杨 慧


      随着《宗教事务条例》的出台，2005年4月，《宗教活动场所设立审批和登记办法》也随即开始施行。这个办法是根据新出台的条例制定的，与1994年国务院宗教事务局颁发的《宗教活动场所登记办法》在内容上存在一些明显的区别。本文拟从该办法所作的改动出发，分析其存在的问题及其背后的原因，权作对我国已有宗教法规的回应。

      1. 所作的改动及存在的问题

      单从条文的数量来说，该办法与1994年《宗教活动场所登记办法》一样，都是十五条。但是该办法增加了一些原有办法没有的内容：

      第二条：宗教活动场所分为寺院、宫观、清真寺、教堂和其他固定宗教活动处所两类。两类宗教活动场所的具体区分标准，由各省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门根据本地实际情况制定，报国家宗教事务局备案。

      该条对宗教活动场所做了一个概念上的分类，明确了政府承认的宗教活动场所还包括五大宗教使用之外的其他固定地点。从条文上看，这似乎是一种进步。至少，这与宗教事务条例一样，都改变了以往对于宗教团体、宗教活动场所一刀切的状况，让其他信仰团体有进行宗教活动的机会。在这种情况下，不会出现享有特权的、处于独尊地位的宗教，由此也有效地抑止了宗教利用政权力量来排斥其他宗教的可能性。然而，该条紧跟着说明，两类活动场所划分的具体标准，由地方自行掌握。这样，最终决定五大宗教活动场所之外的其他活动场所是否合法就完全成为了政府内部自由裁量的权力。

      我国的宗教立法一直以来存在的最大问题就是政府介入的过于宽泛、控制的过于严格。新的条例已经明确标明：为了保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理，根据宪法和有关法律，制定本条例。这就区别于以往对于宗教事务侧重于行政管理的宗旨。该条表面上赋予了宗教团体一定的、大于以往的权利，实际上并没有真正做到透明、公开。究竟按照什么程序进行操作，符合哪些条件就超出了标准的范围，都是不可预知、幕后进行的。没有具体操作的标准，很难做到以法办事。

      第三条 筹备设立宗教活动场所，一般应当由拟设立地的县（市、区、旗）宗教团体提出申请。如拟设立地的县（市、区、旗）无宗教团体的，可由拟设立地的设区的市（地、州、盟）宗教团体提出申请；拟设立地的市（地、州、盟）无宗教团体的，可由拟设立地的省、自治区、直辖市宗教团体提出申请；拟设立地的省、自治区、直辖市无宗教团体的，可由全国性宗教团体提出申请。
      县级人民政府宗教事务部门是筹备设立宗教活动场所申请的受理机关。

      该条对筹备设立宗教活动场所的主体做了规定，这也是以往的办法中没有的。可以申请筹备活动场所的主体根据行政区域的划分共有四级，根据具体情况有所区别。该条有两个问题：

      其一，申请主体必须具备国家承认的宗教实体形式，否则无法进入设立场所的程序。条文当中明示，筹备设立活动场所，需要县级（包括）以上的宗教团体提出申请。也就是说，只有在县级（及以上）宗教事务部门进行过登记审批程序并已经得到认可的宗教团体才有申请活动场所的资格。根据该条规定，尚不具备宗教实体形式的家庭教会、民间信仰组织是完全没有机会申请自己的宗教活动场所的。这在实际上排除了各个宗教组织平等的享有法定信仰权利的机会。无论在条例里面怎样规定，该条已经违反了宪法上一律平等的原则。

      其二，由县级宗教事务部门受理筹备申请，可能会导致操作上的不便。这主要是针对地方的信仰需求很胜，但却并不存在该级别宗教团体的情况。这样他们就不得不请求上一级的宗教团体到本地来帮助申请一个宗教活动场所。而在我国，地方和上一级的宗教团体之间是没有隶属关系的，请求帮助的直接后果是申请建立后的活动场所权属不清。在这样的情况下，很多需要设立活动场所的组织有可能就放弃了自己的需求。
概括的说，第三条的规定就是对已有的宗教活动场所严加控制，对还未设立的宗教活动场所尽量设置障碍，不予批准。这是对公民的宗教信仰自由的显然侵犯。

      第五条 申请筹备设立宗教活动场所，应当填写《宗教活动场所筹备设立申请表》，同时提交下列材料：

     （一）拟设立地信教公民的有关情况说明；
     （二）拟主持宗教活动的宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员的基本情况及户籍、居民身份和教职身份证明；
     （三）拟成立的筹备组织成员的基本情况、户籍和居民身份证明(属宗教教职人员的，还应当提供教职身份证明)；
     （四）必要的资金证明；
     （五）拟设立地点和拟设立场所的可行性说明；
     （六）需要提供的其他有关材料。

      该条与1994年的办法相比，显得更为抽象。1994年的办法对具备筹备设立条件的标准规定的非常具体：设立宗教活动场所的条件一共是六点；需要提交的书面材料是三条。而本办法的规定将这七者合为一体，并做了抽象和概括，增设了必要的资金证明、可行性说明及其他相关材料等。可以说，在设立条件上抽象概括是增强了设立申请的难度，和第二条一样，申请人根本无法从申请的行为中清楚的知道最后通过申请的条件究竟是什么。作为一个具体的实施办法，这样规定显然是不妥的。
　
      第八条 宗教活动场所在登记前，应当由筹备组织负责，民主协商成立该场所的管理组织。管理组织应当由宗教教职人员或者符合本宗教规定的主持宗教活动的其他人员和设立地信教公民代表等组成。

      第九条 宗教活动场所完成筹备后，由该场所管理组织负责向所在地县级人民政府宗教事务部门申请登记。

      申请登记宗教活动场所，应填写《宗教活动场所登记申请表》，同时提交下列材料：

      （一）民主协商成立管理组织的情况说明；
       ……
       这两条也属于新增的内容。 与第三条相联系，可以看到问题所在：如果是由地方宗教组织请求上一级的宗教团体帮助申请活动场所，那么根据第四条的规定，在筹备组织中肯定会存在上一级宗教团体的有关人员。在这种情况下，由筹备组织负责组建该活动场所的管理组织就实为不当了。管理组织是宗教组织内部管理自己活动场所的机构，不应当因为筹备时其他团体的介入就交付出部分权利。这样只会导致管理的混乱和职责不清。结社自由是每一个公民的权利。由于该办法第三条的内容，接下来的条文都成了阻碍信教公民行使自己权利的规定。 　
      ……

      2.原因分析

      （1） 直接原因：与宗教事务条例一脉相承
    
       从上文的分析基本可以看出，该办法存在的问题还是很多的，而且大都与宗教事务条例一脉相承。

       首先，办法的申请主体与条例限定的宗教团体资格密不可分。在《宗教事务条例》（以下简称《条例》）出台以前，对我国宗教事务进行管理和规范的主要是1994年国务院颁布的《宗教活动场所管理条例》、《外国人宗教活动管理规定》和大量的地方性宗教法规。这些法律法规都没有对宗教团体直接进行规定，有关宗教团体的规定可以参见的是《社会团体登记管理条例》。在我国，只有具备法人资格的社会团体才能进入合法领域，享受一定的权利并承担相应的义务。在这种形势下，一直以来能够合法存在的宗教团体就是经过宗教事务主管单位和行政部门双重审批、登记和认可的五大宗教。但是不得不考虑的一个现实问题是，我国一直以来存在着大量的小型地方教会和家庭教会，而根据法人登记的相关规定，它们都不可能被承认 。1 因此，大量非法教会的存在就成为了我国宗教领域的一个特殊现象。其中有关宗教团体合法身份的取得可以参见《条例》第二章第一款：宗教团体的成立、变更和注销，应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记。而毫无疑问的是，《社团登记管理条例》并未进行任何形式或内容上的变更。宗教团体要获得合法的身份依然必须经过登记成为合法的社会团体法人；而社会团体法人的登记依然实行的是双重管理和分级登记的许可审批制度。也就是说，我们并没有能发现除五大宗教之外的宗教团体能够依法享有信仰自由的权利，原有的情况并未得到实质意义上的改观。在这种情况下，根据条例制定出的办法也就存在了同样的问题：没有实际可被认可的宗教实体，就没有办法申请设立宗教活动场所。办法的规定实际上将宗教团体的取得资格与宗教活动场所的申请资格紧密联系在一起，让申请工作难上加难。

      其次，管理组织的成立实际上是条例内容的延续。条例第十七条：宗教活动场所应当成立管理组织，实行民主管理。宗教活动场所管理组织的成员，经民主协商推选，并报该场所的登记管理机关备案。规定宗教组织应当进行民主管理，并通过民主选举组织成员，这是对宗教团体内部事务的显著干预，也是非常不切实际的。宗教内部教义是各不相同的，政府不可能要求它们全都按照民主的方式活动。这样只可能产生政府的“宗教团体”而非信教公民的“团体”。以和教义相冲突的方式管理组织内部事务，这就是条例教给信教公民的。同样的精神在办法中也可以看到：由筹备组织民主协商，成立管理组织。这不仅是对宗教组织内部事务的干预，也是控制宗教活动场所的一个有效途径。

       最后，政府可任意自由裁量，两者如出一辙。《宗教事务条例》总则第三条规定：国家依法保护正常的宗教活动。那么，具体什么是“正常的宗教活动”，“正常”的含义如何界定，在条例当中找不到答案。国家如果要保护“正常的” 宗教活动，就必须首先要有衡量各种宗教与教派的宗教活动是否“正常的”的标准。但在现实生活中，不同宗教、不同教派有不同的教义、不同的特点，其宗教活动千差万别。某种宗教或教派的正常活动，对其他宗教、教派或非宗教信仰者来说，很可能是不正常的，甚至是完全错误、无法接受的 。2 事实上，就宗教活动本身而言，根本不可能存在一个统一的、普遍适用的“正常”标准。由此，如何判断，如何实施就成为了政府自由裁量的内容。实际上，《条例》从宗教团体的设立、宗教活动的批准、宗教活动场所的登记到宗教教职人员的认定和宗教财产的管理，都赋予了政府宗教事务部门以极大的、可以灵活使用的权力（参见《条例》第8、13、15、16、18、19、20、22、23、24、25、26、27、28、31、33条）。办法第5、9两条都存在同样的问题：不设置一个具体的可操作标准，而是规定一个模糊的、不可预知的条文规范，将实际的权力掌控在自己手里，这就是办法延续的条例精神。

     （2）根本原因：政策指向

      一个是宗教事务部门的定位。本来，作为政府的一个办事机构，宗教事务部门的作用应该是代表国家与宗教团体进行协调沟通，为宗教团体提供政策服务的。但宗教事务部门从来就没有按此目标工作，而是把自己放在了一个宗教事务领导者、裁判者和管理者的地位上，让自己实际上包揽宗教团体产生发展的各个方面的决定权，同时又担任有关宗教事务法规的执法者。这样，宗教事务部门就变成了自己定规则、自己当裁判、自己搞管理的一个权力庞大的管理部门。一个信教公民或宗教团体，只能接受宗教事务部门的领导，按宗教事务部门的意志活动，否则，就是非法的。但对领导、管理宗教的宗教事务部门，却没有任何机制使其在工作中接受信教公民、宗教团体的监督，这种管理模式的结果如何，不言而喻 。

      二是国家宗教政策的指向。从八十年代开始，中国对待宗教问题就一直是谨慎和保守的，以行政管理和控制为主。直至90年代，中央、国务院发表的通知还明确表示：依法对宗教事务进行管理，是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。在宗教信仰领域，行政管理和控制永远是第一位的。尽管建设法治国家的号召已经将宗教领域拉上了无可避免的改革之路，然而要真正从行政力量的指挥、管理、控制、监督中独立出来，达到有法可依、严格执法的程度也还需要一个过程。单单从条文内容的改变，立法形式的革新中汲取力量并不是切实有效的途径。只有真正放开宗教市场，从保障信仰权利的角度出发，才有可能实现这一目标。

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1.《条例》第二章第六条规定：“宗教团体的成立、变更和注销，应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记。宗教团体章程应当符合《社会团体登记管理条例》的有关规定。” 按照本条规定，一个宗教团体能否成立应按《社会团体登记管理条例》的规定办理；而《社会团体登记管理条例》规定，宗教团体能否被政府民政部门批准登记取决于该宗教团体是否能得到当地政府宗教事务部门的审查同意。在这样的形势下，绝大多数的宗教团体实际上依然无法通过本法的规定成为合法的宗教团体或进行合法的宗教活动。 

2. 姜时华：《评宗教事务条例》