杨信之

      2004年12月18日，国务院颁布了《宗教事务条例》（以下简称条例），并于2005年3月1日正式实施。条例是我国首部宗教方面的综合性行政法规，它的颁布标志着我国在宗教立法工作方面进入了一个新的里程。对于条例的具体内容，各界人士褒贬不一，赞扬者有之，批评者也不乏其人。那么，条例的具体内容到底如何？在此，笔者仅对条例的法律责任条款作进一步的评析。

       一、 行政机关及其工作人员侵犯公民权利的法律责任

      宗教自由是基本人权的重要组成部分，已为众多国际条约和各国宪法所确认。条例开篇即申明其首要立法目的乃是“保障公民的宗教信仰自由”，并在随后各章中又对公民的宗教自由作了一些具体的规定。至少在理论上，条例中并不乏公民宗教自由的宣示。

      然而，宪政主义的基本原理和人类政治史的经验教训都反复告诉我们，对公民权利的最大威胁来自于公权力；公权力越大，私人权利受到侵犯的危险就越大。要约束和规范公权力进而保障私人权利，其关键之一就是必须对其侵犯私人权利的行为课以严格的法律责任。法律责任是法律的重要组成部分，是法治不可或缺的要素。[1]否则，无论对公民权利的宣示多么美妙动听，都会由于受到没有套上法律责任这一轭套的公权力的肆意侵犯而在实践中流于形式，成为一纸具文。

      然而，在我国大部分立法的法律责任中，对公民法律责任的规定可谓是不厌其烦，但对于国家机关侵犯公民的法律责任的规定却往往是语焉不详。何也？长期以来，在我国立法者和学术界的潜意识中，法律责任主要是民众的责任，而对于作为公权力行使者的国家机关侵犯公民权利的责任要么是缄口不言，要么就是轻触即过。其深层次的观念基础乃是国家主义和义务本位思想。依照这种思想，国家是神圣的先在的有机体，个人如果有什么权利的话，也不过是国家的恩赐，是可以随意无偿收回的；无条件的服从神圣的国家是个人天生的、不可推卸的首要义务。在此观念下，法律责任即使不能说完全是个人不服从国家管理的责任，但至少应主要如是；国家的责任要么是不可想象，要么便是轻描淡写。

      就宗教领域而言，一方面，条例为宗教事务部门管理宗教事务设定了广泛、巨大权力。例如，宗教事务部门享有宗教团体设立的许可权，宗教团体设立宗教院校的许可权，宗教活动场所设立和登记的许可权、检查监督权等职权。[2]但另一方面，在条例法律责任中，条例却仅含糊地规定了“国家工作人员在宗教事务管理中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分[3]”，并未明确规定对行政机关及其工作人员侵犯公民宗教自由的法律责任。这对保障公民的宗教自由极为不利。

      即使上述规定可以从宽泛意义上说，包含了行政机关侵犯私人宗教自由的法律责任，其仍然存在如下几个问题：

      （一）责任主体只限于工作人员，而无机关。
      行政法领域，公务员在外部行政行为中,既不是行政主体,更不是行政相对人,因而不具有外部行政法律关系主体的地位,而仅是作为行政法律关系主体之一的国家行政机关的代理人。[4]公法上的一个基本原则是，公务员在行使职务的过程中侵犯了公民权利，承担主要责任的是公务员所在的行政机关，而非公务员本人。当然，如果公务员本人存在故意或重大过失，也要承担相应的法律责任。但是，无论如何，公务员承担相应的法律责任，并不能免除相关行政机关的法律责任。

      但是条例的法律责任一章，只要求国家机关工作人员侵犯公民宗教自由承担相应的法律责任，却缺失行政机关侵犯公民宗教自由的法律责任规定，这与行政法治的理念是不相符合的。

      （二）“国家工作人员”的界定不准确。
      国家工作人员应当包括立法、行政、司法机关等机关的工作人员，而本条例的立法目的之一是针对宗教事务管理过程中发生的行为予以规定。通过条例的具体规定可以得知条例主要是规定了在行政事务管理过程中行政机关及其相对人的法律关系，因此，其责任的主体应当是行政机关及行政机关工作人员。再说，国务院的行政法规又怎么有权规定立法机关和司法机关工作人员的法律责任？因此，条文中的“国家工作人员”应当改为“行政机关工作人员”。

      （三）责任情形过于模糊
       条例三十八条所规定的“滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊”几种责任情形也十分笼统，缺乏针对性、明确性和可操作性，不能对行政机关工作人员构成有力的制约，进而就不利于私人宗教自由的保护。

        二、 相对人的法律责任

      如前所述，我国立法法律责任的惯例乃是对相对人的法律责任从来都是不惜浓墨泼写。条例对于相对人的法律责任也作出了详尽的规定。除第四十条作了概括性的规定之外，又对应前面的管理制度分别规定了特别的法律责任，形成了一个结构严密，相互照应的相对人法律责任体系。根据宪政主义的基本原理，笔者认为这些规定存在着以下问题：

      （一） 不合比例原则
      比例原则是指公权力的行使应当兼顾其所要实现的目标和保护民众的权益，如果为了实现其目标可能对公民权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使两者处于适度的比例。[5]在英美法上有一个相似的原则叫做“较低限制手段(less restrictive alternative)”。条例对于相对人法律责任的某些条款，违反了比例原则的要求。

      条例第四十条第二款规定，规定大型宗教活动过程中发生危害公共安全或者严重破坏社会秩序情况的，如果主办的宗教团体、寺观教堂负有责任的，一律予以撤销。试想在实践中也许宗教团体的责任轻微，采取警告的方式即可，也许其责任重大，必须予以撤销。无论采取何种处罚方式，都必须以责任的轻重而作出不同的判断。条例规定，不论任何行为都一律采用撤销的处罚方式，这与比例原则的要求完全是背道而驰的。

      条例第四十条第三款规定，宗教团体、寺观教堂擅自举办大型宗教活动的，登记管理机关可以责令该宗教团体，宗教活动场所撤换直接负责的主管人员。依条例的前款规定，宗教团体、寺观教堂举办大型的宗教活动的，需要向宗教事务部门提出申请，在申请被许可的前提下，大型宗教活动才能被举办。因此，宗教团体、寺观教堂擅自举办大型宗教活动，应当承担相应的法律责任。可是，条例规定只要是宗教团体、寺观教堂擅自举办大型宗教活动的，宗教事务部门就可以责令其撤换直接负责的主管人员，而不必考虑是否造成了严重的后果，这种做法是违反比例原则的要求的。

      条例第四十一条规定，宗教团体、宗教活动场所存在条例规定的几种行为的，依情节的严重程度不同，分别予以责令改正、撤换直接负责的主管人员、撤销登记或没收财物的处罚。也就是说，对于条例所列举的这几种行为，只要是情节严重的，宗教管理机关就可以撤销宗教团体、宗教活动场所的登记。例如宗教团体、宗教活动场所未按规定办理变更登记或者备案手续的，予以撤销登记。在我国，宗教团体只有登记才能取得合法的地位。如果宗教团体被撤销登记，等于说被取缔。仅仅因为变更登记或者备案手续出现问题，宗教团体就被取缔，条例未免让宗教团体承当了过大的法律责任，因而是十分不妥当的。[6]

      （二） 缺乏正当法律程序规定
      正当程序的核心精神乃是要求在做出对他人不利的决定时，必须听取当事人的陈述、申辩。公法上的正当法律程序是指公权力行为在做出影响公民权益的行为时，必须履行事先告知、说明根据、理由，并听取当事人的陈述、申辩，事后为当事人提供救济程序等。[7]若没有正当程序的约束，公权力对公民权利的侵害将畅通无阻。

      然而，条例对公民的法律责任进行了详尽、严格规定的同时，却忽略了追究这些责任的所应遵循的法律程序。例如，条例第四十条第二款规定，登记管理机关可以撤销宗教团体、寺观教堂。依照正当法律程序的要求，行政行为涉及到相对人的重大利益，条例应当规定有关的行政机关在具体行政行为作出之前，有义务告知相对人享有要求听证的权利，相对人可以提出证据，进行质证，有关行政机关应当听取相对人的陈述、申辩，并且制作听证笔录。行政机关必须依据听证笔录做出行政决定。

      又比如，第四十一条对于条例所列举的行为，按照情节严重程度的不同，宗教事务部门可以予以撤换直接负责的主管人员、撤销宗教团体、宗教活动场所的登记、没收财物。这些处罚措施，都对相对人有着重要的影响，行政机关不能擅自为之，条例应当予以规定在宗教事务部门作出处罚之前，必须告知相对人有要求听证的权利。

      （三） 违反平等原则
      平等原则不仅仅限定于人们在法律适用上的平等，而且包括人们在法律内容也享有平等的权利。立法者不能制定侵犯公民平等权的法律。可是在条例的法律责任规定中，却存在着违反平等原则的条款。

      条例第四十条第一款规定，利用宗教进行违法犯罪活动的，有关机关可以追究相关个人和组织的法律责任。任何组织和个人进行违法犯罪活动，都应当承担相应的法律责任。但宗教并不是唯一可以被人利用进行违法活动的形式。政治、经济、文化、教育、等诸多的其他形式也可以被人利用进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动。

       并且，国家既然早有对任何组织或者个人利用任何形式进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动进行惩治的详细而明确的法律。[8]在此，根本没有必要对宗教的违法问题予以专门的规定，而条例的明文规定似乎表明宗教的社会危害性更大，需要严加提防。如此规定，严重违背了宪法赋予公民的平等权利。

       三、完善条例责任条款的初步设想

      总体说来，条例法律责任一章的规定存在许多问题，需要进一步的完善。笔者认为，应着重从以下几个方面着手：

      （一）行政机关及其工作人员的法律责任规定
      1. 对于条例所涉及的许可行为，行政机关应严格依照行政许可法的相关规定实施，行政机关及其工作人员负有法律责任的，承担相应的法律责任。条例有例外规定的，依照条例的规定。

      对于以下行为，行政机关及其工作人员应当在规定的期限内提出意见或作出批准。有关行政机关不予批准的，应当向相对人说明不予批准的理由。如果有关行政机关在规定的期限内没有履行法定职责的，由上级机关责令改正，情节严重的，对直接负责的主管人员和其它直接责任人员给予行政处分：宗教院校的设置；宗教活动场所的申请；宗教活动场所举办大型的宗教活动的申请；宗教团体、寺观教堂在宗教活动场所外修建大型露天宗教造像的申请。

       2. 对于本条例第二十六条的规定，有关行政机关不履行义务，上级行政机关应当责令其履行相应的义务。有关行政机关违法履行行为，侵犯了宗教活动场所的合法利益的，有关行政机关应当责令其予以改正。有行政机关主要负责人或者直接责任人员负有责任的，给予行政处分。[9]

      3. 行政机关及其行政机关工作人员在实施宗教管理的过程中，侵犯了宗教教职人员的合法权益的，应当予以改正；造成严重后果的，对直接负责人的主管人员和其他责任人员给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。[10]

      4. 对于本条例第三十六条的规定，有关行政机关不履行相关法律义务的，上级行政机关有权责令其予以履行。有关行政机关不按照法律规定履行义务的，应当予以改正。造成严重后果的，对直接负责人的主管人员和其他责任人员给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

      5. 行政机关违法实施行政行为，给相对人的合法权益造成损害的，依照国家赔偿法的相关规定给予赔偿。

      （二）相对人的法律责任规定
      如上所述，相对人法律责任的规定存在着诸多问题。笔者认为，可以从以下几个方面予以完善：

      1. 条例应当严格遵从比例原则的规定，在达到预设目的的前提下，应当严格遵从比例原则的要求，选择对相对人权利侵害最小的方式为之。

      例如，对于第四十条第二款中规定，“主办的宗教团体、寺观教堂负有责任的，由登记管理机关撤销其登记”。可改为，“主办的宗教团体、寺观教堂有故意或重大过失的，由相关行政机关依危害情节的严重程度处以罚款或以上的行政处罚”。在作出行政处罚前，行政机关应当告知相对人有举行听证的权利。

      2. 条例法律责任的规定应当符合平等原则的要求。

      条例的第四十条第一款规定违反了平等原则的要求，相对人有违法行为的，依据相关的行政法规和刑法就可以解决，无需在此作出规定。笔者认为，该款应当删除。

       3. 条例法律责任的规定应当符合正当法律程序的要求。

       宗教管理部门追究相对人法律责任，在作出行政行为之前，应当告知相对人有要求听证的权利。行政机关应当根据听证的笔录作出行政决定。

 

                                                     附：《宗教事务条例》第六章 法律责任

      第三十八条国家工作人员在宗教事务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

      第三十九条强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，或者干扰宗教团体、宗教活动场所正常的宗教活动的，由宗教事务部门责令改正；有违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

      侵犯宗教团体、宗教活动场所和信教公民合法权益的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

      第四十条利用宗教进行危害国家安全、公共安全，侵犯公民人身权利、民主权利，妨害社会管理秩序，侵犯公私财产等违法活动，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由有关主管部门依法给予行政处罚；对公民、法人或者其他组织造成损失的，依法承担民事责任。

      大型宗教活动过程中发生危害公共安全或者严重破坏社会秩序情况的，依照有关集会游行示威的法律、行政法规进行现场处置和处罚；主办的宗教团体、寺观教堂负有责任的，由登记管理机关撤销其登记。

      擅自举行大型宗教活动的，由宗教事务部门责令停止活动；有违法所得的，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；其中，大型宗教活动是宗教团体、宗教活动场所擅自举办的，登记管理机关还可以责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员。

      第四十一条宗教团体、宗教活动场所有下列行为之一的，由宗教事务部门责令改正；情节较重的，由登记管理机关责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员；情节严重的，由登记管理机关撤销该宗教团体、宗教活动场所的登记；有非法财物的，予以没收：

      （一）未按规定办理变更登记或者备案手续的；
      （二）宗教活动场所违反本条例第十八条规定，未建立有关管理制度或者管理制度不符合要求的；
      （三）宗教活动场所内发生重大事故、重大事件未及时报告，造成严重后果的；
      （四）违反本条例第四条规定，违背宗教的独立自主自办原则的；
      （五）违反国家有关规定接受境内外捐赠的；
      （六）拒不接受登记管理机关依法实施的监督管理的。

      第四十二条涉及宗教内容的出版物有本条例第七条第二款禁止内容的，对相关责任单位及人员由有关主管部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

      第四十三条擅自设立宗教活动场所的，宗教活动场所已被撤销登记仍然进行宗教活动的，或者擅自设立宗教院校的，由宗教事务部门予以取缔，没收违法所得；有违法房屋、构筑物的，由建设主管部门依法处理；有违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

      非宗教团体、非宗教活动场所组织、举行宗教活动，接受宗教性捐献的，由宗教事务部门责令停止活动；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。
擅自组织信教公民到国外朝觐的，由宗教事务部门责令停止活动；有违法所得的，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。

      第四十四条 违反本条例规定修建大型露天宗教造像的，由宗教事务部门责令停止施工，限期拆除；有违法所得的，没收违法所得。

      第四十五条宗教教职人员在宗教教务活动中违反法律、法规或者规章的，除依法追究有关的法律责任外，由宗教事务部门建议有关的宗教团体取消其宗教教职人员身份。

      假冒宗教教职人员进行宗教活动的，由宗教事务部门责令停止活动；有违法所得的，没收违法所得；有违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

      第四十六条 对宗教事务部门的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。

 

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参考文献：
[1] 张文显著：《法哲学基本范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第116页。
[2] 参见《宗教事务条例》第六条、第八条、第十三条和第十五条的规定。
[3] 《宗教事务条例》第三十八条。
[4] 邝少明：《公务员在行政法中的地位探讨》，《中国公共管理》2003年第9期。
[5] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北大、高教出版社1999年版第41页。
[6] 杨信之：《宗教事务条例中的比例原则问题》，普氏社会科学网。
[7] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北大、高教出版社1999年版第42页。
[8] 姜时华：《保护公民权利，还是强化国家权力？——评2004年国务院〈宗教事务条例〉》，普世社会科学网。
[9] 《宗教事务条例》第二十六条：“以宗教活动场所为主要游览内容的风景名胜区，其所在地的县级以上地方人民政府应当协调、处理宗教活动场所与园林、文物、旅游等方面的利益关系，维护宗教活动场所的合法权益。以宗教活动场所为主要游览内容的风景名胜区的规划建设，应当与宗教活动场所的风格、环境相协调。”
[10] 参见《宗教事务条例》第二十九条的规定：“宗教教职人员主持宗教活动、举行宗教仪式、从事宗教典籍整理、进行宗教文化研究等活动，受法律保护。”