政府要管理好宗教事务，首先必须要了解宗教事务，不了解宗教，就会出现不会管，管了也无法让人信服的结果；其次要重视宗教事务，态度上不重视、工作上不积极，就会出现不闻不问、得过且过的结果。只有既深入了解宗教，又重视宗教事务，才能摸索到宗教事务管理的规律，相关工作才会得到广大神职人员和宗教信众的支持，管理绩效才更明显，因此，作为宗教事务管理者的政府机关（国家和地方各级宗教事务局）应当态度上重视宗教事务，管理前了解宗教事务。

 

 

在对政府管理态度评价的调研中发现：在全部2000多名被调查者中，认为政府部门了解宗教（包括了了解与基本了解）的全国信众占被调查人数的76.7%，北京信众占被调查人数的70.8%，认为地方政府重视宗教事务（包括非常重视和比较重视）的全国信众占被调査人数的64.9%，北京信众占被调查人数的64.1%。

表格4反映出在宗教信众眼中，政府对宗教的了解程度和重视程度顶多只能达到基本满意。而且，两项指标的调查结果显示，东部地区的宗教信众对这两项指标的满意程度整体低于中西部地区。从表面数据看来，似乎东部地区政府的管理水平要低于中西部地区，然而进一步分析，可能并非如此。公民评价政府行为的好与差通常是根据这一行为能否达到自己预期来进行的。东部地区，由于其更为发达的经济状况和对外开放程度，社会分化、多元程度较中西部更高，人们需求的多样性也更为明显；此外，东部民众的受教育程度普遍高于中西部地区，使得民众对政府管理的绩效评价标准往往高于中西部地区。在这些因素的综合作用下，出现东部信教者对政府管理行为的评价低于中西部地区十分正常。此外，西部地区信众对地方政府是否重视宗教事务的评价低于全国平均水平，也低于东部地区, 这反映出西部一些地方政府的宗敎管理机关对待宗教事务消极、冷漠，一些宗教干部的文化和行政水平较低。在与宗教爱国领袖的座谈中，大家反映有的宗教干部懂宗教，但也有一些地方的宗教干部完全不懂宗教，要么外行领导内行瞎指挥，要么不闻不问听之任之。

 

 

 

分宗教分析可以看出，不同宗教信众对于政府管理态度的评价并不相同，其中佛教信众对地方政府了解宗教的程度和重视程度的评价都要高于其他宗教。在落实宗教财产等问题上，佛教相对其它几大宗教往往也能得到更多解决。

 

《宗教事务条例》第三条第一款规定：“国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益。”第五条第一款规定：“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。”这就赋予了有关政府机关依法对宗敎团体和宗教活动进行管理的权限，即对宗教主体、奉教活动场所、宗教活动秩序的管理。其中，对主体的管理是指对教职人员和宗教团体的管理：对宗教活动场所的管理主要是对宗教财产的管理：对宗教活动秩序的管理在本文主要做了宗教对外交流、邪教以及宗教与旅游的考察。从调查结果看来，目前宗教信众对政府管理虽有不满，但整体评价是好的。

 

 

从分地区调查结果看，东部地区的政府部门似乎更积极（也许是更敢于）管理宗教事务，在东部有39.4%的受访宗教信众表示政府是经常管理宗教事务的，居于三个区域的首位，同时有44.6%的受访者指出政府只是有时对宗教事务进行管理，还有11. 7%的受访者认为政府很少对宗教事务进行管理，4.3%的受访者指责政府没有对宗教事务进行管理。西部地区则更多表现出政府不管或管得少的特征，有25.3%的受访宗教信众表示政府管得很少或没有管理过，居于三区之首，认定政府经常管理宗教事务的占被调查者的28.9%，认为政府有时管理宗教事务的占46.0%。中部地区有28.9%和49.9%的受访者认为政府经常或有时管理宗教事务，14.0%和6.3%的受访者则选择了“很少”或“没有”管理。

 

 

多数信众表示政府管理程度适宜，占受调查者的47.2%。其中东部的28.8%认为政府管得过多，居于三区之首，有44.9%认为政府管得适宜，有6.3%认为政府管得太少，有20%选择了不清楚。西部地区宗教信众中的25.2%认为政府管得太少，居于三区之首，只有17.3%认为政府管得太多，41.3%认为政府管得适宜，有16.1%作选择了不清楚。中部地区，有18.7%认为政府管得过多，54.4%认为政府管得适宜，5.5%认为政府管得太少，21.5%表示不清楚。

 

 

针对政府进行宗教事务管理的频度，从分宗教评价数据看（图表19）：佛教信众中有36.2%认为政府经常管理宗教事务，42.6%选择了政府有时管理宗教事务，12.5%选择了政府很少管理宗教事务，8.8%选择了政府没有管理宗教事务；道教信众中有33.1%选择了政府经常管理宗教事务，52%选择了政府有时管理宗教事务，13.7%选择了政府很少管理宗教事务，1.2%选择了政府没有管理宗教事务：基督教信众中有27.7%选择了政府经常管理宗教事务，48.9%选择了政府有时管理宗教事务，17.7%选择了政府很少管理宗教事务，5.6%选择了政府没有管理宗教事务；天主教信众中，有30.4%选择了政府经常管理宗教事务，42.6%选择了政府有时管理宗教事务，19.1%选择了政府很少管理宗教事务，7.9%选择了政府没有管理宗教事务；伊斯兰教教信众中，有36.8%选择了政府经常管理宗教事务，48.9%选择了政府有时管理宗教事务，13.1%选择了政府很少管理宗教事务，1.2%认为政府没有管理宗教事务。佛教与伊斯兰教信众认为政府经常管理宗教事务的在受调查中所占的比例高于其它几大宗教，而天主教信众被调查者认为政府很少管理宗教事务的比例在五大宗教中排在首位。反映出政府在对宗教事务进行行政管理时，多少有一定倾向性。

 

 

 

针对政府进行宗教事务管理的程度，11.0%的佛教信众、12.5%的道教信众、19.2%的基督教信众、20.8%天主教信众、16. 7%的伊斯兰教信众认为政府管理管得过多；51.9%的佛教信众、58.8%的道教信众、44.4%的基督教信众、24.6%的天主教信众，56.4%的伊斯兰教信众认为政府管得适宜，其中道教、伊斯兰教、佛教信众做出这一选择的信众皆超过半数，而天主教信众者认为政府管得适宜比例远远低于其他宗教；另外有6.4%佛教信众、23.2%的道教信众、10.2%的基督教信众、10.7%的天主教信众、 12.1%的伊斯兰教信众认为政府管得太少；有30.7%的佛教信众、5.6%的道教信众、26.3%的基督教信众、25.6%的天主教信众、14.8%的伊斯兰教信众选择了“不清楚”。

 

 

 

从调查数据可以看出，政府在管理过程中的管理行为多数情况能得到教职人员的认可，其中仅有11.9%的教职人员认为政府管理是在有意干涉宗教活动。在这组数据中，东部地区教职人员认为政府管理行为是在有意干涉宗教活动的比例占到了受调査对象16.6%，居于三个地区首位，42.7%认为政府监督检查的目的是保护正常宗教活动，38.8%认为政府监督检查是为了例行公事，选择了其他目的。相应地，中部地区教职人员认为政府监督检查是有意干涉宗教活动的占7.0%低于东部及西部的比例，66.1%作选择了保护正常的宗教活动，在三地区中排在首位，还有26.9%选择了例行公事。西部地区有12.5%认为政府的目的是有意干涉宗教活动，51.3%认为政府是为了保护正常的宗教活动，33.1%认为政府行为属于例行公事，3.1%选择了其他目的。座谈中，多数教职人员指出政府监督、指导是应该的,但实践中存在各级政府、各个部门重复到宗教场所监督检查,扰乱正常宗教活动的情况。

 

 

在不同宗教教职人员对于政府监督检查宗教活动场所目的的调查中，天主教教职人员仅有36.7%的被调查者认为政府的目的是保护正常宗教活动，远远低于其它宗教，这一比例在2011-2012年的调查中更低，仅为巧18.8%。2007-2008年有21.4%被调查者认为政府的目的是有意干涉宗教活动，追踪调查的比例则为31.3%，均高于平均水平及其它宗教。值得注意的是，在2011-2012年的调研中道教信众对于政府监督检查目的评价非常高，有高达82.4%的道教信众认为政府监督检查的目的是保护正常的宗教活动，无一人认为政府有意干涉宗教活动。

 

 

2004年国务院《宗教事务条例》第四章专章对教职人员的备案问题进行了规定。2006年12月29日国家宗教事务局据此发布了两个规章：《宗教教职人员备案办法》、《宗教活动场所主要教职任职备案办法》，强调立法目的是保障宗教教职人员的合法权益、规范宗教教职人员（宗教活动场所主要教纪任职）备案及备案管理，并对备案的方法作出了具体的规定。这三个规范性法律文件，基本确立了由宗教团体对本宗教教职人员认定后向政府备案的原则。这些规定显然是基于良好的立法初衷，具有一定的可操作性。但从调研数据所反映情况来看，其对教职人员的管理落实尚存问题。

根据《宗教教职人员备案办法》，宗教教职人员备案完成后，宗教团体向该宗教教职人员颁发宗教教职人员证书。2007年全国受调查的教职人员中，尚有47.4%的教职人员不具备证书，2011年这一数据降为37%。北京作为全国政治文化中心，具备教职人员证书的人数比例也只达到34.9%。

 

 

在教职人员、信众对于教职人员备案的态度方面，全国范围内有了7.9%的教职人员、12.9%的信众支持对教职人员进行备案；61.3%的教职人员、52.2%的信众对此持反对态度：30.8%的教职人员、34.9%的信众对于教职人员是否进行备案表示无所谓。

 

 

分宗教研究中，2007年和2011年有否教职人员证书的情况统计分别如下图表（26、27）。伊斯兰教、基督教分别有69.4%、68.6%的教职人员具备教职人员证书，远远高于全国平均水平，佛教、道教这一比例分别为45.2%、43.8%，而天主教则仅有37.8%的教职人员具备教职人员证书，低于全国平均水平。2011年的调查中，教职人员具备教职人员证书比例最高道教高达94.1%，其次为伊斯兰教84.6%,比例最低的依然是天主教，为33.3%。

 

 

 

 

在对教职人员备案的态度上，6.5%的佛教信众、11.6%的佛教教职人员、0%的道教信众、5.9%的道教教职人员、3.2%的基督教信众、12.7%的基督教教职人员、12.7%的天主教信众、26.9%的天主教教职人员、15.5%的伊斯兰教信众、5.1%的伊斯兰教教职人员同意对教职人员进行备案；68.5%的佛教信众、52.3%的佛教教职人员、59.8%的道教信众、61.1%的道教教职人员、65.3%的基督教信众、57.8%的基督教教职人员、54.4%的天主教信众、43.7%的天主教教职人员、57,7%的伊斯兰教信众、42.7%的伊斯兰教教职人员反对教职人员备案。2011年调查所得数据与2009年大体相当。

 

 

 

从统计结果看，宗教教职人员的备案情况并不理想，“纸面上的法规”与“行动中的法规”存在较大的偏差。造成这种偏差的原因有四个方面：

 

第一，规范性法律文件生效时间的影响。《宗教事务条例》于2004年11月30日颁布，2005年 3月1日实施；《宗教教职人员备案办法》与《宗教活动场所主要教职任职备案办法》于2006年12月29日发布，2007年3月1日实施。而在此之前，全国五大宗教的教职人员都没有进行登记。在三个文件发布生效后，虽有部分教职人员进行了补充备案，但仍然存在大量没有补充备案的。

 

第二，政府、宗教团体不重视。根据《办法》，教职人员首先由宗教团体认定，然后报政府备案。团体不重视，往往不进行相关认定，政府也就无法备案，教职人员难以取得证书；政府不重视，团体认定以后也不备案，教职人员还是没有办法取得证书。

 

第三，特殊政治原因的影响。例如根据调研数据，天主教信众及教职人员同意对教职人员进行备案的比例相对其它宗教要高，但实际获得备案的教职人员比例则较低，也在很大程度上反映了当前大陆天主教实际存在的地上“三自爱国会”和“地下教会”双轨运行机制，非三自爱国会的教职人员不可能备案。同样的问题基督教也存在，“家庭敎会”的教职人员也不可能备案。

 

第四，一些历史和现实的原因致使广大教职人员对《规定》有误解，不愿进行备案。调查发现，无论是北京地区还是全国范围内，无论是教职人员还是普通信众，支持备案的人都是绝对少数。主要反对理由是：教职人员认定是宗教内部事务，政府不应该干涉。尽管政府的“备案”工作仅仅具有备案待查、“立此存照”的形式合法性，但实践中有些“备案”工作却越俎代庖，使之变成了高高在上决定教职人员是否具有实体资格的“认定”工作。有些地方市县宗教局预先确定寺庙堂观的管理人选，并通过对宗教团体的控制，将“自己放心的人选”推上管理岗位。这让宗教信众看到的不是政府备案，而是政府直接认定了教职人员、指定了团体负责人，从而将备案工作看成对宗教内部事务的干涉。

 

第五，备案制度中存在“寻租”现象。个别地区存在政府以权谋私，将教职人员的备案作为买卖的筹码，使备案制度在信众及教职人员中的有不好影响，从而不愿去备案。

 

第六，相应制度不完备。座谈中有教职人员反映备案与否并不影响任何宗教活动，政府对不备案的教职人员甚至冒用教职人员名义从事非法活动人员的督导、査处力度不高，对备案教职人员的保护不够，从而使备案制度失去其存在的实际价值。

 

载于《大陆宗教事务法律治理调研报告》之二，转自属灵人网，2015-01-11。

http://54.199.146.26/html/meizhouxueren/2015/0111/34109.html