杨信之

      2005年12月16日上午，十届全国人大常委会第四十次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》（简称《法规备案审查工作程序》）的修订，并通过了《司法解释备案审查工作程序》。根据这两个程序，国务院等国家机关及其他单位和公民认为法规、司法解释同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查建议。
这项工作，进一步建立健全了法规和司法解释的备案审查制度。有学者认为，这是我国建立违宪审查机制的重要一步，是我国的宪政史上的一个重要里程碑，标志我国已经建立了真正意义上的违宪审查制度。

      一、两个工作程序的具体内容

     （一）《法规备案审查工作程序》的内容

      1、五大主体提起法规审查的程序
     
      修订后的法规备案审查工作程序规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查要求的，常委会办公厅有关部门接收登记后，报秘书长批转有关专门委员会会同法制工作委员会进行审查。

       2、其他单位和个人提起法规审查的程序
     
      上述机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查建议的，由法制工作委员会负责接收、登记，并进行研究；必要时，报秘书长批准后，送有关专门委员会进行审查。

      3、专门委会会主动提起法规审查的程序
     
      修订后的法规备案审查工作程序还规定，专门委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触的，可以主动进行审查，会同法制工作委员会提出书面审查意见；法制工作委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触，需要主动进行审查的，可以提出书面建议，报秘书长同意后，送有关专门委员会进行审查。

      4、同宪法或者法律相抵触的法规的纠正程序
     
      修订后的法规备案审查工作程序规定了三个步骤：一是与制订机关进行沟通协商；二是通过有关专门委员会提出书面审查意见，要求制订机关纠正；三是经过上述工作，制订机关仍不纠正的，通过常委会审议决定，撤销同宪法或者法律相抵触的法规。

     （二）《司法解释备案审查工作程序》的具体内容
    
    《司法解释备案审查工作程序》规定，最高人民法院、最高人民检察院制订的司法解释，应当自公布之日起三十日内报送全国人大常委会备案。国务院等国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为司法解释同宪法或者法律相抵触，均可向全国人大常委会书面提出审查要求或审查建议。

      此外，《司法解释备案审查工作程序》还就有关司法解释的报送和接收、审查工作的分工负责、被动审查和主动审查、同宪法或者法律相抵触的司法解释的纠正程序等作出了具体规定

     
      二、两个工作程序的进步意义

       2000年出台的《立法法》对违宪审查问题作了规定，有学者认为我国的《立法法》对违宪审查的规定较为详细，审查对象、启动主体以及审查程序都有比较详细的规定。 当下，两个工作程序的修订或出台，标志着我国的违宪审查制度又迈出了重要的一步。

      （一）扩大了备案审查的范围

      立法法规定备案审查的范围为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例 ；修订后的《法规备案审查工作程序》规定了备案审查的范围为法规，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规。

      修订后的工作程序将经济特区法规和两高的司法解释纳入法规审查的范围，扩大了备案审查的范围，有利于维护司法统一。

     （二）简化了批转程序

     对于五大主体（国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会）提起的法规审查程序，立法法规定了常委会办公厅有关部门秘书长的批转程序，然后送交有关的专门委员会会同法制工作委员会进行审查 ；而修订后的工作程序规定由常务委员会工作机构直接分送有关的专门委员会进行审查。

      按照立法法的规定，所有提起审查的法规都需交有关部门秘书长进行批转，使程序繁琐，而且不能起到实质的效果，完全没有必要；并且将批转权交由有关部门的秘书长个人实施，不能实现审查工作的高效性。而修订后的工作程序省略了秘书长的批转程序，提高了对法规审查工作的效率。

      （三）完善其他组织和个人提起的法规审查程序
     
      对于其他组织和个人提起的法规审查，立法法规定，其他组织和个人可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出审查建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见 ；修订后的工作程序规定，由法制工作委员会负责接收、登记其他组织和个人提起的法规审查，并进行研究；必要时，报秘书长批准后，送有关专门委员会进行审查。

       由此可知，修订后的工作程序对于个人提起的法规审查，须先由法制工作委员会进行审查，这主要是考虑到其他组织和个人提起的法规审查数量可能较多，直接交由常务委员会，会增加常委会的工作负担。此种程序的设计是较为必要的。

      （四）完善了主动审查的程序
     
      1、《立法法》规定的专门委员会或法律委员会主动审查的两种程序 ：

      程序一：专门委员会→制定机关说明情况→提出书面审查意见→制定机关在两个月内提出意见→反馈；
      程序二：法律委员会→专门委员会→联合审查会议→制定机关说明情况→提出书面审查意见→制定机关在两个月内提出意见→反馈。

      2、《法规备案审查工作程序》规定的专门委员会或法律委员会主动审查的两种程序：
     
      程序一：专门委员会→法制工作委员会→提出书面审查意见；
      程序二：法制工作委员会→提出书面建议→秘书长同意→有关专门委员会进行审查。
     
      由此可见，对于法规的主动审查程序规定，修订后的《法规备案审查工作程序》的规定更为简化，省去了制定机关的说明情况程序；并且对于制定机关的反馈程序，该工作程序规定了更具法律效力的纠正程序，以尽力避免法规的审而不纠。

      （五）明确规定了纠正程序

      修订后的《法规备案审查工作程序》明确规定了纠正程序，主要包括三个步骤：一是与制定机关进行沟通协商；二是通过有关专门委员会提出书面审查意见，要求制定机关纠正；三是经过上述工作，制定机关仍不纠正的，通过常委会审议决定，撤销同宪法或者法律相抵触的法规。通过纠正程序，使对法规的审查更具法律效力。

     
      三、两个工作程序的不足

      修订后的《法规备案审查工作程序》和新通过的《司法解释备案审查工作程序》对于法规和司法解释的审查规定了相对来说更为有效的程序，对我国违宪审查制度的建立起到了重要的作用，但是它们还存在着诸多的不足，需要进一步的完善。

      （一）缺乏审查机关的反馈机制

      无论是《立法法》，还是新修订的《法规备案审查工作程序》都没有对法规的备案审查的反馈机制予以规定，这很可能会导致有关主体提出的法规、司法解释审查请求流于形式。

      （二）缺乏责任承担制度

      法律责任是法律的重要组成部分。它是法律运行、实施的保障，是法治不可或缺的要素。 没有法律责任，无论法律的其他条文规定的多么美妙动听，都难免会沦为空文。而现行的法律规定，对于备案审查机构不履行备案审查职责的法律责任没有作出明确的规定，这显然不利于法规和司法解释备案审查制度的落实。

      （三）缺乏对法律审查的机制

      我国现行的违宪审查制度，其对象只限于法规的层面，违宪审查的范围较窄。而众所周知法律作为更上位阶的法，如果违宪危害更大。因此，从这一意义上来讲，其实法律才是违宪审查的重点。


      四、进一步完善我国违宪审查制度的若干建议

     （一）完善备案审查的反馈机制

     为了防止审查请求流于形式，应当进一步规定：1、对于相关主体提出的审查建议，受理的机构不予接受的，应当在合理的期限内明确告知审查请求人不予审查的理由，并应听取其申辩；2、相关机关进行备案审查后，是否进行修改和撤销，及其采取行为的原因，都应在合理的期限内及时告知审查建议人。并且如果建议人对审查的结果不满意，可以依据相应的程序进行申辩。

     （二）完善相应的法律责任
   
      为了切实确保备案审查制度的实效性，保障审查建议人的权利，应当进一步明确规定有关具体负责备案机关不依法履行职责的法律责任和追究机制。

     （三）建立宪法委员会或宪法法院，专门负责违宪审查事务。

      当然，要从根本完善我国的违宪审查制度，以当前组织结构显然是不能完全适应的。理想的模式应当是设立相对独立的违宪审查专门机构——宪法委员会或宪法法院；审查方式包括事前审查和事后审查，抽象审查和具体审查，审查范围包括全国人民代表大会制定的基本法律及全国人大常委会制定的法律，法规，规章，同时也包括政党行为和政策，以及所有公权力对公民宪法权利的侵犯。 这个问题学界已经进行很长时间的探讨和呼吁，当然，具体解决起来难度也比较大，尚需一个长期的过程。