“司法院”新闻稿

    “司法院”大法官于93年2月27日举行之第1239次会议中，就(一)财团法人新竹县五峰００会代表人徐００为请求涂销所有权移转登记事件，认最高法院86年度台上字第1164号、台湾高等法院85年度重上字第225号民事判决所适用之「监督寺庙条例」第8条规定，有违宪疑义，声请解释案；(二)五指山００堂代表人曾林００为涂销所有权移转登记事件，认最高法院88年度台上字第479号、台湾高等法院87年度上更（一）字第100号判决所适用之监督寺庙条例第8条有抵触宪法之疑义，声请解释案，作成释字第573号解释。

    解释文

    依中华民国十八年五月十四日国民政府公布之法规制定标准法（以下简称「前法规制定标准法」）第一条：「凡法律案由立法院三读会之程序通过，经国民政府公布者，定名为法。」第二条第三款所称，涉及人民权利义务关系之事项，经立法院认为有以法律规定之必要者，为法律案，应经立法院三读会程序通过之，以及第三条：「凡条例、章程或规则等之制定，应根据法律。」等规定观之，可知宪法施行前之训政初期法制，已寓有法律优越及法律保留原则之要求，但有关人民之权利义务关系事项，亦得以未具法律位阶之条例等规范形式，予以规定，且当时之立法院并非由人民直接选举之成员组成。是以当时法律保留原则之涵义及其适用之范围，均与行宪后者未尽相同。本案系争之监督寺庙条例，虽依前法规制定标准法所制定，但特由立法院逐条讨论通过，由国民政府于十八年十二月七日公布施行，嗣依三十六年一月一日公布之宪法实施之准备程序，亦未加以修改或废止，而仍持续沿用，并经行宪后立法院认其为有效之法律，且迭经本院作为审查对象在案，应认其为现行有效规范人民权利义务之法律。

    人民之宗教信仰自由及财产权，均受宪法之保障，宪法第十三条与第十五条定有明文。宗教团体管理、处分其财产，国家固非不得以法律加以规范，惟应符合宪法第二十三条规定之比例原则及法律明确性原则。监督寺庙条例第八条就同条例第三条各款所列以外之寺庙处分或变更其不动产及法物，规定须经所属教会之决议，并呈请该管官署许可，未顾及宗教组织之自主性、内部管理机制之差异性，以及为宗教传布目的所为财产经营之需要，对该等寺庙之宗教组织自主权及财产处分权加以限制，妨碍宗教活动自由已逾越必要之程度；且其规定应呈请该管官署许可部分，就申请之程序及许可之要件，均付诸阙如，已违反法律明确性原则，遑论采取官署事前许可之管制手段是否确有其必要性，与上开宪法规定及保障人民自由权利之意旨，均有所牴触；又依同条例第一条及第二条第一项规定，第八条规范之对象，仅适用于部分宗教，亦与宪法上国家对宗教应谨守中立之原则及宗教平等原则相悖。该条例第八条及第二条第一项规定应自本解释公布日起，至迟于届满二年时，失其效力。

    解释理由书

    关于人民自由权利之限制，应以法律加以规范，宪法第二十三条定有明文。此所谓法律，依宪法第一百七十条规定，系指经立法院通过，总统公布者而言。依现行中央法规标准法第二条：「法律得定名为法、律、条例或通则。」第五条第二款所称，关于人民之权利义务事项，应以法律定之，及第六条：「应以法律规定之事项，不得以命令定之。」等规定观之，宪政时期之法制，就规范人民权利义务之事项，须符合法律保留原则，甚为明确。惟关于上开法律名称中之条例一种，于今固属法律位阶，然于训政初期，依前法规制定标准法第一条：「凡法律案由立法院三读会之程序通过，经国民政府公布者，定名为法。」第二条：「左列事项为法律案，应经立法院三读会程序之通过：一、关于现行法律之变更或废止者。二、现行法律有明文规定应以法律规定者。三、其他事项涉及国家各机关之组织或人民之权利义务关系，经立法院认为有以法律规定之必要者。」及第三条：「凡条例、章程或规则等之制定，应根据法律。」第四条：「条例、章程、规则等，不得违反或牴触法律。」第五条：「应以法律规定之事项，不得以条例、章程、规则等规定之。」等规定观之，当时之法制，固已寓有法律优越及法律保留原则之要求，但条例尚属命令位阶（迨前法规制定标准法于三十二年六月四日修正公布后，依其第三条：「法律得按其规定事项之性质，定名为法或条例。」之规定，条例始具法律地位），然制定法律之立法机关，即隶属于国民政府之立法院，并非由人民直接选举之成员组成，法律案经其议决通过后，仍须经国民政府之国务会议议决始能公布（十七年十月八日公布之中华民国国民政府组织法第十三条、第三十一条参照），且依上开前法规制定标准法第二条第三款规定解释，关于涉及人民权利义务关系之事项，如未经立法院以法律规定者，国民政府或其所属五院或行政院各部会尚非不得制定公布或订定发布条例、章程、规则等命令（十七年十月八日公布之中华民国国民政府组织法第十三条、第十四条、第二十三条参照），予以规范。是以当时法律保留原则之涵义及其适用之范围，均与行宪后者未尽相同。

    国民政府原于十八年一月二十五日发布由内政部所拟订之寺庙管理条例，但当时大陆各省施行后，屡生窒碍及纷扰，内政部特呈由行政院转呈国民政府，于同年五月二十五日，将该条例令交立法院审核，经立法院于同年第二十七次会议提出讨论，认为该条例窒碍难行，乃另行草定监督寺庙条例草案，该院于同年十一月三十日第六十三次会议，将该草案提出逐条讨论，省略三读会程序（十七年十一月十三日公布之立法院议事规则第十条、第十一条参照），通过全案，呈由国民政府于十八年十二月七日公布施行，此即本案系争之监督寺庙条例。嗣国民政府依三十六年一月一日公布之宪法实施之准备程序，亦未加以修改或废止，而仍持续沿用，且行宪后经立法院法规整理委员会分类整编「中华民国现行法律目录稿本」，交由相关委员会审查后，经第一届立法院于四十四年一月七日第十四会期第三十一次会议决议编入「中华民国现行法律目录」，认属现行有效之法律（见立法院公报第十四会期第八期，四十四年二月十六日印，第五十四至五十五页、第七十四页；立法院法规整理委员会编印，中华民国现行法律目录稿本《截至中华民国四十三年五月八日止》，第一及二十七页；并参考谢振民编著、张知本校订之中华民国立法史，正中书局，三十七年一月沪一版，第六二０页至六二二页），并迭经本院作为审查对象在案（本院释字第六十五号、第二００号解释等参照），自应认其已具法律之性质及效力。是以上开条例有关人民权利义务事项之规定，尚难谓与我国行宪后之法律保留原则有所违背。

    宪法第十三条规定人民有信仰宗教之自由，系指人民有信仰与不信仰任何宗教之自由，以及参与或不参与宗教活动之自由，国家不得对特定之宗教加以奖励或禁制，或对人民特定信仰畀予优待或不利益。其保障范围包含内在信仰之自由、宗教行为之自由与宗教结社之自由（本院释字第四九０号解释参照）。人民所从事之宗教行为及宗教结社组织，与其发乎内心之虔诚宗教信念无法截然二分，人民为实现内心之宗教信念而成立、参加之宗教性结社，就其内部组织结构、人事及财政管理应享有自主权，宗教性规范茍非出于维护宗教自由之必要或重大之公益，并于必要之最小限度内为之，即与宪法保障人民信仰自由之意旨有违。宪法第十五条规定人民之财产权应予保障，旨在确保个人依其财产之存续状态行使其自由使用、收益及处分之权能，并免于遭受公权力或第三人之侵害。寺庙之财产亦应受宪法有关财产权规定之保障。

    寺庙内部之组织结构、是否加入其他宗教性人民团体（教会）成为团体会员，及其与该宗教性人民团体之内部关系，暨寺庙财产之管理、处分等事项，均属宗教结社自由之保障范围。监督寺庙条例第八条规定：「寺庙之不动产及法物，非经所属教会之决议，并呈请该管官署许可，不得处分或变更。」旨在保护同条例第三条各款所列以外之寺庙财产，避免寺庙之不动产及法物遭受不当之处分或变更，致有害及寺庙信仰之传布存续，固有其正当性，惟其规定须经所属教会同意部分，未顾及上开寺庙之组织自主性、内部管理机制之差异性，以及为宗教传布目的所为财产经营之需要，对该等寺庙之宗教组织自主权及财产处分权加以限制，妨碍宗教活动自由已逾越必要之程度；且其规定应呈请该管官署许可部分，就申请之程序及许可之要件，均付诸阙如，不仅受规范者难以预见及理解，亦非可经由司法审查加以确认，已违法律明确性原则（本院释字第四四五号、第四九一号解释参照），遑论采取官署事前许可之管制手段是否确有其必要性，其所采行之方式，亦难谓符合最小侵害原则，牴触宪法第二十三条规定。

    宪法保障人民有信仰宗教之自由，系为维护人民精神领域之自我发展与自我实践，及社会多元文化之充实，故国家对宗教应谨守中立及宽容原则，不得对特定之宗教加以奖励或禁制，或对人民特定信仰畀予优待或不利益，前已述及；且宪法第七条明文规定：「中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等。」是国家如仅针对特定宗教而为禁制或畀予不利益，即有悖于宗教中立原则及宗教平等原则。监督寺庙条例第三条规定，排除由政府机关、地方公共团体管理以及私人建立管理之寺庙适用该条例，仅将由信众募资成立之寺庙（实务上称为「募建寺庙」）纳入该条例规范，其以寺庙财产来源作为差别待遇之区分标准，尚未涉及对不同宗教信仰之差别待遇，参酌前述该条例保护寺庙财产、防止弊端之立法目的，当属考量规范对象性质之差异而为之合理差别待遇，固难谓与实质平等之要求有违。惟同条例第八条之规定，依该条例第一条所称「凡有僧道住持之宗教上建筑物，不论用何名称，均为寺庙」，及第二条第一项所定「寺庙及其财产法物，除法律别有规定外，依本条例监督之」，仅适用于佛、道等部分宗教，对其余宗教未为相同之限制，即与宪法第十三条及第七条所定之宗教中立原则及宗教平等原则有所不符。  

    综上所述，监督寺庙条例第八条及第二条第一项之规定牴触宪法第七条、第十三条、第十五条、第二十三条，鉴于该条例上开规定系监督前揭寺庙财产处分之主要规范，涉及管理制度之变更，需有相当时间因应，爰均应自本解释公布日起，至迟于届满二年时，失其效力。

    该次会议由“司法院”院长翁大法官岳生担任主席，大法官城仲模、林永谋、王和雄、谢在全、赖英照、余雪明、曾有田、廖义男、杨仁寿、徐璧湖、彭凤至、林子仪、许宗力、许玉秀出席，秘书长范光群列席。会中通过之解释文、解释理由书，许大法官玉秀、王大法官和雄分别提出之协同意见书、赖大法官英照提出之部分协同意见书，均经“司法院”以院令公布。

　 附(一)许大法官玉秀提出之协同意见书。
　　(二)王大法官和雄提出之协同意见书。
　　(三)赖大法官英照提出之部分协同意见书。
　　(四)本件财团法人新竹县五峰００会（代表人徐００）声请案及五指山００堂（代表人曾林００）声请案之事实摘要。

    释字第五七三号解释事实摘要  

    财团法人新竹县五峰００会（代表人徐○○）、五指山００堂（代表人曾林○○）声请解释案  

 　寺庙师善堂前曾将其所有土地五笔赠与声请人财团法人新竹县五峰００会，另声请人五指山００堂亦以买卖为原因，由师善堂受让三笔土地，并均办妥所有权移转登记。嗣师善堂主张前揭赠与行为与买卖行为无效，并先后对声请人起诉，请求涂销上开土地之所有权移转登记。两案分别经最高法院八十六年度台上字第一一六四号判决以及台湾高等法院八十七年度上更一字第一００号判决确定，以师善堂未依监督寺庙条例第八条之规定，经其所属教会即「中国佛教会」之决议，迳将上开土地赠与及出卖予声请人，依民法第七十一条规定，该赠与及买卖行为均属无效，故判准涂销上开土地之所有权移转登记。声请人不服，乃以前揭确定终局判决适用之监督寺庙条例第八条规定，有牴触宪法第七、十三、十五、二十三条之疑义，声请本院解释。

    协同意见书　　　　　　　　　　　　　　　大法官　许玉秀

    本席同意解释文所谓行宪前制定之监督寺庙条例对人民权利义务之规范效力，与行宪后法律保留原则之涵义及适用范围未尽相同，亦同意该条例第二条第一项及第八条已牴触宪法第七条、第十三条及第二十三条之规定，惟认为对于据以为本案违宪审查之四大宪法基本原则，国家应对宗教中立之原则、宗教平等原则、法定原则及比例原则之内涵及其间之关系，解释理由书并未呈现充分清晰之认知，尚有补充说明之必要，爰提出协同意见书如后。   

    壹、宗教组织自主权、国家之宗教中立原则与宗教信仰自由之关系   

    本案所涉乃监督寺庙条例对于寺庙财产管理之监督规定，所审查者为寺庙是否得以自行决定其财产之得丧变更，而不受国家之干预，因此本案直接关涉者，乃宗教组织之自主权。   

    所谓宗教自由，包括个人宗教信仰自由及宗教组织之自主权 。宗教信仰自由 乃拥有特定宗教观之自由；宗教组织之自主权则为宗教团体自行规范及管理宗教组织内部事务之权利，系为保障个人宗教信仰自由而存在，乃藉由团体之客观权利，支持主观之个人信仰自由 。我国宪法虽未若外国法例 ，将宗教组织之法人人格及其自主权规定于宪法之中，然基于保障个人宗教信仰自由之需求，必须同时承认宗教组织之自主权。本号解释之解释理由书同时提及宪法第十三条人民宗教信仰自由之保障与宗教组织之自主权，其中宗教组织之自主权，即系自人民之宗教信仰自由演绎而来。 
  
    所谓宗教自主权，乃宗教事务非国家之任务，宗教组织得自行规范并管理其本身之事务，不受国家之干预，亦即将宗教事务排除于国家管理权限之外，不惟不得将宗教组织纳入国家之组织中，亦不得使其隶属于国家高权之监督 ，此即称为国家之宗教中立特质或国家之宗教中立性(religiös-neutraler Charakter des Staates/religiöse Neutralität des Staates) 。换言之，如以国家之宗教中立原则进行宗教自由之违宪审查，其审查内容即宗教组织之自主权是否遭受国家之侵害。   

    贰、宗教组织自主权（中立原则）之内涵与界限   

    文献上每自政教分离之历史沿革，引申国家之宗教中立原则，进而论述宗教组织之自主（决）权(Selbstbestimmungsrecht) ，则政教分离之概念射程，影响宗教中立原则之涵摄范围，进而影响宗教组织自主权之内涵与界限。缘政教分离乃源于政权与宗教权之互相迫害，其相互迫害之根源，则因其权力来源互殊。国家政治权力之来源，或为武力或为人民之共同意志，惟不问其来源如何，国家内部组织之间，皆有上下隶属之关系，此不惟于中央集权之体制，即有中央与地方分权之体制亦然。是以即便地方自治团体，行政上亦隶属于中央政府，而受国家局部之行政监督，本院释字第四九八号、第五二七号及第五五三号解释可稽 。盖于民主国家，不问中央政府抑地方政府，其权力来源同为人民之意志，而中央之民意总和大于地方之民意总数，是以中央于地方自有监督之权限 。反观宗教之权力来源并非民意，不问系启示宗教(Offenbarungsreligionen)、预言宗教(prophetische Religionen)或玄秘宗教(mystische Religionen) ，其权力来源或为信众所共同信仰之神旨，或为客观化之圣人言行，或为其所共同坚信之真理或玄秘魔力，皆属超越俗世之力量，自非国家权力所能及。是以政教分离之根本意义，乃政治与宗教两不互相隶属，不惟政治不得干预宗教，宗教亦不得主宰政治，而依国家之宗教中立原则，于宗教组织本身之事务，国家尚无与闻之权利 ，遑论有监督之权限？现代自由多元之民主国家，本于宽容之原则 ，率皆以宪法保障宗教之信仰自由，无非以宗教既为国民之共同生活形态，乃一基本且应予保护之法益，从而宪法亦保障宗教团体于公领域完全独立于国家之外，有不受任何妨碍而运作之权利 。   

    惟宗教自主权既已落实为宪法上之权利，即不得超越宪法而存在，是以如宗教自主权之行使，而有害宪法所保障之权利或一般国民皆须遵守之规范者，自不得以宗教自由为护身符 ，例如宗教内部之犯罪行为、宗教成员对外之犯罪行为、宗教组织内外之民事侵权行为或债务不履行，或类似交通违规、违反山坡地水土保持法等行为，皆不得谓为宗教自身之事务，而豁免于国家法律之适用。至于何谓宗教自主权所及之本身事务，则应以是否为实现宗教目的所必要为断，除信众与善款之募集、宗教仪式之进行、宗教教义之研习与传布、宗教慈善活动之筹办及生老病死之照料等组织内部之事项外，尚有何等事项属于组织本身之事务，而得享宗教自主权限，于目的原则之下，仅得逐案论断 。   

    参、财产管理是否为宗教组织之内部事务？   

    依国家之宗教中立原则，国家不得设立宗教，因此自无以国家税捐成立之宗教组织 ，则宗教团体之运作，不问系供应宗教仪式之经费、行政运作之维持、硬件建筑之建置、医疗救济之负担或慈善事业之经营等等，势必倚赖信众或其他民间捐助，凡宗教组织与善款来源之关系，乃组织之形成基础，其所属财产之得丧变更，关系其组织之存续与发展，自属宗教组织内部之事务 。固然，财产关系属于一般经济生活之一部分，宗教团体与其他法人团体一般，亦须经营一般之经济生活，惟并非因此宗教团体即应适用国家为一般经济生活所设计之一切法规范，如国家介入宗教组织之财产管理，断无不涉及其内部运作之理，而难谓于宗教组织自主权无所侵犯 。   

    本案所涉监督寺庙条例对于寺庙财产管理之规定，直接涉及寺庙能否自行管理其团体内部事务，如承认宗教组织之体制自由，即宗教组织之自主权，即不能承认国家有监督之权利，无论制定监督寺庙条例之目的为何，其忽略国家之宗教中立特质，甚为明显。   

    肆、宗教中立、宗教平等、比例原则与法定原则之关系   

    解释理由书中，分别进行比例原则、宗教中立原则与宗教平等原则之审查，其中宗教中立原则与宗教平等原则同列，而于比例原则之外独立审查，进行比例原则之审查时，则提及宗教组织之自主权，然此三原则实有互相关联之处，试予剖析以明其层次。   

    本案确实同时牴触宗教中立原则及宗教平等原则，盖依监督寺庙条例第一条之规定，该条例仅适用于僧道主持之寺庙，乃限制特定宗教之自主权，惟国家于宗教之保持中立，岂非即意谓应对所有宗教一视同仁，则宗教中立与宗教平等岂非一事 ？此一问题涉及自由权与平等权之关系。 
  
    宗教中立原则即宗教自主原则，其与宗教平等原则之上位概念为自主原则(Autonomieprinzip)与平等原则，二者皆系现代法治国之基本原则，落实于宪法上之基本权，即为自由权与平等权，是以国家之宗教中立原则及平等原则之关系，与自由权及平等权之关系无殊。自由权与平等权之所以同时存在，乃因二者皆以全称命题表述之故，平等之表述原本即为全称命题，自由之表述亦为「人人有自由」，例如人人有信仰自由，自由权一旦落实，平等权亦同时获得满足，因此若仅谓「某人无信仰自由」，侵害自由权之同时，亦侵害平等权，然若谓「无人有信仰自由」，则仅有自由权受侵害而无平等权受侵害之问题，惟如「无人有信仰自由」乃所有人所作成之决定，则因出于自决，既无自由权亦无平等权之侵害可言，盖所有受拘束之人皆有自主权之故，反之，如该决定出自一人或部分人之手，则自由权与平等权亦皆遭侵害。质言之，所有宪法上之自由权利，皆以平等权之全称命题表述，是以自由乃表述之内涵，而平等为表述之模式，二者必然秤不离铊地同时出现 。本案中监督寺庙条例对特定宗教之财产监督，因而既侵害自由权亦侵害平等权，既违反宗教自主原则，亦违反宗教平等原则 。   

    自主原则、平等原则及比例原则同时为现代法治国之基本原则，其关系可图示如下 ： （见附加档案）   

    其中比例原则乃一程序规则 ，前二者则为实体规则，比例原则系用以协助自由原则与平等原则之落实，因此自由权与平等权是否遭受侵害，皆须依比例原则予以审查。由于平等乃表述模式，自由乃表述之内涵，因此比例原则所检验者，包括限制自由权与平等权各别之目的与手段之关联性，其中于平等权之审查，即审查表述之模式与内涵是否一致之问题，亦即自由之限制是否仍符合平等之全称命题 。以前述「无人有信仰自由」乃所有人所作成之决定为例，其中自决与信仰自由乃不同层次之自由，惟依比例原则审查，其限制信仰自由之手段无悖于自主之目的，所以仍得出无害于自主原则之结论。至于所谓「等者等之，不等者不等之」之实质平等原则，即宪法上平等原则之全称命题，本院释字第三四一号、第三六九号、第四五五号、第四六八号、第四八五号、第五００号、第五四七号、第五六五号解释已明揭斯旨。另查法律明确性原则乃落实法定原则之基本要求，与比例原则无涉，特予指明。   

    伍、结论   

    自由权、平等权暨比例原则之审查，乃本院大法官释宪之经常程序，其程序架构明晰，当有助于释宪审查之质量与效率，爰就本案所涉之宗教组织自主权与所系之宗教中立原则、宗教平等原则暨比例原则之内涵、界限与相互之关系补充说明，是为协同意见如上。

    协同意见书　 大法官　王和雄   

    本号解释认监督寺庙条例仍属现行有效之法律，惟其内容系以监督寺庙及其财产法物为中心，并纯就行政监督之立场予以规范，该条例第八条规定：「寺庙之不动产及法物，非经所属教会之决议，并呈请该管官署许可，不得处分或变更。」其规定须经所属教会同意部分，未顾及宗教组织之自主性、内部管理机制之差异性以及为宗教传布目的所为财产经营之需要，对该等寺庙之宗教组织自主权及财产处分权加以限制，妨碍宗教活动自由已逾越必要之程度；且其规定应呈请该管官署许可部分，就申请之程序及许可之要件，均付诸阙如，不仅受规范者难以预见及理解，亦非可经由司法审查加以确认，已违明确性原则，又对寺庙财产之处分或变更采取官署事前许可之管制手段，亦不符比例原则，与宪法保障人民宗教信仰自由及财产权意旨，均有所牴触；又依同条例第一条及第二条第一项规定，第八条规范之对象，仅适用于佛道等部分宗教，亦与宪法上国家对宗教应谨守中立之原则及宗教平等原则相悖。为本席所同意，拟就国家与宗教之关系、法律对宗教之规范原则及限制宗教自由之法规，其是否违宪之审查标准，稍予补充，爰提出协同意见书如下：   

    一、 宗教自亘古以来即先国家而存在，宗教信仰所追求或探寻之灵魂的归趋与生命的本然，乃至于人与宇宙之关系，系属一种对于终极根源或原理与价值的绝对信仰，宗教信仰具有「超世俗性」与「内部性」之特质，与具有「世俗性」及「外部性」之国家，在性质上并不兼容，且亦非有限功能或作用之国家所能担负之任务，故洛克(John Locke 1632-1704)有言：「灵魂之拯救，乃国家权限所不可及之领域」注一。在今日多元之社会以及多元之价值体系下，面对如此神圣与遥不可及之事务，国家之法律制度既不可能是绝对之真理，尤其是民主主义多数决原理仅属相对主义之产物，更无法产生绝对之真理，则国家对于宗教，理应以「宽容与谦抑」之态度为之，若必欲以法律压倒一切，国家概括所有之方式来处理宗教之事务，不是对宗教之扼杀，即是必然产生与宗教之对立。国家对于非其权限所及之宗教事务，不宜迳以「同一化」之理由而巨细靡遗，强行加以规制，甚至将之纳入国家行政权、立法权与司法权当然规范之范畴。亦即在多元之社会中，国家不应将所有之「特殊性」予以「同一化」，这是多元社会赖以存立之条件，而宗教事务正是此种「特殊性」之一。回顾人类之历史，宗教与国家，为彼此之定位而争斗、纠葛，历一千多年之岁月，始由政教合一而走向政教分离，并在国家最高之法律规范│宪法中明定宗教信仰之自由乃是人民之基本权利，应受宪法之保障，其根本之意义乃在确立国家与宗教机能之分离，宗教信仰因涉及人们内心最深层之思想，是属于对上帝、神明、佛、菩萨以及天堂、地狱等非现代科学所能掌握及验证之对象，系国家权限所不可及之领域，国家自不得介入或干预，乃将之划归人们之私事，由宗教团体自律。宗教团体不得再如往昔之教会亦掌握公权力，行使对人民或信徒之统治权而将世俗之国家安全与秩序之维护交由国家管辖，但为确保人民宗教信仰之自由，不再受国家权力之侵害，故将之载入宪法，使之成为人民之基本权利，以国家最高之法律规范│宪法明文予以保障，不仅成为可资防御国家侵犯之主观公权利，在国家侵犯其宗教信仰自由时，得直接依据宪法基本权利之规定，请求国家停止其侵害。在此种情形下，不仅得请求宣告侵犯其基本权利之法律或命令因违宪而无效，更可请求撤销或废弃侵害其基本权利之行政处分或司法裁判，或要求停止任何其他侵害其基本权利之国家行为注二；宗教信仰自由之基本权利，更是国家机关行使权限之界限所在，国家权力不论行政、立法或司法等各部门所为之措施或立法，均不得逾越或牴触此一界限，否则即属违宪，使宗教信仰自由之基本权利之规定，亦成为客观之价值秩序或价值体系。足见圣俗分离或政教分离之制度，在现代民主宪政国家时代，更具其有本质非一及泾渭分明之根本意义在。 
  
    二、 宗教信仰自由，不仅为世界各国宪法所明定，世界人权宣言第二条第一项规定：「人人皆得享受宣言所载之一切权利与自由，不分…宗教、政见或他种主张…。」第十八条规定：「人人有思想、良心与宗教之权；此项权利包括其改变宗教或信仰之自由，及其单独或集体、公开或私自以教义、躬行、礼拜或戒律表示其宗教或信仰之自由」，足见宗教信仰之自由，已成为普世之价值。按所谓宗教信仰之自由，不仅指人民有信仰与不信仰任何宗教之自由，以及参与或不参与宗教活动之自由；国家不得对特定之宗教加以奖励或禁制，或对人民特定信仰给予优待或不利益。其保障范围，学说上将之区分为内在信仰之自由、宗教行为之自由、宗教结社之自由，并认为内在信仰之自由，涉及个人内心之精神活动，其所保障者，系个人内心思维中，对人类与宇宙之关系，人类生命之本然与灵魂之归趋等等事项，纯然系属个人主观之精神活动，亦可称之为「信仰形成与信仰保有之自由」，其得拥有绝对自主之权利，乃是宗教信仰自由当然之核心内容。在「人性尊严」成为普世共通之上位概念下，人世间之世俗规范应仅止于外在之行为而不及于内在之心灵层次，因此，不容任何以洗脑、改造、控制等方法，干涉或摧毁个人内在信仰之自由（包括不为信仰之消极信仰自由），故属绝对应予保障之事项；至于宗教行为之自由与宗教结社之自由则可能涉及他人之自由与权利，甚至可能影响公共秩序及善良风俗乃至于与国家迫切之利益相冲突，故仅能受相对之保障。虽然如此，国家与宗教既应采政教分离之制度，则国家之中立性原则与不介入原则乃至于平等原则，即具有宪法位阶之规范效力而为国家所必须遵守之原则与界限。本于国家之中立性原则、不介入原则与平等原则，国家对于宗教事务，不仅不应介入，且应公平对待所有之宗教，不得失之偏颇，否则，不仅失去国家与宗教应有之界限，且违反宪法之平等原则及宪法关于宗教信仰自由之保障。因此，国家不仅不应设立国教，且在任何状态之下，均不应介入信仰对象之价值或宗教教义之决定等宗教上纷争及核心注三。属于宗教内部之事务而为宗教团体自律之事项，国家亦不应介入，盖国家若可广泛规范宗教之组织、宗教行为之内涵、宗教团体之内部行政，无疑的，已使国家可以主导各宗教之制度注四，甚至会将宗教信仰固定在国家自己所选择之特定价值模式或目的里，失去国家之中立性原则；再者，圣俗既已分离，世俗国家之功能与目的，绝不可能及于超世俗、超自然的人类信仰之领域、且基于多元文化之非同一化原理，或多元文化之价值体系，国家不宜也不应企图将宗教事务完全纳入国家规范与管制之范围，除非宗教团体或个人之宗教行为已逾越宗教信仰自由之保障范围而触犯国家相关法律之规定。又国家纵使要以法律规范宗教行为，亦应体认宗教行为之限制与规范，事实上很有可能侵害到行为之实体内部所蕴涵之宗教信仰之核心，因此，在限制或规范时，应尽到最大审慎之考量，此即学说上所谓基本权之限制，应受严格审查标准之规范理论。换言之，行政措施或立法规范之目的所追求之国家利益，必须是相当急迫且非常重要者，而且为达成该目的所用之手段必须是必要而损害最小者，始符宪法基本权利限制之意旨。国家在为维护自己之法益而行使权利时，应谦虚自抑而以宽容待之，不可武断地认为国家所保护之公益，当然优先于私权之保护，从而，纵使侵害人民之基本权利，亦认为应属法之所许注五。盖宪法系藉明文保障个人自由之方法来表明公益绝非必然优越于私益，故法律并非当然是宗教自由在行使时之界限注六。从而，立法者不能动辄以「维持社会秩序」或「增进公共利益」等抽象概念而对宗教信仰自由予以限制或规范，且有关宗教教义之解释与宗教团体内部组织之事项，因属宗教团体自主决定之范围，非法院依法所得受理之对象，司法权对此应受到限制注七。因此，对于基于特定信仰之立场所表现于外之行为方式与活动，姑不论其动机如何，国家原则上不得任意限制或制裁注八。   

    三、 基于以上之分析，宗教性之法律规范，若仅就特定之宗教为规范对象，其规范之内涵系课予特定之宗教以较重之负担或系以抑制或歧视特定之宗教为目的，或赋予特定宗教以特殊之优惠者，应属违反宪法上之平等原则，监督寺庙条例仅以佛、道两种宗教为规范对象，显属违反宪法第十三条宗教信仰自由之国家中立性原则及第七条中华民国人民，无分宗教，在法律上一律平等之原则。再者，宗教内部之事务，例如宗教之教义、戒律、教规、仪式或住持之地位、传承与更替之方法、内部人员之管理与职务之派遣等组织与人事事项暨财物之管理与运用等等事项，皆系与宗教信仰之核心内容即教义之奉行相关联而成为密不可分之一体关系，应属宗教团体自律之范围，此种宗教团体之自治权与自主权，乃宗教信仰自由之前提条件，应受宪法宗教信仰自由之保障，国家不得任意以维持社会秩序或公共利益之理由加以限制或规范，否则，亦属违反宪法关于保障宗教信仰自由之本旨，因此，审查此等规范或限制宗教行为之法律，即应以前述之严格审查标准为之。监督寺庙条例第八条规定寺庙之不动产及法物，非经所属教会之决议，并呈请该管官署许可，不得处分或变更。按寺庙之财产，基于宗教之教规、戒律，究应如何管理、运用与处分，若属教义之奉行，致与宗教信仰之核心内容相关联而成为密不可分之一体关系，本属宗教内部自律之范围，国家理应保持中立而不宜介入，其规定须经所属教会许可部分，依我国之传统，不论佛教或道教，并无统一或中央集权之体制，且是否加入教会，亦无强制性之规定，各该寺庙之寺务、庙务、寺产、庙产，原属各别存在而独立运作者，该条例强行规定寺庙应依一定之组织方式运作，不仅未顾及宗教组织之自主制、内部管理机制之差异以及为宗教传布目的所为财产经营之需要性，对该等寺庙之宗教组织自主权及财产处分权之限制，已逾越必要之限度；且其规定应呈请该管官署许可部分，就申请之程度及许可之要件，均付诸阙如，不仅受规范者难以预见及理解，亦非可经由司法审查加以确认，已违法律明确性原则，又对此种原属宗教自律范围内之事项，国家理应保持中立而不介入，竟强行以法律规定，非经主管官署之许可，不得处分或变更之管制手段，不仅违反国家中立性原则而介入宗教内部事务之运作，亦违背各该宗教之教义与教规，已逾越必要之限度。参诸我国民法财团法人财产之处分或变更，亦仅以章程所定方法为依据暨日本宗教法人法关于宗教法人财产之处分或变更，亦仅以该宗教法人章程所规定之方法为依据，均无须另得主管官署之许可，始得为之之立法。且就宗教团体如何运用、变换其原有之财产，以达成其教义之奉行或宗教之传布目的，要属宗教自治之范围，国家既无义务也没有权力去维持一个它认为正当的、合适的宗教团体之存续、独立或完整，否则岂非违反国家中立原则。至于该财产之处分是否可能产生其他弊端，自有宗教团体本身可以自律，国家之一般性法律亦可发生规范效果，何可容许国家以宗教可能产生弊端，即可以公益为理由，立法规范宗教内部之运作。则上开规定，不仅违反宪法第二十三条之比例原则，恐亦连人民宗教信仰自由之核心部分亦因之而被剥夺，自与宪法第十三条宗教信仰自由及第十五条财产权保障之本旨有违。   

    四、 复次，人民声请宪法解释之制度，除为保障当事人之基本权利外，亦有阐明宪法真义以维护宪政秩序之目的，故其解释范围自得及于该具体事件相关联且必要之法条内容有无牴触宪法情事而为审理（本院释字第四四五号解释参照）。本件解释，仅就声请人所指摘之监督寺庙条例第八条、第二条第一项为审查，惟该条例第十一条明定：「违反本条例第五条、第六条或第十条之规定者，该管官署得革除其住持之职，违反第七条或第八条之规定者，得逐出寺庙或送法院究办」，实为本件宗教信仰自由之保障相关联且必要之法条内容，原宜并为审查，竟因未为声请状所载而予割舍，实属遗憾。但本诸本件解释所揭橥之宪法关于宗教自由保障之原则以论，该条规定虽未明示其违宪，仍应认为有违宪法关于宗教信仰自由之保障，方为正解。 
  
    部分协同意见书　　　　　　大法官　赖英照

    壹、程序问题   

    本件声请人主张，中华民国十八年十二月七日国民政府公布之监督寺庙条例第八条规定：「寺庙之不动产及法物，非经所属教会之决议并呈请该管官署许可，不得处分或变更」，严重限制人民财产权之处分，应以法律为之，然监督寺庙条例并非法律，而仅属命令之性质，违反法律保留原则，有违宪疑义，因而声请解释。   

    关于训政时期制定公布之条例，是否为有效之法律，本院在有关惩治盗匪条例之声请案中，曾表示「依中华民国训政时期约法所制定而公布施行之法律，乃先于宪法而存在，其制定当时之立法程序，是否合乎现行宪法之规定，非属本于宪法而成立之释宪机关所得审查之范围，至该法律本身之形式与实体是否有违于现行宪法之规定，则除非其于现在仍有效适用中，否则亦不得执现行宪法而回溯过往予以审查」；「最高法院为适用该条例（按即『惩治盗匪条例』）之终审审判机关，对该条例之是否有效，为其适用法律之前提，自有权审查，其审查结果所持见解，即为裁判上最后终局之见解，纵有下级法院持不同见解，亦须由终审法院统一其见解，而非法律牴触宪法问题」。本院据此决议不予受理。（本院大法官会议第一一二四次、第一一二七次及第一一二九次会议决议）   

    按惩治盗匪条例是否有效之争议，系着眼于限时法之问题注一，而本件争议则在于监督寺庙条例使用「条例」名称，依十八年五月十四日公布之法规制定标准法，「条例」并非法律之位阶，而应属命令之性质，二者争议问题明显不同。惟两项条例均公布于训政时期，声请人均主张条例不具法律效力，是为两者相同之处。本院决定受理本案声请，实质上变更「不审查训政时期法律是否有效之争议」及「条例是否有效应由最高法院审查」之立场，程序上具有一定之意义。

    贰、监督寺庙条例之法律定位

    一、 法律保留原则问题   

    监督寺庙条例公布于十八年十二月七日，时值军政转入训政之次年。依中国国民党中央常务会议通过之「训政纲领」注二与「中华民国国民政府组织法」注三之意旨，实施训政之目的在于「训练人民行使政权之能力，以期促进宪政，奉政权于国民」注四。训政时期既系为实施宪政做准备，而并未实施宪政，因此政府之运作及人民权利之保障自不能与宪政时期之常规相提并论。依据中山先生权能区分之理论，政权原应由人民依法选出之国民大会代表行使，治权则由五院组成之国民政府执行。惟训政时期之政权，系由中国国民党全国代表大会（全代会），代表国民大会行使，全代会闭会时，由国民党中央执行委员会执行，中央执行委员会政治会议并负责指导监督国民政府重大国务之执行，为治权行使之监督机关（见训政纲领第一条至第五条）。训政纲领及国民政府组织法为训政时期之根本大法，亦均由执政党制定。训政时期以党治国之体制至为明显。   

    依十七年十月八日公布之「中华民国国民政府组织法」规定，国民政府系以行政院、立法院、“司法院”、考试院及监察院等五院组织之（第五条），设主席委员一人，委员十二人至十六人（第六条），五院院长、副院长均由国民政府委员担任（第七条）。国民政府以国务会议处理政务，并由国民政府委员组织之（第十一条）。立法院为国民政府最高立法机关，有议决法律案之权（第二十五条第一项、第二项前段），设委员四十九人至九十九人，由立法院院长提请国民政府任免之（第二十七条）。立法院隶属于国民政府，系「国民政府最高立法机关」，而非「国家最高立法机关」，并无民意基础；虽有议决法律案之权，惟法律制订前，立法原则应先经执政党中央政治会议之议决，立法院不得予以变更注五；立法院通过之法律，应经国务会议议决后，由国民政府主席及五院院长署名公布之，其程序与命令之公布相同（第十三条、第三十一条）。且十八年五月十四日国民政府公布之法规制定标准法注六明定，「国家各机关之组织或人民之权利义务关系，经立法院认为有以法律规定之必要者」，得以法律定之，是命令亦得规范国家组织及人民权利义务关系。训政时期之立法院自与行宪后之立法院迥然有异注七。   

    现行宪法之立法院系由民选之委员组成，相当于民主国家之国会（本院释字第七十六号解释参照）。所称法律系指「经立法院通过总统公布之法律」（宪法第一百七十条）；国家对于人民自由及权利之限制应以法律为之（宪法第二十三条）。法律保留原则之规范，至为明确。   

    按法律保留之观念，系植基于民主原则及权力分立，制定法律之立法机关，应具有民主正当性；如立法机关成员并非由民选产生，不具民意基础，性质上即非宪法意义之立法机关。（本院释字第四九九号解释参照）如以现行宪法之规定衡量训政时期制定之法律，则因立法院不具国会之地位，即使曾经立法院议决通过之「法律」，其性质亦与宪法所定之法律不尽相同。且法律保留原则之贯彻，在于防止行政机关之专断，致侵害人民权利注八；训政时期国民政府之组织及以党治国之体制，并未设有此种防御机制。法律与命令之制定程序，固有繁简之分，惟所谓「法律」之意涵，自与行宪后之法制不同；法律保留原则并非训政法制必须遵从之准则。

    二、 法律优位问题   

    惟依训政时期之体制，法律与命令亦非毫无区别。上开法规制定标准法规定，「凡法律案由立法院三读会之程序通过，经国民政府公布者，定名为法」（第一条）。「关于现行法律之变更或废止者」或「现行法律有明文规定应以法律规定者」，应以法律为之（第二条第一款、第二款）。「应以法律规定之事项，不得以条例、章程、规则等规定之」（第五条）。「凡条例、章程或规则等之制定，应根据法律」（第三条）。「条例、章程、规则等，不得违反或牴触法律」（第四条）。是法律案须经立法院之审议，五院发布命令应依据法律（国民政府组织法第十四条），且不得牴触法律。凡此规定，均赋予立法院特殊之地位，虽立法院不具民意基础而非国会之性质，惟上开规定明白区分法律与命令之位阶，为行宪后之法律保留预留伏笔，且于一定范围内建立法律优越之原则注九。监督寺庙条例依制定当时之规定，究竟属于法律或命令之位阶，自有探求之必要。

    三、 监督寺庙条例之位阶   

    本件系争之监督寺庙条例使用「条例」之名称，依上开法规制定标准法之规定，当属命令性质；惟就实际情形观察，应属法律之位阶。  

    （一）已践行当时之立法程序   

    监督寺庙条例之订定，系因十八年一月二十五日公布之寺庙管理条例执行发生窒碍，国民政府乃于十八年五月二十五日将该条例令交立法院审核。立法院推派十二位委员先行审查，经详细讨论，认为原条例确有欠妥，因而另行草拟条文，于同年十一月三十日提出立法院逐条讨论通过注十。依上开法规制定标准法之规定，「凡法律案由立法院三读会程序之通过，经国民政府公布者，定名为法」（第一条），监督寺庙条例已践履立法院审议法律案之程序。或谓监督寺庙条例省略三读，因而并未完成立法程序；然依十七年十一月十三日国民政府公布之立法院议事规则，立法院院长得酌量情形，或依全体委员三分之一以上联署请求，省略三读会之程序（第十条、第十一条）注十一。实务上，普通法案多由主席宣告省略三读，仅最重要之法典始进行三读程序注十二。因此，依当时之规定及实务运作情形，自不得以省略三读而认为监督寺庙条例未完成立法程序。   

    （二）以「条例」为名之法律，为数甚多   

    就名称而言，「条例」之名，虽直至三十二年六月四日法规制定标准法修正后，始改列为法律之位阶，惟在此之前，有关法规名称之规定，实际并未严格遵守；以「条例」之名称制定法律者，为数甚多。依据立法院法规整理委员会编印之「中华民国现行法律目录稿本」之记载，自十八年五月十四日法规制定标准法公布，至三十二年六月四日修正之前，立法院以「法」之名称制定之法律计有一一三种，而以「条例」之名称制定之法律却达一一八种之多（详附件），此种现象，刘锡五先生称之为「常例之法律少，变例之法律多」注十三，可见「条例」名称广泛使用之情况，监督寺庙条例仅其中之一例而已。因此自不得仅以使用「条例」之名称，遽行论断监督寺庙条例为命令之性质。   

    （三）国民政府及立法院之确认   

    宪法第一百七十五条第二项规定：「本宪法施行之准备程序，由制定宪法之国民大会议定之」，三十五年十二月二十四日国民大会据此制定「宪法实施之准备程序」注十四，其第一条明定：「自宪法公布之日起，现行法令之与宪法相牴触者，国民政府应迅速分别予以修改或废止，并应于依照本宪法所产生之国民大会集会以前，完成此项工作」（第一条）注十五。此一「准备程序」经国民政府于三十六年一月一日公布后，监督寺庙条例并未依上开程序修改或废止。立法院嗣于四十年三月十六日成立法规整理委员会，就行宪前颁行之法规是否仍为有效之法律，依相关史料及客观事实予以分辨确认；法规整理委员会认定监督寺庙条例系由立法院于十八年十一月三十日制定，经国民政府同年十二月七日公布之法律，并刊载于国民政府公报第三四○号及第一届立法院立法专刊第二辑第二六五页注十六。立法院于四十三年五月编印「中华民国现行法律目录稿本」（立法院四十四年一月七日第十四会期第三十一次会议决议），纳入当时有效适用之法律五三三种，四十七年五月正式编印「中华民国法律汇编」收录「行宪前及行宪后经完成立法及公布程序现行有效之法律」，计五五○种；监督寺庙条例均列其中，可见行宪之后，监督寺庙条例仍经确认具有法律之位阶。

    （四）长年沿用并迭经司法审查   

    监督寺庙条例自公布施行后，持续沿用至今，不仅法院援为判决之依据，本院于四十五年十月及七十四年十一月先后公布之释字第六十五号及释字第二○○号解释，亦均以监督寺庙条例为审查对象，且均未否定其具有法律之位阶注十七。此种情形，亦非监督寺庙条例所独有。现行法之中，麻醉药品管理条例（十八年十一月十一日国民政府公布，下同）、海关缉私条例（二十三年六月十九日）、契税条例（二十九年十二月十八日）、民营公用事业监督条例（十八年十二月二十一日）、警械使用条例（二十二年九月二十五日）及妨害国家总动员惩罚暂行条例（三十一年六月二十九日）等，均以「条例」为名，具法律效力，法院据以审判，并迭经本院作为审查对象注十八。

    综上所述，监督寺庙条例具有法律之位阶，应可认定。

    参、宪法制约与司法审查   

    监督寺庙条例虽制定于训政时期，惟行宪后持续沿用，为现行有效之法律，其规定内容自应受宪法之制约，并受司法审查，不因其制定公布于行宪之前而有所不同。本号解释以宪法第七条之平等原则、第十三条之宗教自由、第十五条之财产权保障及第二十三条之比例原则与法律明确性等宪法规范，审查监督寺庙条例相关规定之合宪性，并宣告其第八条及第二条第一项之规定违宪，亦不因上开条例制定公布于训政时期，而适用不同之审查标准。

    以相同之基准审查行宪前与行宪后公布之法律，并非本号解释所独创，而系本院长年一贯之原则。训政时期制定公布之法律，经本院宣告为违宪者，所在多有。即以平等权为例，公布于民国十九年之民法亲属编，其第一千零八十九条关于父母对未成年子女权利之行使意思不一致时，由父行使之规定；第一千零十七条于民国七十四年六月三日修正前有关联合财产制之规定，及第一千零零二条妻以夫之住所为住所之规定，均经本院宣告违反宪法第七条之平等原则而失效（本院释字第三六五号解释、释字第四一○号解释及释字第四五二号解释）。此外，就财产权之保障而言，公布于民国十九年之土地法，其第二百零八条第九款有关征收私人土地之范围等规定，则经本院确认与宪法第十五条尚无牴触（本院释字第四○九号解释）。监督寺庙条例之相关内容及主管机关订定发布之寺庙登记规则亦曾引发是否牴触宪法第十五条保障人民财产权之争议，本院受理声请后，亦与审查行宪后之法律适用相同之标准（本院释字第二○○号解释）。本号解释乃承袭此一传统耳。
 
本文转载自：台湾“司法院”。
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