社会治理之工具，无非政与教二者。政者，以一般理解，系以暴力为依托，以权力管理民众。教者，良风美俗之教化也。揆之以历史，政与教之关系十分复杂。至关重要的是，教先于政，其范围广于政，其直接作用于人心，影响于人的价值观和生活方式，尤其是其养成治理所不能不依赖的知识和德行，故教的性质会在相当程度上决定政的性质。
 
　　笔者已在其他地方指出：在中国，作为教化之本的儒家不是基督教意义上的宗教，而是文教，儒家也没有教会建制。①本文将据此指出，儒家的文教性质决定了中国政治、政府之特殊品性：中国的优良社会治理模式为政、教之兼体分用，有效而健全之中国式政治实呈现为“政教”，中国的政府及其与社会的关系也有特殊的品性。 
  
一、秦制：无教之政
　　
　　政教关系，约有三种。中国历史上曾出现过政教关系之第一种模式：无教之政，此即秦制。
 
　　三代皆行封建，封建之基本治理单元是相对稳定的小型共同体“家”，其首领为“大夫”，其行政管理者和武士为“士”。两者共同治家，是为君子。《白虎通义·号》曰：“或称君子何？道德之称也。君之为言群也；子者，丈夫之通称也。”君子就是具有出色合群能力之人。
 
　　在封建时代的小型共同体中，君子权威来自自身之德行；共同体成员在礼的普遍约束下，礼是习惯法，同时约束君子和庶民。君子通过共同审议的方式治理公共事务，这就是政。仅在必要时强制执行礼，这就是刑。②德、礼、政、刑，四者皆备，方为优良治理之道。
 
　　孔子时代，封建制开始崩溃，所谓礼崩乐坏是也。孔子见证了治理新模式之初步形成，乃提出著名的政治学命题：
　　
　　子曰：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。”③
　　
　　政者，行政管理；刑者，施行刑罚。当时，季氏等强势卿大夫倾向于迷信刑治，以刑杀治国。孔子对此予以批评。④然而，孔子并不拒绝政与刑，而是说，仅此是不够的。除了政与刑，还应当让德与礼充分地发挥作用，且以此为本，以政、刑为辅。
 
　　历史暂时地没有按照孔子的思想发展。季氏之类强势卿大夫一路发展，成为战国时代的国王。他们建立了王权制度。此一制度有两大政治元素：拥有主权的国王和人数众多的国民。国王为有效统治，乃不得不建立官僚制。国王的统治范围很大，不得不建立郡县制。最早建立这一制度的实为战国初年的魏国，主导此一变法的乃是孔门子夏及其门人。商鞅将这套新制度带入秦国，进行了更为彻底的变法。秦人兼并六国之后，将诸多制度整齐划一地施行于天下。
 
　　秦制的基本统治原则是“道之以政，齐之以刑”，官吏体系奉行专业主义和政治中立原则，没有自身的信仰和价值。官吏的唯一伦理义务就是严格执行皇帝政令，此制具有巨大优势：效率。官僚们高效率地行政、执法，作为皇帝的代理严密地统治每一个庶民。秦制还“以吏为师”，刑名之学是唯一的学，且由官府垄断。
 
　　政之高效，不能弥补秦制之巨大缺陷：秦制只有政，而没有教。商鞅变法，驱民于耕战，而敌视学术活动，无人守护价值。“民有二男以上不分异者，倍其赋”，⑤刻意制造核心小家庭制度，摧毁孝之价值，而家向来是教化之大本。李斯推动秦始皇焚书，“重禁文学，不得挟书。弃捐礼谊而恶闻之，其心欲尽灭先王之道，而颛为自恣苟简之治”。⑥
 
　　健全的共同体治理体系一定含有教化机制。任何永续维持的国家都需要教化，且须借助一个全覆盖的体系进行教化，以将共同价值传递给每个人，以此塑造共同体感。这是社会和政治秩序稳定乃至于维持共同体存在本身的前提。相当重要的一点是，政府官员本身也需教化，从而具备基本价值。
 
　　秦制下的政府以权力消灭教化体系，而成一完全没有教化的国家。国家完全由权力这个单一力量维持秩序，而事实证明，如此“废德教而任刑罚”⑦的国家统治体系是不能维持下去的。  
 
二、西方政、教分立传统
 
　　西方历史提供了政教关系之第二种模式：政、教各成体系，分立而对抗。
 
　　基督教诞生之后，广泛传播于欧洲，所到之处，建立教会。依于其教义，教会组织原则逆乎原有社会组织，比如，信徒当破弃家庭，同为兄弟姊妹，以爱耶稣取代亲情之爱，而产生均等博爱之情。⑧教会也建立奉献制度，持续积累财力。⑨由此，教会逐渐成为力量强大而自成体系的治理组织，成为一个以信仰为依据而拥有广泛治理权的政府。⑩
 
　　这个政府与本已存在的、以国王为首的世俗政府之间自然存在紧张，产生冲突。冲突的结果有两种：
 
　　第一种，教会政府在世俗政府之上。这就是中世纪的情形，此所谓“政教合一”。政教合一的本质是统一的覆盖欧洲的教会政府控制分散的、因而力量弱小的多个世俗政府，以世俗政府为宗教教化之工具。11教会的权威来自神启和知识，包括神学和教会法学。教会兴办并垄断教育，世俗政府仅仅掌握刀剑的力量，教会政府要求世俗政府依据教义的裁决使用刀剑。
 
　　第二种，世俗政府在教会政府之上。政教合一体制之严重问题在于，教义差异、宗派冲突立刻变成政治冲突，而且是残酷的政治冲突。王权为国王的安宁，乃起而重构政教关系。到15、16世纪，王权力量强化，摆脱罗马教会政府的控制，而将本地教会置于王权之下。由此，教会开始国家化。作为现代国家理论之基石的主权理论，首先是针对统一的教会政府提出的，现在，国王成为国家的主权者。12这样，世俗政府与教会政府的关系被颠倒过来。权力陡增的世俗国家限制了教会政府的活动范围，国家化教会丧失了对大量世俗事务的治理权。
 
　　这样，以世俗政府凌驾于教会政府之上的方式，西方实现了政教分离。从这里可以看出，不论是政教合一或政教分离，都存在某种主奴结构：或者教会政府高于世俗政府，或者世俗政府高于教会政府。
 
　　在此一主奴结构背后隐含着基督教世界政教关系之基本性质：政与教是两个性质完全不同的事务，两者始终处于分离状态，即便是在政教合一时代。也因此，尽管一个社会的优良治理同时需要两者，但双方的关系始终是紧张的、互斥的。根本原因在于，两者均具有成为一个整全的政府之权力追求。
 
　　圣、俗两分，政与教之自成体系而互斥的性质，影响了西方关于治理之各种观念和制度：
 
　　政、教自成体系：在现代西方社会，政府有一完整的统治体系，教会也有相当强大的治理力量。天主教固然如此，新教同样有教会组织系统。两者并行而立，而活动于两个互不相干的领域。教会拒绝政府干预，通过各种方式发挥教化人心之社会功能。托克维尔《论美国的民主》对此有详尽论述。
 
　　政之中立性：政府排斥教会，完全依照世俗的逻辑进行统治。如美国宪法修正案规定，国会不得建立国教。政府不应当教化一种倾向明显的宗教价值。政治应当是价值中立的，政府就是一套处理公共事务的技术性规则和程序。
 
　　法律与道德分立，权利与善之分立：在西方现代经验中形成的自由主义理论，长期坚持、反复论证政与法之中立性、去价值化，并形成其基本命题：法律无关乎道德，权利优先于善。政治不应当追求特定的善，支配政治的就是人的欲望和意志，现代权利就是人的意志和欲望之法律表达。
 
　　教育之去国家化：西方传统教育基本上由教会兴办，此一教会教育体系在现代仍占据重要位置。后来由此传统衍生出私立教育体系。这两个教育体系都强调教育之去国家化，拒绝世俗政府介入。
 
　　社会与国家之分立：教会政府与世俗政府的互斥构成现代西方社会与国家二元分离、对立的历史基础。在西方，社会之原型就是教会在世俗政府之外所守护的空间，因此，西方社会理论中最为引人注目的命题就是，社会与国家之间是分立而对抗的关系。社会自成体系，而发挥治理功能，也即，努力扮演着另一个层次上的政府的角色，为此而拒绝国家。
 
　　当然，上述分立并不是绝对的。尤其是作为主权者的现代国家，一直努力伸张其教化之权。其中最为重要的是，现代政府在教会教育体系之外，兴办了一个规模庞大、体系更为完整的公立教育体系。这个教育体系通过历史、文学、经典等教育，塑造国民的国家认同。
 
　　不过，总体而言，在西方，教与政之间处于分立状态，由此决定了其政府之性质，政、教关系及政府、社会关系之性质等。
 
　　至此，我们看到两种政、教关系模式：秦制是无教之政。在西方，教、政分立，各自自成体系。儒家对政、教关系的看法则不同于这两者，并在西汉中期以后建立了独特的政教兼体而分用体制。
　　 
三、政教之主体：儒家士大夫
　　
　　儒家之社会形态，自始即完全不同于基督教。
 
　　孔子的理想是重建秩序，为此，探寻、守护华夏之道。然此道不在宗教中，不在神启中，而在先王之言、行、制度中。孔子删述诗书礼乐，“祖述尧舜，宪章文武”，13而成六经，六经即为道之文。
 
　　由此就决定了儒家观念之特性。首先，儒家以治道为核心。基督教追求来世之幸福，故对现世的治道并不进行具体讨论，这方面的讨论由政治学承担。儒家没有末世论追求，其思考的核心议题是人世间秩序之创建和维护。儒家思考的对象是治道。
 
　　其次，儒家的治道是历史的、经验的。教会政府的目标是全盘重建秩序，故基督教旨在思考终结历史之道。儒家没有终极理想，儒家在历史性过程中寻求现实治理之改善。故儒家并不试图超越于历史之外，儒家没有构想一套全新治理模式。孔子强调，好的治理模式一定是被经验证明为善的制度之重新组合，《论语·颜渊》载：“颜渊问为邦，子曰：‘行夏之时，乘殷之辂，服周之冕，乐则韶舞。放郑声，远佞人。郑声淫，佞人殆。’”儒家综合历史上存在的既有社会治理机制，既吸纳古典的礼乐，也接纳新兴的刑政。儒家所设想的治理方式是包容的、多元的。
 
　　孔子以文兴学，孔子之学是“学文”。因此，儒家以学为本，以教育为传道之主要形态。对弟子，孔子“博学于文，约之以礼”，14于庶民中养成新式士君子。儒家士君子群体具有道德理想主义精神，具有合群技艺。然而，儒家士君子所结合之团体，并不十分紧密，主要是师徒传道受业之关系。也就是说，儒家始终没有建制化，没有形成基督教式教会组织，没有强固的组织体系，没有自成一个政府。
 
　　因此，从社会存在形态看，儒家内在于社会治理结构中。儒家主要通过教育渗透于社会、政治结构中，儒家就在既有社会结构之中，儒家士君子就在家中，在社会中，在政府中。儒家不把自己设想为自成体系的治理者。
 
　　儒家相信，士君子当在社会治理中发挥主体作用，但内在于社会结构中的儒家相信，王者同样应发挥作用。儒家将王者纳入治理结构中，并为实现优良治理提供方案，以改造现有秩序。在儒家治道思想中，士君子和王者是共同治理者，两者的关系是合作，而不是对抗。
 
　　儒家的这种治理理念和社会存在形态催生了儒家士大夫群体之出现。
 
　　儒家之理想是重建秩序，孔子之后，先后出现过三种治理秩序：东方的王权制，建立了较为强大的政，而没有形成教化体系。商鞅引入此制，而在西方成熟，终成秦制，刻意消灭教化，而纯用刑罚。鉴于秦制之内在缺陷，汉儒之根本诉求是，汉家当进行“第二次立宪”，“马上打天下”宪制，转为“马下治天下”体制。15董仲舒的方案最为系统，见《汉书·董仲舒传》所收之“天人三策”：第一策论述去秦制的必要性；第二策提出改造官吏构成，为此，当“兴太学，置明师，以养天下之士”，并吸纳接受过儒家教育之士人进入政府；第三策提出“诸不在六艺之科、孔子之术者，皆绝其道，勿使并进”。受到汉武帝重用的公孙弘也提出了类似建议。汉武帝采纳实施，由此，“公卿、大夫、士吏斌斌多文学之士矣”。政府官员之结构发生了巨大变化，士人进入政府，成为官员，而形成“儒家士大夫”群体。
 
　　此后，儒家士大夫即为中国社会治理之主体。士人诵读五经、四书，具有知识、德行，通过察举、科举等遴选机制，由基层社会进入政府，掌握权力。待退休后，则重返社会，继续承担基层治理之责。儒家士大夫横跨于政府、社会之间，或者说贯通两者。
 
　　儒家士大夫治理社会之模式，不同于秦制的官吏。士大夫为政之典范是循吏，由《汉书·循吏传》所录人物事迹可见其为政之道：16
 
　　第一，为民兴利，令民富庶。儒家有义利之辨，《论语·里仁》载：“子曰：‘君子喻于义，小人喻于利。’”由此可见，义利之辨与君子、小人之别相关联。然君子固当“喻于义”，小人不妨“喻于利”，小人也即普通庶民不能不逐利以生存。故儒家士大夫为政一方，多致力于兴修水利，鼓励垦殖，为民兴利，令民不饥不寒。在此基础上，如孟子所说，“谨庠序之教，申之以孝悌之义”。17
 
　　第二，兴办教育，以养成君子。比如蜀郡守文翁治蜀：
　　
　　景帝末，为蜀郡守，仁爱好教化。见蜀地辟陋有蛮夷风，文翁欲诱进之，乃选郡县小吏开敏有材者张叔等十余人亲自饬厉，遣诣京师，受业博士，或学律令。
 
　　……又修起学官于成都市中，招下县子弟以为学官弟子，为除更徭。高者以补郡县吏，次为孝弟力田。常选学官僮子，使在便坐受事。每出行县，益从学官诸生明经饬行者与俱，使传教令，出入闺阁。县邑吏民见而荣之。数年，争欲为学官弟子，富人至出钱以求之。由是大化，蜀地学于京师者比齐鲁焉。至武帝时，乃令天下郡国皆立学校官，自文翁为之始云。18
　　
　　儒家始终相信，社会治理的关键在于养成一批君子，分散于基层社会中，扮演基层社会之“现场治理者”角色，组织普通民众生产和分配公共品。如此，基层社会才有优良治理可言。所以，历代儒家士大夫治理地方所采取之优先措施，始终是兴办教育事业，养成君子。
 
　　第三，兴起礼仪，化民成俗。韩延寿担任颍川太守时的做法最为典型：
　　
　　颍川多豪强，难治，国家常为选良二千石。先是，赵广汉为太守，患其俗多朋党，故构会吏民，令相告讦，一切以为聪明。颍川由是以为俗，民多怨仇。
 
　　延寿欲更改之，教以礼让，恐百姓不从，乃历召郡中长老为乡里所信向者数十人，设酒具食。亲与相对，接以礼意，人人问以谣俗，民所疾苦，为陈和睦亲爱、销除怨咎之路。长老皆以为便，可施行。因与议定嫁娶、丧祭仪品，略依古礼，不得过法。延寿于是令文学校官诸生皮弁执俎豆，为吏民行丧、嫁娶礼。百姓遵用其教，卖偶车马下里伪物者，弃之市道。19
　　
　　儒家相信，庶民普遍具有底线性质的道德意识和伦理，对于优良治理而言具有重大意义。只不过，这种伦理的养成无法依赖庶人之道德自觉，而须借助于君子、政府之教化，形成风俗。在良风美俗中，民众将于不知不觉间形成合宜的行为模式。因此，历代儒家士大夫治民均致力于塑造良好风俗，以此塑造民众之心灵和行为。
 
　　第四，教化为主，慎用刑罚。以召信臣为例：
　　
　　信臣为民作均水约束，刻石立于田畔，以防分争。禁止嫁娶、送终奢靡，务出于俭约。府县吏家子弟好游敖，不以田作为事，辄斥罢之，甚者，案其不法，以视好恶。其化大行，郡中莫不耕稼力田，百姓归之，户口增倍，盗贼狱讼衰止。吏民亲爱信臣，号之曰召父。20
　　
　　儒家士大夫并不排斥刑罚，但也绝不迷信刑罚，不以刑罚作为主要治理手段，而只是作为一种辅助性手段。
 
　　若与秦制相比，循吏代表的儒家士大夫之治理模式具有鲜明特点：以政为教，又以教为政。
 
　　所谓以政为教，就是儒家士大夫行使国家权力的过程带有强烈的教化意味，且以教化为目的。《尚书·大禹谟》中，帝舜称赞皋陶“明于五刑，以弼五教”，此为儒家士大夫所发扬。行政、司法等治理活动不是单纯依赖国家权力强制民众盲目地服从，而是以法律、政令引导民众向善，故孔子曰：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！”21为政者当以自身的行为垂范民众，如孔子对季康子曰：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”22凡此种种为政之道，可令民众认同社会和政治秩序，并成为此秩序之维护者，不论其对此是否自觉。
 
　　所谓以教为政，就是国家机器承担起教化的职能，这包括兴办教育，制作礼仪，奖掖善行，养成风俗。儒家士大夫为政总是把这些文教事业置于至关重要的位置上，因此，儒家士大夫虽为政府官僚，实在相当程度上扮演“师儒”之角色。后世政府的官职设置同样体现了这一点，如明清两代，府州县均有儒学官职。
 
　　儒家士大夫之以政为教、以教为政，形成政教“兼体分用”之格局。23毫无疑问，政、教是两个不同的社会治理机制：政以权力为本，以官员为体，以律令为器；教以儒家之学为本，以君子为体，以礼俗为器。这两者之间是存在紧张的，且各有运作之机制。故儒家治国之原则是，重教化而轻刑政。另外，有大量儒家士人并不能进入政府，成为大夫，他们主要在社会层面上施行教化。
 
　　但是，在西汉中期士人进入政府担任官员，形成儒家士大夫这个横跨文化—社会—政治领域的社会主体之后，教与政确在相当程度上重叠，此即“兼体”。同一个士大夫群体，同时运用政和教两种机制治理民众，此即“分用”。
 
　　儒家政、教之兼体分用，既不同于西方中世纪之“政教合一”，也不同于西方现代之“政教分离”。此一政教兼体分用格局塑造了中国社会治理秩序之几乎所有重大特征。 
　　
四、在政教体制之下
　　
　　儒家中国何以能够做到政教同一？根本原因在于，儒家不是宗教。儒家当然具有宗教性，但并非宗教。儒家没有神灵，不以神灵教人。在社会治理场域中，儒家就是文教，具体表现为德之教、礼俗之教。正因为此，政府的组织体系完全可以成为教化儒家价值之载体，并不会对各种宗教构成压力。而政府承担教化职能，导致中国社会治理模式及其内部的各项制度，极大地不同于政教分立之国度：
 
　　第一，政教兼体分用格局塑造了多元交叉的治理权威结构。
 
　　人间治理可依凭三种权威：权力、知识、德行。秦制下，官吏的主要统治工具是国家暴力，为此，官吏掌握运用刑律的专业知识。在古罗马、中世纪欧洲基督教世界，不存在系统的官僚体系。16世纪之后的欧洲，世俗政府摆脱教会政府的控制，国王为有效治理众民，建立科层官僚体系。韦伯对此多有分析。这种科层官僚体系实类似于秦制下的官僚制：官僚们掌握行政、司法、财政等专业知识，并驱动整个国家暴力机器运转。与秦制的区别仅在于，这个科层官僚体系未能垄断全部治理权，因为教会占有教化权，官僚只拥有世俗的国家权力。
 
　　儒家士大夫组成国家官僚体系，这一点，与秦制和现代科层制相同。官员们同样需要具有行政、司法、财政等专业知识。不同之处在于，在政教兼体分用体制下，儒家士大夫不止是官僚，同时还是“师儒”。儒家士人之知识不限于专业知识，而且具有德性内涵。儒家士人是依凭其德性化知识得以进入政府的，因此，在治理过程中，除了运用专业知识外，也广泛地运用德行的力量。士大夫为政，始终以教化为根本。
 
　　秦制官吏和现代科层制官僚只运用权力和专业知识，士大夫则综合运用权力、专业知识和德行。从这个意义上说，中国不存在西方意义上的“国家”，这样的国家是单纯依靠刑、政进行统治的。而在中国，政府同时运用多种手段，甚至可以说，主要依靠德、礼这样的非暴力力量，德、礼本身也控制了刑、政。西方意义上的国家只有政，中国政府的治理则是政教兼用。
 
　　第二，政教兼体分用格局塑造了独特的学、政关系模式。
 
　　在西方，教会教育体系培养出来的人员进入教会政府，世俗政府则有自己的人员储备池：在中世纪，是拥有武力的骑士。另有一些行会养成专业人士，比如法律行会。在这里，学与政是分立的。在现代，教会养成人心、风俗之教化者，世俗政府则依靠世俗学校体系培养掌握专业知识的专业人士。在这里，学与政倒是有关系的，但此学却不具有教化功能。
 
　　儒家士大夫政教兼体分用体制的基础是儒家兴办的教育体系。至少从西汉中期开始，政府系统兴办教育体系，从中央的太学或国子监，到郡、州、县之学。这在人类文明史上是极为罕见的。它从根本上决定了中国社会是一个“文”的社会。
 
　　这个教育体系是全覆盖的，它固然培养儒学传承者，但主要为政府培养官员。任何一个人，只有接受了儒学教育，从而具有一定的知识和德行，才可进入政府，获得治民之位。因此，学、政相通。以德性化知识遴选官员，知识生产体系、德行养成体系与社会管理体系之间存在双方流动渠道。这既决定了中国知识之品性，也决定了中国政府之品性：中国政府是高度知识化的，向来是士人政府、文治政府。这与中世纪欧洲的世俗政府形成强烈对比，甚至不同于现代西方政府：现代西方政府的政务官未必在知识上出色。
 
　　第三，在政教兼体分用体制下，道在政中，政治不是中立的、纯粹技术性的，而始终具有理想主义气质。
 
　　“士志于道”，24儒家士人与普通士人之区别就在于具有行道天下之志。儒家之学让儒家士大夫具有明确的价值、信念，具有“行道于天下”的理想，以治国、平天下为己任。这一点，完全不同于没有任何价值忠诚的秦制刑名吏和现代科层官僚。儒家士大夫具有强烈的政治主体性意识，他们致力于行道：自己行道，也致君行道。25
 
　　儒家士大夫主导之中国政府具有道德理想主义倾向，儒家士大夫将一系列价值内置于政府中，政治不能不受这些价值之指引、控制。比如，汉代士人自立国之初就要求“复古更化”，26宋代士人强烈呼吁回向三代之治。政治过程、政府内部始终具有一种向上提撕的力量。因此，中国历朝几乎都有变法，都有“中兴”。凡此种种，皆源于儒家士大夫内在具有的道德理想主义精神。
 
　　如此政治当然不是价值中立的，其具有明确而强烈的价值。但是，这种价值无关乎神灵，它是一种道德力量，具有包容性。事实上，正是这种力量让政府具有包容多元之开放性。
 
　　第四，政教兼体分用让中国的行政具有政治之品质。
 
　　秦制文法吏体系和现代科层官僚体系都只能运作纯粹行政事务。秦制中缺乏政治审议机制，现代国家则在科层官僚制之外另行建立政治审议机制，这就使议会和其他民选官员通过选举程序进入政府，构成政治部门，以审议机制进行决策。科层制官僚体系则被动地接受、执行其决策。
 
　　表面上看起来，儒家传统政制与秦制类似，士大夫也是行政性官员，这里没有特别明显的专门的政治部门。但略加观察就可以发现，其实，传统政制中，存在政治审议机制，而汉代继承自秦的行政体系，因为是士大夫操作，实具有政治审议的功能。
 
　　儒家士大夫政制混融了行政和政治。原因在于，士大夫具有道德理想主义精神，故绝不把自己陷于按部就班的行政过程中。士大夫天然就是政治家，而绝非单纯的行政官员。所以，他们在行政过程中始终具有政治意识。他们会积极参与皇帝、上级政令之决策，在实施过程中，会依据自己的儒家治理理念对皇帝、上级之政令进行审查、抉择。
 
　　传统中国政制中，也有此种审议机制之制度安排，汉代有会议制度，如盐铁会议、石渠阁会议等，唐代有门下省，宋代有台谏，明代有给事中的封驳权。
 
　　第五，政教兼体分用格局塑造了国家与社会之合作关系。
 
　　儒家士大夫同时享有国家权力和道德、知识权威，在社会治理结构中不纯粹在国家体系内。事实上，他们成长于社会中，依凭知识和德行进入政府。士大夫是优秀的社会代表，而后又可能返回社会。大量儒家士人、绅士不在政府内，但与士大夫在同一个知识和道德共同体中。
 
　　这样，儒家士人和士大夫作为一个共同体，横跨、贯通于国家、社会之间。这决定了士大夫政制的开放性。不担任官职的儒家士人也可通过各种非正式的渠道，广泛参与各级政府政务之决策过程。越到基层，参与的程度越高。比如，晚清新政、立宪中，张謇等人作为在野绅士，借助地方督抚参政之权，深入参与了新政、立宪方案之设计。这样，在中国，士绅之在野、在朝，并无截然区分。
 
　　因为儒家士大夫之混合身份，政府与社会之间也处在合作关系中。在传统中国，国家与社会之间不是分立、对抗的，两者呈现为治理的连续统一，有所分工，又有密切合作。士大夫在政府中运用权力治理公共事务，大量士人也在社会中依托自治性社会组织生产和分配公共品。借助于这种合作，社会自治在中国相当发达。各级政府与当地各种类型的社会组织共同治理，分工、合作地生产和分配不同类型的公共品。
 
　　因此，在中国，确实存在国家、社会之别。但是，因为身在一个知识和伦理共同体中，故两者关系之常态是合作：儒家绅士支持官员履行自己的行政管理职责，反过来，儒家官员对于儒家士人主导的社会自治也予以认可、支持。在朱子兴办的社仓中，就可以清楚看到官、绅之间的有别而合作。 
   
五、结语
 
　　基于儒家之文教性质，由儒家士大夫主导之政、教兼体而分用的中国社会治理格局，在人类治理经验中可谓独树一帜，而它在中国有两千多年实践的历史，且大体给中国带来了和平与繁荣。
 
　　这一历史经验或可促使人们反思基于西方经验政治学之诸多基本预设和命题。本文所述之政教兼体分用格局所决定之中国政治、政府的性质和国家—社会间关系，让我们不能不说，现代西方政治学所表述的只是基于西方经验的地方性知识，其中之重要命题，如政治价值中立、国家与社会对立等，并不是不言自明的真理。中国经验中蕴含着另外一套关于社会治理的地方性知识体系。阐明这套知识，而与西方经验对勘，或有可能逼近普遍有效的社会治理知识体系。
【注释】 
①姚中秋：《儒家非宗教论》，载《同济大学学报（社会科学版）》2013年第4期；姚中秋：《一个文教，多种宗教》，载《天府新论》2014年第1期。
②关于封建治理之详尽描述，可参考姚中秋：《华夏治理秩序史》第2卷《封建》，海口：海南出版社2012年版。
③《论语·为政》。
④《论语·颜渊》：“季康子问政于孔子曰：‘如杀无道，以就有道，何如？’孔子对曰：‘子为政，焉用杀？子欲善，而民善矣。君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃。’”
⑤《史记·商君列传》。
⑥董仲舒“天人三策”中语，见《汉书·董仲舒传》。
⑦《汉书·董仲舒传》。
⑧“你们不要想我来是叫地上太平；我来并不是叫地上太平，乃是叫地上动刀兵。因为我来是叫人与父亲生疏，女儿与母亲生疏，媳妇与婆婆生疏。人的仇敌就是自己家里的人。爱父母过于爱我的，不配作我的门徒；爱儿女过于爱我的，不配作我的门徒。”《新约·马太福音》，10：34-37。
⑨“地上所有的，无论是地上的种子是树上的果子，十分之一是耶和华的，是归给耶和华为圣的。”《旧约·利未记》，27：30-34。
⑩伯尔曼说，1050年到1200年间被创造出来的教会法是第一个西方近代法律体系，参见［美］哈罗德·J·伯尔曼：《法律与革命——西方法律传统的形成》，贺卫方等译，北京：中国大百科全书出版社1993年版，第242页以后。
11关于这一点，可参看［美］哈罗德·J·伯尔曼：《法律与革命——西方法律传统的形成》，第2章。
12比如博丹的《论主权》。霍布斯也在《利维坦》后半部分论述，尤其是“论教权”一章中论述，世俗王权作为主权，高于教权，教会应当服从于世俗主权者。
13《礼记·中庸》。
14《论语·雍也》。
15关于第二次立宪与董仲舒思想，可参姚中秋：《国史纲目》，第18章，海口：海南出版社2013年版。
16关于循吏的经典研究为余英时先生之《汉代循吏与文化传播》，载余英时：《士与中国文化》，上海人民出版社1987年版，第129～216页。
17《孟子·梁惠王上》。
18《汉书·循吏传》。
19《汉书》卷七十六，《赵尹韩张两王传第四十六》。
20《汉书·循吏传》。
21《论语·颜渊》。
22《论语·颜渊》。
23这个词受启发于任锋博士未发表论文中提出的“合体而分用”。
24《论语·里仁》。
25余英时先生《朱熹的历史世界：宋代士大夫政治文化的研究》（北京：三联书店2004年版）以宋儒为例，对此有深入研究。
26关于这一点，可参看姚中秋：《国史纲目》，第18章。
 
本文原载：开放时代2014年第3期。
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