据资源及其他组织因素等，决定一组政策行动。
　　　
      法制面：

      一、宗教团体法草案之浅论
　
　　宗教立法，长期为宗教界所殷望，唯要制定一部符合各种不同宗教派别所共同认同之宗教法律诚属不易，这一年来经由政府及各界的再催化及努力之下，宗教团体法草案，业于九十年九月十九日行政院第二七五二次会议通过，并移请立法院审议。目前虽有极少宗教界人士对某些条文，持有疑虑，有待化解。不过倘我们逐一检视所有法条持平而论，整个草案对宗教权益之保障，是有其极正面的影响。
　　　
　　㈠宗教团体法草案之特色
　　　
      1.制定宗教法律、健全法制
　
　　目前宗教法令除监督寺庙条例具有法律位阶外，多见诸于行政命令所规范。亦因不同宗教派别而适用不同法令，例如寺院宫庙适用于监督寺庙条例，财团法人寺庙、教会、基金会适用于民法及内政业务财团法人监督准则：而宗教社团则由人民团体法来规范。由于监督寺庙条例及寺庙登记规则排除天主教、基督教、回教、喇嘛教之适用。天主教、基督教除非取得财团法人资格，否则无法登记。而寺庙只要登记即取得不动产权利登记主体，两者公平性显著不同。宗教团体法案通过后，即可补救现行法令位阶之不一，高低度管制程度不同之缺陷，对宪法所揭橥宗教平等、自由精神将更加落实。
　　　
      2.适用对象（标的团体）扩大纳入，并统一事权，有利宗教发展。
  
      目前宗教社会团体适用于人民团体法：主管机关分别为中央之内政部社会司、县市社会局，依草案第四条：本法所称宗教团体，分为下列三类，包括寺院、宫庙、教会；宗教团体；宗教基金会。
　
　　依上开条文宗教社会团体将纳入适用范围，并改由宗教主管机关主管之，可事权统一，并符实际。
　　　
      3.小宗教之优惠与权益更加保障，奠定宗教发展基石。
　
　　草案中之第二十条，二十三条至二十五条、二十七至二十八条、三十二条至三十三条计七条文，对宗教团体土地取得、土地变更编定（§二○）、所得税（§二三）、土地增值税（§二四）、遗产及增税（§二五）、房屋税地价税（§二七）、宗教建筑物放宽（§二八）、设宗教研修机购（§三二）纳骨塔合法化（§三三）等各种之优惠，不仅对寺庙、教会、宗教社会团体本身，对捐赠人之减税赋，及对整个宗教资源之取得，及发展奠定了良好的利基。
　　　
      4.低度管理代替高度管制，辅导代替监督。
　
　　草案第二十二条年度收支决算，将现行规定应报主管机关核备，改为备查。第三十条、第三十一条及第三十五条之规定，乃基于权利与义务之权衡，公共利益及公义之考虑，透过主管机关限期会其改善拟制，促使宗教之「公共财」适度之监督，宗教行为有所规范，俾宗教导引健全发展。
　　　
　　㈡争议条文之探讨
　　　
     1.宗教社会团体设立标准、门坎过低。

　　草案条文第九条第三、四项之规定，直辖市、县（市）个人组成者，其发起人不得少于三十人，全国性不得少于一百人。此规定乃就现行人民团体法成立社团之设立门坎全面移植过来。另值得探究，按人团法对宗教社会团之优惠与权益之保障相对于宗教团体法草案有极大差别，因门坎过低，且「利」之所趋，宗教社会团体群起设立显可预见。恐有假借宗教之名，而无宗教之实之情事发生。
　　　
      2.原草案第二条第二项之规定：前项各主管机关得设专责机构办理之规定。应予保留。

　　原草案第二条第二项，经内政部法规委员会审查时予以删除，殊为可惜，各县市宗教行政人员严重不足，倘宗教团体法通过宗教社团移归民政局宗教礼俗课主政，恐必雪上加霜。各县市成立专责机构为时势所趋，本宣示条文应予保留。
　　　
      3.第三十四条：「本法施行前，己依其他法律登记……」，应修正为「本法施前，已依其他法令登记……」。俾补办登记之寺庙得以纳入，以维权益。
   
      草案第三十四条：本法施行前，已依其他法律登记之宗教团体，经依本法规定修正章程并报主管机关备查后，视为依本法登记或设立之宗教法人，发给宗教法人登记证书及图记。
   
      依本法草案第四条规定宗教团体包括：寺院、宫庙、教会等宗教社会团体或宗教基金会。就目前已设立登记之教会、基金会，乃依民法之法律规定，宗教社会团体乃依人民团体法之法律而设立，尚无适用疑义。
   
      而目前登记有案之寺院宫庙依本条之规定则发生适用之问题。
　　
   　特别是补办登记之寺庙系依主管机关所订颁之行政规则而登记，未违法律位阶，倘被排除，对整个宗教发展、寺庙权益将有深远影响，恐亦会引起数千间补办登记寺庙之反弹。揆诸其他法律对补办登记之寺庙权益之保障，包括民国八十九年一月二十六日修正之农业发展条例第十七条第二项：本条例修正前，寺庙登记有案或依法成立财团法人……。及监督寺庙条例第六条：寺庙之财产及法物为寺庙所有并由住持管理之等等适用规定，另揆诸过去所拟之草案，包括八十年国立中山大学所拟宗教法人草案及内政部八十八年元月二十三日宗教团体法草案皆明定，已依其他法令而非法律。兹建请修正以保既存登记有案寺庙之权益。
　　　
　　4.整体而言，宗教团体草案之设计兼具前瞻性、公平性及响应性，此部分符合公共行政所追求之价质，亦符合宗教团体之需求，并落实宪法首蕖宗教自由、平等之目标。值得一提草案对宗教土地、建筑物、各种税负、纳骨塔立法…等皆具优惠与保障，解决宗教长期以来所面临之瓶颈与困境，对整个寺庙宗教团体发展奠定了有利基石。
　　　
　　二、定期召开会议全面检视宗教法令，并解决宗教实务之困境：
　　　
     法→政策→立法→执行，为国家运作体系。「依法行政」为公务人员行政行为之准绳。现行宗教法令很多已不合时宜。例如：民国十八年「监督寺庙条例」，民国二十五年「寺庙登记规则」，最为各界所诟病。宗教法令涉及层面广泛，包括宗教土地、建管、环保、财税、民法、会议……等。行政规定、函示，多达七百多种，可说是多如牛毛，不合时宜，应全面检视，该修正就修正，该废止就废止。

     （一）宗教法令执行实务之困境：

     1.寺庙处分财产违反监督寺庙条例第八条未经主管机关许可不得处分之规定或民法及相关规定时，有何补救之道？

  　2.早期宗教财团法人已向管辖法院办理登记，然未依规定于期限内将捐助成立之财产，移转登记予法人所有，应如何处理？另倘寺庙财团法人因财产未移转，经管辖法院命令解散，原取得寺庙登记资格得否保留，或补行登记？
　　　
      实务面：
  
      一、健全行政组织结构及人员，提供更实质服务系络，以利宗教发展。目前中央到地方政府，宗教行政组织与人员严重不足，中央内政部宗教辅导科承办人员四、五位掌理全国宗教事务，各县市政府礼俗文献课承办宗教业务二人，与邻近韩国、中共、日本相较，差距相当大。缘行政目的靠组织来达成，人员缺乏，组织目标将难以达成，由于宗教行政业务广泛复杂，宗教（寺庙、教会）团体相当多，现有人力实无法达成辅导服务功能。现中央政府于内政部将增设宗教司，地方政府首长也应重视增补，展现政府服务体功能。
   
      二、能力建构之设计，加强教育、训练，培养行政业务人才：
   
      能力建构之对象，包含行政机关及寺庙、教会之承办人员，因不熟谙法令、不熟悉行政业务，陈报案件未符法令而屡招退件，公文旅行往返多次而不得要领，如此恶性循环结果，各寺庙、教会团体一一脱离列管，而致宗教行政推动严重受阻。
   
      三、宗教行政业务多样复杂，应予简化，并落实宗教自治精神：
　　
   　宗教业务范畴广泛，包括寺庙登记、变动登记（寺庙名称、地址、建别、负责人、不动产委、寺庙印鉴及管理人印鉴……等）、补发寺庙登记表证、寺庙申请印鉴证明之核发、信徒公告异动（增减）、名册之核发，负责人、委员会之改选、信徒大会纪录之核备、辅导订定组织章程、收支预决算之核备、财产之处分之许可、不动产更名登记、同一权利主体之认定……等。财团法人之教会、寺庙、基金会，另依内政业务财团法人监督准则及民法之规定办理。
　　　
      如此庞杂业务，是否皆必须要由主管机关核准、备查始可？尚有些涉及庞大财产权，例如：不动产更名登记、同一权利主体证明之核发，在法源基础薄弱，一纸行政函示，即要求地方政府作事实认定出具证明。基层承办人员在认定困难及外界施压下，备感压力而有辞职情事发生，基层视此业务为畏途，人员更迭异常严重。
   
      四、管理制度设计，由「自主自治」到「公开监督」，由「内管」到「外控」：
   
      当各界高呼「宗教自由」、「宗教平等」、「宗教自治」、「政教分离」之下，政府应建立一套由宗教本身自我控管之机制，政府朝领航、导引角色扮演。事务之管理或纠纷、争议案件，先由寺庙内部协调解决（寺庙自治），无法解决，再由各教会（佛、道教……等教会）解决（宗教自治），再无法解决，始由主管机关或循司法途径解决，达到政府「管得最少，效能最好」目标。
   
      五、建立宗教活动信息网络，提供民众参与：
   
      宗教与民众生活息息相关，不仅为地方信仰中心，亦为生活活动中心，宗教活动应与小区相结合，扩大民众参与，故政府可设立网络，提供宗教活动广告牌，活络地方宗教文化活动。
   
      六、财务健全透明化，并善诱公益慈善活动，回鲼社会：
   
      宗教财产为社会大众（信徒）所捐助，此公共财不应成为某人中饱私囊；财产公开透明并好好运用，本诸「取之于社会，用之于社会」，从事公益慈善活动回鲼社会。另依监督寺庙条例、内政业务财团法人监督准则，皆赋予主管机关此项指导责任。政府应对绩效良好者，予以公开奖励，使各寺庙也能见贤思齐，发挥宗教济世助人精神。
   
      七、加强神坛辅导，并朝法人化纳入管理登记：
   
      目前政府对神坛因不予登记，而未纳入管理，故也没有一套管理办法。各县市政府仅订有神坛辅导要点，举办神坛负责人座谈会，加强辅导。神坛所从事之活动，亦属宗教活动范畴，因神坛大皆位于住宅区。活动往往产生噪音、环保、污染、占用道路……等情形，另亦有民众检举诈财、医药行为……等。政府基于宗教自由之原则，除其宗教活动触犯相关法令，由权责机关加以取缔外，宗教主管机关无权加以管理或处罚。故对神坛除加强辅导外，比照教会方式朝道场、神坛法人登记纳入管理系属可行。
   
      八、宗教教务自治原则，宗教庶务管理辅导原则：
　　
   　基于「圣俗分离」，将宗教事务分为宗教教务与宗教庶务两种，宗教教务包括教义、戒律、宗教仪式……等。宗教庶务指寺庙、教会之宗教行政业务、管理人改选、财产处分、收支决预算……等。政府对宗教教务应不予干涉，例如：燃烧金银纸钱，为台湾民间信仰或道教之宗教仪式，可劝导不大量燃烧，不应劝导不得燃烧，否则易引起道教反弹，而致对立，不可不慎。宗教庶务政府应加强辅导，扮演服务体功能。
　　　
       结语

 　　宗教政策源自宪法揭示自由、平等精神，政府应订定明确宗教目标，亟思现阶段应扮演之角色功能，以周咨博采、广纳建言，健全宗教法制工程，并透过行政作为，解决当前宗教问题与面临之困境。政府基于公共利益之追求，宗教政策之规划应具前瞻性、公平性与响应性，符合公共行政之价值，除建立公义社会外，进而协助宗教界履行崇高功能，是所殷盼。

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参考书目：

一、翁兴利等，（民八七）公共政策，台北，国立空中大学。
二、吴定，（民八七）公共政策辞典，台北，五南图书出版社。
三、黄庆生，（民八九）寺庙经营与管理，台北：永然文化出版股份有限公司。
四、吴尧峰，（民八五）宗教法规十讲，高雄，佛光出版社。

　　　
　　　（本文转载自：台湾内政部编印：《宗教论述专辑》第三辑《宗教法治与行政管理篇》。2002年。）