2 0 1 1 年9 月, 哈萨克斯坦下议院( 马日利斯) 审议并一致通过了《哈萨克斯坦共和国宗教活动和宗教组织法》( 以下简称“ 哈国宗教法”) 草案。该法律草案经哈国上议院审议通过后,将取代1 9 9 2 年1 月公布的《信仰自由与宗教组织法》。“哈国宗教法”除“序言” 和“总则”部分外, 共计5 章2 5 条, 涉及政教关系、宗教管理机关、宗教鉴定、宗教活动、宗教组织的注册与管理、国家与外国宗教组织、宗教组织的财产以及责任条款等多方面的内容。“哈国宗教法” 的精神、原则和相关规定, 对于现代国家宗教事务立法具有启示意义。
  
一、“哈国宗教法” 立法模式之管窥
    (一)一个核心: 强化管理
    相较于以往的法律,“ 哈国宗教法” 在政教关系的调整、宗教组织的规范、宗教行为的规制等方面, 强化了国家对宗教事务的管理。如法律严格规定了国家相关机构对宗教组织的登记管理制度, 提高了宗教准入的门槛; 要求哈国四千多个宗教组织在新法颁行后必须全部重新注册, 未经合法注册的宗教组织一律不得开展活动; 传教尤其是外国人传教必须经过严格审査并提交一系列文件材料, 等等。从理念上说, 哈国的宗教法所强调的“ 管理”是“法律管理”而非“行政管理”; 从内容上看,“哈国宗教法”对宗教管理的形式、方法、途径、手段等都设立了具体的法律规定, 宗教管理机关的权限、活动方式等均置于法律的严格管控之下, 极大地减弱了行政管理所固有的随机性、任意性和变通性。
 
    (二) 两大主题: 宗教注册、传教许可
    1 . 宗教注册。“哈国宗教法”规定, 任何宗教组织只有在依法完成国家宗教注册之后, 才能取得活动的权利和自由。该法提高了宗教组织申请设立的门槛, 将宗教组织发起设立的法定人数由原来的1 0 人, 增加到5 0 - 5 0 0 人; 将“ 宗教鉴定" 规定为宗教注册的前置条件, 如果不能通过宗教鉴定, 则审批机关有权拒绝宗教注册的申请。同时该法还规定了宗教注册的审批机关为各级司法机关, 规定了注册申请的条件和程序, 注册申请书的内容以及不予注册的法律后果和救济途径等。
 
    2 . 传教许可。“ 哈国宗教法”规定, 传教许可是传教活动的必备前提, 哈国公民、外国人和无国籍人只有经过注册后方可进行传教活动。严禁未经注册的传教布道活动。对于已经注册的传教人员, 该法要求“必须每年在全国机构下属的地区机关重新注册”。这一规定的潜在含义是, 外国人在哈国的传教活动将因为受到护照、签证等限制而难以为继。该法还规定了传教人员在地区机构注册时应出具的文件资料, 对于外国人和无国籍人的注册申请, 除了提交上述材料外, 尚需提供“ 证明传教人代表的宗教组织是按照外国法律合法注册的合法文件”。这一规定意味着外国人和无国籍人在哈国的传教行为必须获得哈国及所在国的“双重许可” 方可进行。
 
    ( 三) 四重视点: 宗教活动、宗教分级、宗教财产、违法责任
    1. 宗教活动。“哈国宗教法”将宗教活动的范围和场所纳人法律的调整范围, 该法对宗教活动采用了“允许”、“限制”和“禁止”三种标准。私人空间和领域内的宗教活动属“ 允许”之列, 国家政权机关和教育机构内的宗教活动属“禁止” 之列, 而特定情形下公共空间内的宗教活动则属于“ 限制” 之列。“ 哈国宗教法”对宗教活动的范围及形式的设计明确具体, 既遵循了政教分离的立法原则, 又考虑了宗教的现实状况和信教群众的精神需求。
 
    2 . 宗教分级。按照“ 分级设立, 依法注册"的原则,“哈国宗教法”将本国的宗教组织设定为“ 地方级”、“地区级” 和“国家级”三级, 对各级宗教组织的组成、设立条件及活动范围等作出了具体而详尽的规定。此种做法的优势在于: 对内, 规范了宗教组织的设立和管理; 对外, 通过宗教组织成员构成上的“自己人原则”, 有效抑制了外国宗教势力的渗透, 有利于国内政教局势的稳定和宗教组织的磨合。
 
    3 . 宗教财产。“ 哈国宗教法”明确了宗教财产的私权属性, 并允许境内的宗教组织以“不违背哈国法律的方式”取得财产和财产权益。该法拓宽了宗教财产权的范围, 适度突破了宗教财产经营性收益的法律禁区, 为宗教组织从事慈善事业和开展其他营利性的社会活动提供了立法依据。在整部宗教法对宗教事务管理“偏严”的情况下, 对宗教财产和财产关系的调整却呈现“ 宽松” 的法律特征。
 
    4 . 法律责任。“哈国宗教法”洋洋数千言, 但其“责任条款”却仅有区区一条, 该条规定:“ 违反本法的组织和个人将承担哈国法律规定的法律责任”。
 
二、“哈国宗教法”总体定位之辨析
    宗教事务立法首先要明确总体定位或者说立法目的, 即究竟要制定一部什么样的宗教事务法律, 是权利本位的“宗教自由法”, 还是义务本位的“ 宗教管理法”; 是对于宗教信仰的“ 保护法”, 还是对宗教行为的“限制法”?“哈国宗教法”采用了“ 三线法则”。“ 哈国宗教法” 既非单纯的“管理法”, 也非单纯的“ 保护法”。在立法定位问题上," 哈国宗教法”在“ 信仰”、“组织” 和“行为”三个层面上, 分别适用了“ 高线”、“中线”和“底线”三级法则, 表达了“ 保护”、“管理” 和" 容忍”三种态度。
 
    1. 精神层面( 信仰层面) 上的“高线法则”即“ 保护法则”。“哈国宗教法”在“序言”部分规定,“国家保护每个人的信仰自由, 保护不同信仰的每个人的平等权利”, 由此确立了宗教信仰层面的保护法则。这种“ 保护”不是国家要积极地倡导宗教, 而是“国家不得非法阻挠宗教活动, 破坏公民宗教信仰的权利和自由, 侮辱自然人的宗教情感, 亵渎或破坏宗教教徒的宗教物品、宗教建筑或宗教活动场所”。从立法本意来看, 国家只要不出现“阻挠”、“破坏”、“ 侮辱”或“ 亵渎”这样的极端行为就认为已经尽到了保护的义务。所以,“哈国宗教法” 的保护是一种概括性和宣示性的保护。它表明, 即使对宗教信仰采取了“ 高线” 保护法则, 国家对宗教的态度依然是有所保留的, 依然驻守着“ 不干涉”这样一条基本底线。
 
    2 . 组织层面上的“中线法则”即“ 管理法则”。“哈国宗教法” 第3 章、第4 章用11 条4 1款的篇幅( 占整个立法近一半的内容) 对宗教组织进行了规定, 涉及宗教组织的级别、成立、国家注册、章程、取缔、财产, 等等, 内容详尽, 规范严谨, 条分缕析。这充分体现了“统一规范、依法管理”的立法理念, 而这一理念也是贯穿在“哈国宗教法”中的主导性理念。据此而论, 从对宗教组织进行法律规制的角度看, 我们将“哈国宗教法”定位为“管理法”亦不为过。
 
    3 . 行为层面上的“底线法则”即“容忍法则”。“哈国宗教法”对宗教行为采取的是一种“设定底线, 越线必究, 余者不问”的态度。这个“底线” 体现在立法当中, 就是“ 哈国宗教法”对于宗教行为的限定性和禁止性规定。“ 哈国宗教法”在第3 条第9 款中, 为宗教行为设定了 1 4 项“禁止”, 如“禁止建立在宗教基础上的政党活动",“ 禁止强迫宗教组织参加者放弃属于自己的财产”, 等等。按照“凡法律所不禁止者, 皆可为之”的现代法治理念, 只要哈国公民的宗教行为不触犯法律的禁止性规定, 则哈国法律就不予追究。
 
    “哈国宗教法”的立法经验表明, 宗教事务立法应当定位为“综合法”。从政教分离角度而言, 宗教事务立法不是“宗教促进法”或“宗教限制法”; 从宗教事务法治化角度而言, 宗教事务立法也不是单纯的“宗教保护法" 或“宗教管理法"。宗教事务立法应当是“ 综合法”: 其一, 对宗教的精神需求即信仰自由而言, 宗教事务立法应当是“高线法则” 作用下的“ 保护法”; 其二, 对宗教组织管理和规范而言, 宗教事务立法应当是“中线法则” 作用下的“管理法”; 其三, 对于宗教行为的法律调整而言, 宗教事务立法应当是“ 底线法则”作用下的“容忍法”。
 
三、“哈国宗教法”政教关系之梳理
    “ 政教分离”是现代国家宗教事务立法之基本原则, 但对这一原则的理解和具体运用, 政界、学界和宗教界往往有不同的认识。对此, 重点要明确的是,“ 政教分离”不是“ 政教分立"，“ 政教分立” 是对政教分离的一种极端化的理解。按照这种理解, 国会与教会有各自独立之领域,二者在彼此的领域中各行其是、互不干涉。而现代国家主张的“ 政教分离”, 其要意有二:第一, 教不干政, 则政不干教; 第二, 政不干教的主旨在于国家不采取任何积极的行为去推动和扶持宗教, 而并不意味着国家对宗教的无动于衷。也就是说在政教分离原则下,“政”对于“ 教” 是不扶不助, 但并非不闻不问。
 
    “ 哈国宗教法” 在阐释政教分离原则时, 对宗教设定了若干底线原则, 主要是:“国家分离于宗教与宗教组织”(政教分离原则) ,“ 任何宗教都不能被确立为国教或被确立为必须信仰的宗教”(不设立国教原则) ,“ 任何人都无权以宗教信仰的名义, 拒绝履行哈国宪法与其他法律规定的义务”(教不干政原则) 。在国家对宗教的态度上,“ 哈国宗教法”规定了两个“不干涉”:一是国家“ 不干涉宗教组织的活动”; 二是国家“ 不干涉公民、外国人、无国籍人的宗教态度以及他们的宗教归属, 国家也不干涉儿童的父母、或其他的儿童的父母合法的代表基于自身的信仰对儿童实施的教育”。但这两个不干涉都有法定的前提条件,（1）? 达不到这个条件, 那么“ 政” 对于“ 教”依然会依法予以干预。可见, 政教分离并不意味着国家要弱化对宗教组织的管理。宗教的领域不是超脱于人间的“ 圣域”, 宗教永远也不可能超然于人、超然于人的社会生活、超然于调整社会生活的法律之外。当宗教以其特定的存在和形式对国家的社会生活发生作用和影响的时候, 国家不可能漠然置之、袖手旁观。“ 哈国宗教法”的做法值得借鉴。
 
四、“哈国宗教法”宗教界分、活动规制之特点
    (一)“ 哈国宗教法” 中的宗教界分
    在“ 哈国宗教法”中, 哈国境内的宗教被分成三大类:一类是得到法律明确“承认的宗教”, 即伊斯兰教哈乃斐教法派与东正教; 另一类是法律有条件地给予“ 尊重”的宗教, 即“ 与哈国人民的历史和精神迪产相关"的宗教; 还有一类, 哈国法律虽未明确规定, 但依据其法意可以推知, 是前两类宗教之外的、不违反哈国法律的禁止性规定并因此得到哈国法律“宽容”对待的其他宗教。在哈国法律的这种界分下, 哈国境内的绝大部分宗教, 除了严重践踏法律、危害社会的极端宗教之外, 都在法律当中找到了对于自己的认同。虽然这种认同的程度是有所差别的, 但这种差别不足以在国家与宗教之间形成难以破除的法律壁垒, 这就为宗教与国家和社会的和谐创造了条件。
 
    (二)“哈国宗教法” 关于宗教活动之规制
    “哈国宗教法”以列举的方式规定了可以进行宗教活动的场所和禁止进行宗教活动的场所。可以进行宗教活动的场所主要是“ 礼拜地点、宗教组织的机构内部、坟地或火葬场、居民住房内部( 以不伤害附近居民的权利为前提)”等; 禁止进行宗教活动的场所是“国家机关、军事机构、教育机构(宗教学校除外) 、执法部门、保安机构” 等。在特殊情况下, 宗教行为也可以在群众集会、聚会和游行时进行, 但必须依照法律规定的程序和方式进行。同时, 法律也充分尊重了宗教对信仰者的精神慰藉作用, 规定“ 在必要情况下, 经亲朋好友的申请, 可以邀请在哈萨克斯坦法律注册的宗教组织的神职人员前往受监控人员和刑满释放人员、病人、养老院的老人和残疾人进行宗教仪式和礼仪, 但不得妨碍上述组织的活动, 不得损害他人的健康和权益。” 哈国法律对宗教活动的场所进行了法律设计, 但对宗教行为的表现形式未作规定。 
  
 
 本文转载自：新疆社会科学 2013年第6期