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日本的宗教法人认证制度
发布时间: 2018/2/8日    【字体:
作者:仲崇玉
关键词:  日本《宗教法人法》 宗教法人 认证制度  
 
 
摘要 
 
宗教法人认证制度在日本宗教法制中居于基础性的重要地位。宗教法人(团体)认证分为宗教法人设立认证、变更认证和自行解散认证。认证制度的宗旨在于实现宗教自由和社会秩序的平衡,贯彻登记自由原则和法治原则,审查范围上采取准则主义,审查方法以形式审查为主,实质审查为辅,设计宗教法人审议会制度以便有效约束行政自由裁量权,重视事中和事后救济程序,这些特点都值得我国借鉴。当然,日本宗教法人认证制度的严格化也提醒我们不应以提高准入门槛替代事后监督,应考虑将法人人格与税收优惠等特权脱钩。
 
一、引言
 
我国现行以《宗教事务条例》为首的宗教法规和政策没有明确宗教活动场所以及宗教院校的法人地位,不能厘清宗教财产领域的产权关系,政府、宗教协会、宗教活动场所、企业以及相关个人经常就宗教财产发生纠纷,〔1〕影响了宗教活动的正常开展。党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要在法治框架下妥善处置宗教问题,以促进宗教关系和谐。2016 年4 月22 日, 习近平总书记在全国宗教工作会议上发表重要讲话,指出要“用法律规范政府管理宗教事务的行为,用法律调节涉及宗教的各种社会关系”。〔2〕在这一背景下,主管部门、学界以及宗教界普遍认识到,宗教事务法治化的首要问题就是建立完善宗教法人制度。〔3〕目前,宗教法人制度虽然已经纳入《民法典》编纂以及《宗教事务条例》修订程序,但无论是官方发布的《中华人民共和国民法总则草案(三审稿)》〔4〕,还是《宗教事务条例修订草案(送审稿)》〔5〕都缺乏对宗教组织取得法人资格的实体及程序问题的具体规定。而我国学界对于宗教法人制度的研究也主要集中于法人类型定位、宗教活动场所与宗教协会关系、宗教财产归属等问题上,作为宗教法人制度主要内容的宗教组织法人登记审批制度却鲜有论及。因此,本文拟从比较法的视角探讨日本宗教法人认证制度的具体设计和法理基础,并结合其政治、社会背景分析其实践运行情况,从而为改革完善我国宗教组织法人设立制度提供参考。日本宗教基本法是制定于1951 年的《宗教法人法》,该法确立了宗教法人三大基本制度——认证制度、责任人制度和公告制度,〔6〕其中最重要最基本的当属认证制度。首先,公告与责任人本身就是认证审查的内容之一,如果说公告制度、责任人制度是认证制度的子制度并不过分。其次,宗教法人从设立、变更、合并以及解散都要进行认证,宗教团体〔7〕(法人)只有得到了认证,方可申请相应的登记,认证贯穿于每个宗教法人的各个阶段。最后也最重要的是,认证制蕴含着日本宗教法制自近代以来的整体历史变迁。日本第一部宗教法是1939 年4 月的《宗教团体法》,采许可主义,设立宗教团体需经过文部大臣及地方行政长官的许可方可登记,体现了国家对于国家神道以外的宗教团体的不信任立场。〔8〕
 
二战后,在盟军监督下,日本政府于1945 年12 月制定《宗教法人令》,采直接登记主义和形式审查规则,结果导致了宗教滥立的问题。〔9〕于是1951 年4 月制定《宗教法人法》,实行认证制,设立宗教法人需先经认证方可登记。可以说,宗教法人认证制度是日本宗教法制的一条主线,富有日本特色地贯彻了宗教自由、结社自由以及政教分离的宪法原则,集中地反映了宗教与社会、圣灵行为与社会秩序的交迭与平衡,鲜明地体现了保护宗教团体及教徒合法权益的立法宗旨以及严格限制行政权力的法治化理念。
 
我国虽然已有学者探讨过日本宗教基本法——《宗教法人法》,〔10〕但基本上都停留在宏观介绍层面,未能深入到实践运作层面揭示《宗教法人法》的借鉴意义,更没有专门研究认证制度。而在日本学界,因为认证制度的成熟性和实务性,学术性探讨也很少见。〔11〕因而有必要结合我国实际情况进行专门研究。本文拟探讨认证制度的具体设计和法理基础,并结合其政治、社会背景分析其实践运行情况,从而对我国宗教法人制度的建立和完善提供有效参考。
 
二、宗教法人认证的类型和内容
 
所谓宗教法人认证是指在登记之前,认证机关根据宗教团体或宗教法人的申请,依照法定条件和程序对宗教团体设立行为、变更行为以及自行解散行为的真实性、合法性及其法律效果予以甄别、认定并加以宣告的行政行为。从行政行为的性质上来说,认证属于行政确认。〔12〕宗教法人登记分为设立登记、变更登记和注销登记,按照日本《宗教法人法》规定,宗教法人在设立、变更、解散登记之前,必须首先向主管部门申请认证。相应地,认证也就分为设立认证、变更认证和解散认证。三种认证的主要区别在于其审查内容,程序方面相差不大。〔13〕
 
(一)宗教法人设立认证
 
法人的设立,是指依照法定的条件和程序使社会组织获得法律人格的整个过程,包括从开始设立行为之准备到最终取得登记的全部过程;从结果上来说,法人设立的实质在于使一个事实上已经存在或正在形成中的社会组织取得民事主体资格。因此,设立认证的任务就在于审查宗教团体设立行为的合法性和真实性,并予以确认。按照《宗教法人法》的规定,〔14〕宗教团体申请认证应当首先具备宗教团体的实质要件,同时还要具备程序要件,即该法第12 条规定的两项内容,一是制定符合法定要件的章程,二是进行适当的设立公告。相应地,认证机关在受理认证申请后,其审查范围应当包括宗教团体本身、章程内容及相关程序等三个方面。
 
首先,审查该组织是否为宗教团体。宗教团体应当符合两个要求:一是具有宗教性;二是具有团体性。关于宗教性,《宗教法人法》第2 条规定,该法所称的“宗教团体”,指以传播宗教教义、举行宗教仪式及教化培养信徒为主要目的的下列团体:具备礼拜设施的神社、寺院、教会、修道院及其他类似团体;包含前项所列团体的教派、宗派、教团、教会、修道会、司教区及其他类似团体。根据该条规定,判断某一组织是否具有宗教性的标准具体有三:一是拥有教义,二是存在教职人员,第三是拥有举行宗教活动的设施和场所。教义乃是某种宗教所宣扬和遵从的神学思想体系。但根据政教分离原则,只要该组织具有某种教义即可,认证机关无权审查该教义的合理性和合法性,也不过问其仪式及教化信徒之形式、方法和规模,只要确认其确为从事弘扬教义、举行仪式及教化信徒之团体即可。除了拥有教义外还得有教职人员,必要时可要求宗教团体提交其教职人员姓名住址,以便核查。《宗教法人法》中并没有明确是否有一般信徒〔15〕的规定,也没有教职人员数量的规定,但从《宗教法人法》第2 条关于“传播宗教教义、举行宗教仪式及教化培养信徒为主要目的”的规定,可以推断教职人员应当是宗教法人成立要件之一。至于信徒数量开始并非成立要件,但在后来宗教法人认证条件严格化之后,一定数量的信徒也是成立认证条件之一。有礼拜设施和活动场所这一要件则是因为宗教团体的特殊功能在于传播宗教教义、举行宗教仪式及教化培养信徒,同时也是因为民法关于法人需具有一定财产的规定。关于团体性,一方面宗教团体要符合《民法》所规定的法人条件,即包括团体名称、住所、组织机构以及相应财产。另一方面,还要符合《宗教法人法》在此基础上所做的特殊规定。按照《宗教法人法》,宗教团体主要事务所所在地为其住所。组织机构的特殊之处在于,应依照圣俗分离和政教分离的原则设立专门处理世俗事务的机关,该机关即为宗教团体在法律上的代表机关,〔16〕而其纯粹圣灵性机关则不属法律调整范围,代表机关由三名以上责任人充任,其中一人为宗教团体之法定代表人,例如净土宗的宗务总长。至于相应的财产,则主要是考察宗教团体是否拥有维持其宗教活动发展的基本财产,另外还要审查宗教团体是否接受了信徒捐赠或布施,并正确地向信徒发行了捐赠证明。〔17〕其次,审查宗教组织的章程是否符合相关法律规定。章程是指宗教组织制定的规定其名称、住所、目的宗旨、治理结构以及重要管理制度等重大事项的基本文件,号称宗教组织的“宪法”,不仅是宗教团体成立的基础,也是规范宗教组织变更、终止的基本依据,因而是宗教法人认证的重要项目。根据《宗教法人法》第13 条规定,进行章程认证时,宗教团体需要提交的书面文件有:章程的正本两份、认证申请书、申请人拥有代表该宗教团体权限的证明文书、选任负责人的证明文件(如全体代表大会的会议记录、宗教团体〔18〕负责人的任命书)、选任代表的证明(包括代表人和过半数负责人的就任承诺书、代表人的印鉴及印鉴证明)、根据代理人申请免除注册许可费的书面证明。
 
主管部门主要围绕以下三个方面审查章程。第一,审查章程的内容是否完整,即章程是否载明了第12 条所规定的必备内容。第二,审查章程内容是否与其他要件相矛盾,如该宗教团体的首要目的是否是教育信徒;审查其与被包括宗教团体(法人)、包括宗教法人的关系,在其有包括法人的情况下,还应当出具其包括法人同意其申请宗教法人认证的证明;审查该宗教团体从事宗教活动以外的活动时是否符合其宗旨目的;从事公益事业以外的事业时,是否与达成其主要目的之间存有矛盾。第三,审查该章程是否存在违法情形。如审查该团体是否使用欺诈胁迫甚至暴力的手段来传教、布道;审查是否从事违反公序良俗的活动。主管部门对申请人提供的证明材料存在疑问时,还可以进行实地勘查。
 
最后,审查设立公告是否恰当。根据《宗教法人法》的规定,设立公告是法人成立的前提条件之一,也是认证的基本内容之一。
 
公告制度是指宗教组织在设立、变更、终止以及做出其他重要事项之前向其信徒和利害关系人进行告知,非经认证相应重大事项不得产生效力的制度。主管机关在审查设立公告的恰当性时,主要审查公告的方法、对象以及内容是否符合《宗教法人法》第12 条的规定。按照该条第2 款的规定,宗教法人的公告,应在报纸、该宗教法人内部杂志上登载,在宗教法人事务所的通知栏上张贴,或采用其他适当方法,使该宗教法人的信徒及其利害关系人知晓;第3 款规定,意欲设立宗教法人的,应至少在依本法第13 条规定的申请章程认证一个月前,依照前款规定向信徒及其他利害关系人公告章程要义及设立宗教法人的宗旨。
 
(二)宗教法人变更认证
 
宗教团体通过设立认证并在住所地的法务局登记后,即获得法人资格,相应的名称也改为宗教法人,以区别于尚未取得法人资格的宗教团体。因此,前文所述设立认证只针对宗教团体,而变更认证和解散认证则只针对宗教法人。从法律实务角度来看,宗教法人的变更包括宗教法人章程的变更以及宗教法人的合并与分立,而章程变更又具体包括组织结构、宗旨目的、活动范围、法定代表人、主要财产、名称、住所、隶属关系等方面的变更。
 
根据《宗教法人法》规定,变更宗教法人章程中的必要记载事项时必须首先按照章程中有关变更条款履行内部变更程序,然后向主管部门申请认证。
 
宗教法人申请变更认证时,应当提交下列材料:两份认证申请书、两份变更事项申请书、证明章程变更决定的达成符合原章程规定的程序的资料。但是也有例外情况,即宗教法人欲终止其作为被包括法人与其包括法人的包括关系而变更其章程时,如果该宗教法人的章程赋予包括法人就包括关系终止的章程变更事项享有一定权限时,不要求依照章程中该规定办理。该规定的立法目的在于确保被包括宗教法人以结社自由权,即作为下级法人的被包括法人并非绝对处于被领导地位,其作为被包括法人的地位是建立于自愿基础上的。当然,被包括法人也不是享有绝对的自由权,两个月必须将章程变更方案的宗旨向信徒和其他利害关系人公告,只有利害关系人在期限内未提出异议,该变更方可获得认证。在进行章程变更认证时,还有一个特殊情况,即因建立与其他宗教法人的包括关系而变更章程,需要满足两个条件,一是和终止包括关系一样进行公告,二是需征得该其他宗教法人的同意。主管机关受理章程变更认证申请后,其审查范围限于章程的变更是否符合法律规定,是否按照原章程所规定的条件与程序进行。
 
关于宗教法人的合并,《宗教法人法》规定,两个以上的宗教法人可以合并为一个宗教法人。宗教法人欲合并时,应先由各宗教法人负责人会议按照章程规定或在章程无规定时以三分之二以上多数决方式通过合并决议,然后向利害关系人公告至少两个月,并向已知的债权人逐一催告,如果债权人在公告期限内对合并提出异议,欲合并的宗教法人必须偿还债务或提供担保,否则主管机关将不予认证。合并完成后,认证申请必须由要求合并的宗教法人联名提出。合并的各宗教法人管辖机关不同时,由合并后存续的宗教法人或合并后新设立的宗教法人的管辖机关管辖。主管部门审查的要点在于,合并是否按照章程或法律规定进行,是否妥善解决债权债务关系,新设合并中新成立的团体是否为宗教团体。
 
有必要提及的是,《宗教法人法》并未规定宗教法人的分立,原因是在《宗教法人法》起草者看来,宗教法人的分立实际上乃是被包括法人与包括法人终止包括关系的问题,而这一问题如前所述乃是属于章程变更的范畴,故未单独规定,并非立法漏洞。而宗教法人的合并,无论是吸收合并还是新设合并,都不仅仅是章程变更的问题,故《宗教法人法》第31 条规定,合并后存续的宗教法人其章程的变更依照该法第五章即宗教法人合并的规定进行,而不适用关于章程变更(第四章)的规定。其原因在于,合并包含了宗教法人人格的消灭,涉及法人的解散问题,而分立却不存在这个问题。
 
(三)宗教法人自行解散认证
 
宗教法人的解散实际上是法人的退出机制,法人的解散除了涉及第三人的利益保护、僧众的安排以外还关乎广大信徒的利益,因此不能仅依法人的意思自治而为之,应依法定条件和程序向社会公开以获得公信力。
 
宗教法人的解散分为任意解散和法定解散。任意解散即宗教法人以通过内部决议的方式自行解散。〔19〕《宗教法人法》规定只有任意解散需要进行认证,法定解散无需认证。〔20〕根据《宗教法人法》第46 条,主管机关对于任意解散的认证主要集中于三个方面,一是该解散是否遵循章程相关规定,在章程无特别规定时,是否依照《宗教法人法》第19 条(即在章程对议决规则无特别规定的情况下,宗教法人的事务由责任人总人数的过半数通过决议,各责任人享有相同的表决权)的规定;二是在申请认证前两个月内是否向信徒及其他利害关系人公告解散决议的内容;三是信徒及其他利害关系人在前述时间内提出异议的,宗教法人是否充分考虑该异议,是否再次讨论是否继续解散程序。
 
三、宗教法人认证的程序问题
 
日本宗教法人认证的程序问题包括认证的机关、审查规则、认证程序及救济、认证的效力以及认证的撤销,《宗教法人法》不仅规定周详可行,而且严格遵循了宗教自由、政教分离等原则。
 
(一)认证的机关
 
认证机关包括地方认证机关和中央认证机关,前者为地方行政长官即知事,后者为文部科学大臣。为了限制行政部门的裁量权,又设立宗教法人审议会行使认证否决建议权,该会虽然设立于文部科学省,并向文部科学大臣负责,但有相当大的独立性,故需单独进行讨论。
 
1. 地方知事与文部科学大臣
 
在认证管辖问题上,宗教组织依据自己的活动范围申请认证,仅在都、道、府、县范围内活动的宗教团体向当地的长官申请认证;进行跨区域活动的宗教团体,应向其共同的地方长官申请认证,如果所跨区域相当于我国省级区域时,则应当向文部科学大臣申请认证。
 
日本的省级行政区划是都、道、府、县,共有1 都、1 道、2 府、43 县。按照法律规定,都、道、府、县的境内的宗教法人由其行政长官知事管理,但实际上是通过专门的部门进行管理,然而,许多县没有专门管理宗教团体的机关和人员,配置专职部门及职员的只有东京、神奈川、爱知、兵库和京都等宗教组织较为集中的地区,其他地区大多都由“学事宗教股”职员兼管或由“私学股”“私立幼儿园股”的职员代管。〔21〕
 
在中央,法律规定由文部科学省的最高长官文部科学大臣总领包括宗教认证事务在内的国家宗教事务,但具体宗教事务皆由内设于文部科学省的文化厅宗务课办理。与地方主管部门相比,文部科学省宗务课配备职员“稍多”,但实际上也是捉襟见肘,例如1995 年9 月,即奥姆真理教东京地铁沙林毒气案件发生半年后,在全国上下强烈要求强化宗教事务管理的声浪中,才配备了区区9 人。〔22〕
 
2. 宗教法人审议会
 
按照《宗教法人法》第71 条规定,宗教法人审议会是文部科学省设置于文化厅内的咨询机构,接受文部科学大臣的咨询,对有关宗教法人的认证和该法规定的其他事项进行调查审议,向文部大臣提出建议。宗教法人审议会制度是与宗教法人认证制度相配套的制度。〔23〕当文部科学大臣对于认证申请做出不予认证的决定以及对认证撤销申请和认证撤销异议做出裁决之前,必须向宗教法人审议会进行咨询并听取其意见,地方主管机关如果要做出上述决定或裁决,也要通过文部科学大臣向宗教法人审议会进行咨询,〔24〕从而极大地限制了认证主管部门的自由裁量权,最大限度地保障了公民的宗教自由。同时,宗教法人审议会制度也贯彻了认证制度的政教分离精神,宗教法人审议会在对文部科学大臣提出的认证事项进行讨论时,亦只从宗教的世俗层面着手,不对宗教的信仰、习惯、内部仪轨进行干涉,〔25〕从而避免了宗教法人审议会干涉教务的风险。
 
宗教法人审议会进行审议决策时采用多数决原则,实行实名投票制,但当难以形成多数意见时会将分歧意见一并记下。〔26〕宗教法人审议会追求决策的公开透明,人员变动、会议议程等重大事项,都在文化厅的官方网站与《宗务时报》上进行公告。宗教法人审议会由10 人以上20 人以下的委员组成,委员一般由宗教专家和具有丰富宗教学识的人担任,同时兼具广泛的代表性和地域性,从而保证了审议工作的中立性和权威性。〔27〕
 
(二)认证过程
 
无论是设立认证还是变更、解散认证在程序上都极为相似,都包括申请、受理、审查、决定、送达等几个步骤,只是在期限上有细微的差别。
 
按照《宗教法人法》规定,宗教团体(法人)应于备齐申请材料后,向其主要事务所所在地的主管部门申请认证。接到申请后,主管部门应当向申请者发出《接受认证材料清单》,然后审查提交的材料是否完整,如果完整就应当受理该认证申请,并书面通知申请人受理日期。一般自受理之日起三个月内(各地审查时限有差异,如爱知县是45 日)主管部门必须做出认证或不予认证的决定。〔28〕主管部门做出不予认证的决定之前,文部科学大臣和地方主管部门必须听取宗教法人审议会的意见。主管部门如果做出予以认证的决定,则应当向申请人送达认证书及附有认可字样的章程;如果做出不予认证的决定时,则应将附有不予认证事由的书面材料送达给申请人。
 
(三)审查规则
 
审查规则是指认证主管部门对宗教团体提出的认证申请进行审查的范围、程度以及方式方法,可以分为形式审查和实质审查两种模式。形式审查仅审查申请资料是否齐全以及形式上是否合法。实质审查则是在形式审查的基础上,对于申请文件实质内容的真实性和合法性进行审查。从《宗教法人法》来看,第14 条仅规定主管机关在申请具备法定要件时即应予认证,在不具备法定条件时,则不予认证,并未明确采取何种审查规则。就认证的事项来说,虽然绝大多数情况下采用形式审查即可,但在审查信徒以及宗教设施是否真实存在、章程内容是否违反法律以及公序良俗的情况下,就有必要进行实质性审查。
 
在相关判例中,实质审查的合法性得到了司法机关的认可。日本最高法院在某一判决中原则上支持了形式审查主义,但也指出,在主管部门认为待证事项是否真实存有疑问时以及判断章程是否合法时,可以例外地依职权主动采取实质性审查措施。〔29〕但在认证程序严格化以后,实质审查从例外渐渐成为常态,对其影响,下文将进一步分析。
 
(四)认证的效力
 
宗教法人认证的效力是指认证申请获得认证之后所产生的法律拘束力。根据《宗教法人法》的规定,〔30〕宗教法人进行登记时必须向登记机关(即各级法务局)提交认证书的副本及登记机关所要求的其他文书,登记机关仅对其进行形式审查,只要文书齐全并具备合法形式,登记机关即予登记,宗教法人即可宣告成立、变更或消灭。因此,认证是登记的主要依据。登记的效力包括对宗教法人设立、变更和解散行为的确认力、公信力和对抗力,相应地,认证也就间接地具有了这些效力。除了这些间接效力之外,认证还具有独立的直接的确认力、公信力和对抗力。
 
为了确保认证的公信力,《宗教法人法》还明确规定了事前的公告制度和事后的认证责任制度。
 
公告制度要求在进行任何一项认证之前都要进行公告,通过适当的方式告知信徒和其他利害关系人。
 
认证责任制度则规定宗教团体(法人)提供虚假认证申请材料时,应对相关责任人处以十万日元以下的罚款。
 
(五)认证的撤销
 
按照《宗教法人法》,主管部门在一定条件下有权撤销以前的瑕疵认证。第80 条规定,宗教法人按照第14 条第1 款(关于宗教法人成立)或第39 条第1 款(关于宗教法人合并)的规定获得认证后,但该项认证缺乏第14 条第1 款第1 项或第39 条第1 款第3 项所规定的条件时,主管部门可以在交付认证书的一年以内撤销该项认证。可见,只有瑕疵认证才可以撤销,〔31〕即主管部门事后发现某一团体在申请认证时并不具备宗教法人的特征,其章程不符合《宗教法人法》及其他法律的规定,或者其设立程序不符合《宗教法人法》第12 条的规定时,以及宗教法人新设合并时新成立的团体具备前三种情形之一的,主管部门才可以依职权或第三人的申请撤销该项认证。
 
主管部门应将撤销通知书送达被撤销宗教法人,告知其撤销事由。收到通知书后,宗教法人有权申请举行撤销认证听证会,其法定代表人、代理人及其辅助人员有权出席听证会,并陈述意见或提出异议。对第三人提供证据申请撤销宗教法人的认证或被撤销宗教法人对撤销认证提出异议时,除非该撤销请求或异议申述撤回,否则中央主管部门必须在听取宗教法人审议会的意见后才能做出决议,各地方主管部门亦应通过文部科学大臣向宗教法人审议会进行咨询。主管部门必须在四个月以内对上述审查请求及异议申述做出裁决或决定。〔32〕如果不服该裁决,则只有提出撤销申请的第三人或撤销程序中提出异议的宗教法人方可提起行政诉讼。〔33〕若该宗教法人确实不满足《宗教法人法》第14条第1 款所规定的宗教法人设立条件而又超过一年以上时,主管部门的撤销权即应丧失,此时,主管部门只能向法院申请,法院依职权或检察官的要求解散该宗教法人。〔34〕主管部门依法做出了撤销认证的决议时,必须通知该宗教法人到主要事务所所在地及从属事务所所在地的登记机关办理解散登记。
 
此外,主管部门在撤销认证时发现宗教团体(法人)提供虚假认证申请材料时,应对该宗教团体(法人)的代表人及其代理人处以十万日元以下的罚款。
 
(六)不予认证的救济
 
《宗教法人法》对于认证过程中的救济非常重视,不仅规定了事后的救济,还规定了事中的救济。
 
该法规定,主管部门在设立认证、变更认证、合并认证以及解散认证过程中做出不予认证的决定前,应该给予提出申请的宗教团体(法人)解释陈述的机会,在做出陈述解释后依然不予认证的话,需要将附有不予认证事由的书面材料送达给该宗教团体(法人)。此外,前述宗教法人审议会制度也可以视为一种事中的救济措施。事后救济则是,宗教团体(法人)不服主管部门的认证决定时,可依《行政程序法》对主管部门提起行政复议或行政诉讼。
 
除了上述事中和事后救济,笔者认为,最基础最有效的救济来自于登记自由原则。《宗教法人法》第4 条规定,宗教团体可以认证、登记为宗教法人,即法律允许宗教团体不认证、登记为法人,不申请认证也仍然是合法的宗教团体,仍然可以自由地进行宗教活动。同理,虽然申请认证但未获成功者也一样是合法宗教团体,除非该团体因触犯其他法律而被取缔。未认证宗教团体按照民法的规定,可以作为无权利能力社团以自己的名义自由地参与民事法律关系,通常情况下,为避免其遭受不利,在法律上亦将其视为宗教法人予以对待。〔35〕可见《宗教法人法》对于宗教自由的维护和宗教组织的尊重。
 
四、宗教法人认证制度的实际运行及其严格化
 
(一)宗教法人认证制度的实际运行状况
 
日本宗教法人认证制度有效地贯彻了宪法规定的宗教自由和政教分离原则,准则主义、以形式审查为主实质审查为辅的审查规则、宗教法人审议会制度以及行政复议、行政诉讼等救济制度极大地限制了主管部门自由裁量权,使得主管部门虽然在法理上可以做出不予认证的决定,但实践中这种决定概率很低,因此,《宗教法人法》实施之后,新型宗教法人的设立势头仍然有增无减。日本宗教法人认证制度与整个宗教法人制度一起,契合了战后自由民主潮流,同时在社会秩序保障方面也没有发生明显不适应的问题,因此,《宗教法人法》自施行之日,历经四十余年,内容基本未做较大修订。〔36〕
 
但由于近半个世纪的社会发展,社会形势较《宗教法人法》制订之时发生了较大的变化,宗教组织越来越倾向于世俗化,宗教活动与经济活动乃至政治活动的区分日渐模糊,〔37〕在这种背景下,认证制度逐渐暴露出了一些问题。首先,由于成为法人后宗教团体便可以享有较欧美还要优厚的税收优惠待遇,事后监督又非常薄弱,许多获得认证的宗教法人的营利性冲动越来越明显。特别是在1960年代后期到1980 年代蓬勃发展的所谓新兴宗教运动中,〔38〕出现了许多称为“新• 新宗教”“小小神明”的宗教团体,往往是一些以教主为中心的灵术团体,带有很强的封闭性和神秘色彩,它们虽然进行宗教活动,然而其吸收信徒的方法和资金的获得,许多都是通过“灵感商法”和“灵视商法”这些精神胁迫手段进行的。〔39〕
 
其次,还有很多本身并不从事宗教活动的营利性组织也伪装改造后得以认证、登记为宗教法人,它们很少或者根本就不从事宗教活动,因而成了所谓的“不活动宗教法人”或“休眠法人”——即一年以上没有从事实现其主要目的活动的宗教法人。〔40〕这些法人并非真的“不活动”,实际上背地里却进行大量违法犯罪活动,其中有的打着宗教的旗号从事生产经营,有的倒卖转卖宗教法人的墓地经营资质和税收优惠资质,有的借宗教法人的外衣作掩护专门经营墓地,有的甚至雇佣留学生假扮成僧人的模样化缘敛财。这些休眠法人为数极多,使得强制其解散成了宗教法人审议会及各级主管部门的常规性工作。
 
再次,还有一些宗教团体积极参与政治活动,有的甚至其本身就是一个政治性团体。如在1996年极力反对修订《宗教法人法》的新进党与宗教组织创价学会关系密切,而创立于1937 年的创价学会本身可以说既是宗教团体也是政治组织。〔41〕认证制度本身是一种过滤机制,其初衷本是使“真正”的宗教组织得到《宗教法人法》的保护,从而使非宗教组织得由其他专门法律规制,而宗教组织与政治组织界限的模糊则在一定意义上使这一目的落空。此外,宗教与政治的混淆还导致《宗教法人法》的修订成了党派利益争夺的战场,各方难以客观中立的立场进行冷静思考。最后,许多宗教法人经常进行暴力犯罪行为,最严重的是许多宗教组织本身就是黑社会组织或反社会组织。如京都府福知山市的宗教法人“法友会”的教主,曾对男信徒施虐致死。爱知县的宗教法人“和德教会”则是黑社会团体所组建,本是为了规避《暴力团体对策法》的制裁而利用宗教法人所掩护,完全没有实际的宗教活动。〔42〕而宗教法人奥姆真理教则先是大肆敛财,后又进军政界,失败后仇视社会,积极制造武器和毒气,于1995 年3 月制造了震惊世界的“东京地铁沙林毒气事件”,造成12 人丧生,5500 人受伤,许多受害人终身残疾,引起日本民众对于宗教组织的极大疑惧和对宗教法制的强烈不满,终于促使日本政府于该年12 月对《宗教法人法》进行了大幅修订。〔43〕
 
(二)宗教法人认证严格化的表现
 
不过,这次修订的重心并不在于认证制度,主要是强化了事后监督和信息公开,〔44〕从法条上来看,涉及认证制度的修订主要体现在主管部门的管辖上,修订后的第5 条规定,在两个以上的都道府县境内有礼拜设施或者有被包括法人的宗教法人由分属当地主管部门管辖全部改归文部大臣管辖。〔45〕当然,该规定的立法目的在于强化事后的监督,避免各地方分头监管的不力,并非意味着认证上的严格化。但是,从此后的认证实践来看,认证审查在事实上越来越严苛。
 
首先,就审查事项上来说,1997 年2 月5 日文化厅发布的《关于宗教法人认证的审查基准(留意事项)》增加了一些额外的认证要件。全国认证工作都必须符合该《审查基准》,各都道府县也必须在该框架内制定各自的审查基准。《审查基准》增加的事项之一就是关于信徒的规定,其数量至少要在50 至100 名左右,各地可以根据自身情况在该额度内确定具体人数,必要时还可以要求申请者提供信徒的具体住址,以便核查。〔46〕
 
另一个重要的事项就是过去三年活动实绩,前述《审查基准》中首次提出了截止到申请认证之日三年以来活动实绩的规定,并明确规定为宗教法人设立时进行章程认证的条件。〔47〕证明三年活动实绩的证明材料包括三年来的会议记录、所进行宗教活动的记录和照片以及所有收支预算书和决算书。其次,主管部门还增加了综合性裁量因素——宗教法人的永续性,要求主管部门在进行认证时还要考察该宗教团体是否具有宗教法人的永续性。宗教法人的永续性即该宗教团体成为宗教法人后有持续运转的能力,不至于成立不久就宣告解散。对宗教团体永续性的判断往往比较抽象、复杂,需要综合考察诸如该宗教团体的礼拜设施容易灭失,该宗教团体住持、教师没有后继者,该宗教团体的财产已经被抵押等有可能影响该法人永续性的因素,永续性判断无异于将后来解散的事由变成认证事由,使得主管部门享有了更多的自由裁量权,对于宗教团体而言,无疑增加了认证的难度。
 
最后,就审查方式而言,文部省文化厅发给各都道府县知事的《关于宗教法人认证事务的通知》更加强调实质审查。《通知》要求各主管部门在进行认证时,对于申请者宗教团体的礼拜设施,可以到实地进行调查确认;对于宗教团体信徒及人数可以采取合适的方法确认。在该《通知》以前,主管部门一般是根据该团体关于礼拜设施、财产的申报证书材料以及附加照片来认证审查。
 
总之,从近几年宗教法人的成立来看,认证条件的抽象化、综合化以及审查方法的实质化使得认证制度越来越等同于行政许可制度,宗教法人的认证变得异常困难,许多宗教团体将认证视为畏途,往往只好以公益法人的形式登记后,再从事宗教活动。〔48〕
 
(三)日本各界对于宗教法人认证严格化的态度
 
对于认证制度的严格化,各界反应不一。宗教界基本上持反对立场,如京都佛教会等宗教团体曾就该问题对文化厅进行抗议。但是由于媒体对宗教法人的丑闻及违法行为的大量报道,使得普通民众默许、认可了设立认证的严格化,这种态度直接决定了政界的立场,其中甚至有政要想借现政府修改宪法解禁集体自卫权之机,修改宪法关于政教分离原则的规定。因此,宗教界的反对与媒体、民众以及政界的支持相比,力量就显得微乎其微。〔49〕
 
而在学界,有人激烈反对,也有人基本支持。前者如平野武认为认证的严格化违背了宪法上的宗教自由原则,其中三年绩效考察及受理迟延违反了法治原则,永续性判断则违反了政教分离原则,同时,以认证严格化达到杜绝偷漏税行为、消除休眠法人的目的则根本就是本末倒置、饮鸩止渴。〔50〕后者如电气通信大学的西尾幹二教授就认为应当通过修改《宗教法人法》扩大实质审查的范围,提高宗教团体获得法人资格的门槛。〔51〕实际上,在认证严格化是否合法的问题上,具有决定意义的意见来自于日本法院。在涉及政教分离的司法判例上,最高法院采取了“目的效果论”立场,即国家(具体而言是宗教行政部门)即便涉及宗教圣神领域,但只要该种涉及、关联的目的是世俗的,无论其效果是对宗教进行援助、助长和促进抑或是压迫和干涉,只要没有超过合理的限度,即被允许。〔52〕这一立场弱化了圣俗分离原则,实际上默许了宗教认证上的严格化。
 
(四)对宗教法人认证严格化的评析
 
在笔者看来,日本宗教认证的严格化有其必然性,至少其得到了日本民众、政界乃至法院在某种程度上的默认,而且某些具体措施也有其必要性,如将信徒人数和成立年限等增加为认证条件,但诚如上文平野武教授的批评,认证严格化本身有许多颇需检讨之处。首先,某些条件如三年绩效考察在实际操作中过于严酷,永续性考察这种综合性、抽象性条件则使主管部门有了太多的自由裁量权,对于宗教自由原则构成潜在的威胁。
 
其次,在没有修改《宗教法人法》相关条文之前,某些严格化措施如信徒人数、三年绩效、永续性考察等都缺乏法律依据,而受理迟延虽然不明显违反《宗教法人法》,但却明显违反了《行政程序法》第7 条,〔53〕从行政法角度来说,这些措施明显违背了法治原则,甚至有违宪之嫌。再次,认证严格化的某些措施和目标还可能违反政教分离原则。永续性审查使得国家有可能更多地介入到宗教内部事务之中,难免有政教不分之嫌,而严格化的目标之一——减少宗教团体特别是休眠法人的数量——也同样存在这种倾向。因为按照政教分离原则,国家不应操心宗教团体的数量,更无权进行所谓的总量限制。
 
最后,严格化中的许多政策目标无疑是认证制度不能承受之重。实际上,认证制度不能包治所有宗教乱象,要从根本上减少宗教乱象,主要应当依靠强化事后监管而非提高准入门槛。认证制度严格化的最初动机在于减少偷漏税行为、消除休眠法人、防止休眠法人被倒卖。但这些事项本身都属于事后监管的范围,依靠认证严格化这一事先规制手段根本无助于实现上述目标:规制偷漏税行为应当从税收制度改革入手,减少休眠法人则应立足于宗教法人解散制度改革;而通过认证严格化达到休眠法人被倒卖的问题则更无异于饮鸩止渴,认证的严格化使那些本欲自行解散的不活动宗教法人一方面感到宗教法人资格奇货可居,另一方面又担心一旦解散,重获认证将十分困难,从而选择维持现状,使得休眠法人的数量不降反升。
 
五、日本宗教法人认证制度的启示
 
与日本宗教法人制度相比,我国宗教法人制度不仅很不健全,而且管制意识十分浓厚。《宗教事务条例》及《宗教活动场所设立审批和登记办法》将我国宗教组织分为宗教团体和宗教活动场所,前者必须为法人,后者则根本无法成为法人,现行宗教活动场所登记只是确定其宗教合法性的行政登记,在民法上充其量仅能取得其他组织的法律地位。审查程序极为繁复,设立宗教团体和宗教活动场所要经过双重甚至三重行政许可、二到四次实质性行政审查方能获得登记。〔54〕在审查规则上,对绝大多数申请资料采取实质性审查方式,同时审查标准过于笼统,缺乏可操作性,这无疑赋予了主管部门以极大的自由裁量权。救济措施不健全,虽然我国建立了事后救济机制,但事中救济程序却仍然付诸阙如,影响了登记申请过程中的沟通和效率。而从《宗教事务条例修订草案(送审稿)》相关条文来看,这些问题不仅没有得到实质解决,反而有些方面还更趋严重。
 
从表面上来看,日本宗教法人设立制度似乎也是双重许可、双重审查,但实际上与我国行政许可和审查制度有着本质不同。首先,日本宗教法人未如我国一样将宗教组织分为宗教团体和宗教活动场所并采取不同的设立制度,而是一并纳入统一的法人认证和登记体制之下。其次,两国的审批行为是不同性质的行政行为。日本认证机关的认证行为本身乃是行政确认行为,并非行政许可行为。同时,认证过程实行准则主义,审查方法虽然也采实质审查,但总体而言以形式审查为主,并受到宗教法人审议会的制衡,登记机关的审查则完全是形式审查。而我国无论是主管机关的审批还是登记机关的审查都实行严格的行政许可主义和实质审查主义。再次,日本的登记申请都是自愿的,不申请登记,也是合法的宗教团体,也可以宗教组织的身份自由地参与民事法律关系。而在我国,登记申请却是强制的,未经审查登记,宗教组织就是非法组织,应当予以取缔。最后,认证审查发生的时间不同。在日本召开筹备会议、制定章程、选举法人机关等筹备行为无需事前审查。但我国如果没有业务主管部门的设立批准和登记部门的筹备批准,筹备行为本身就是非法的,也在取缔之列。总之,日本宗教法人认证制度乃是现代宪政体制中宗教信仰自由、结社自由、政教分离原则的具体体现,值得我国加以总结借鉴。应当从以下几个方面借鉴日本经验:从立法思路上来说,借制定《民法总则》和修订《宗教事务条例》之机,〔55〕确立健全宗教法人制度,完善宗教财产权制度,应当是比较妥当可行的方案。从立法宗旨上来说,明确整个宗教法人设立制度的宗旨在于实现宗教自由、结社自由以及政教分离,实行登记自由原则和法治原则。从立法技术方面来说,规则设计应当周详全面,具有可操作性。从具体制度设计而言,应当改革现行双重许可制为宗教主管部门的行政确认+ 民政部门的登记制;行政确认和登记审查的范围实行准则主义;确认审查应以形式审查为主,实质审查为辅,登记审查则完全为形式审查;设计类似宗教法人审议会制度,有效约束行政自由裁量权;完善宗教法人变更、解散制度,强化事后监督;建立健全事中和事后救济程序。
 
当然,日本宗教法人认证制度的严格化也提示我们应当认真地思考准入条件与事后监督的关系,应主要以事后监督和追责体系实现对相关违法行为的规制,以提高准入门槛作为主要规制手段乃是一种惰政的表现。同时还应考虑将法人人格与税收优惠等特权脱钩,虽然理论上来说将法人人格与税收优惠捆绑在一起的优点是可以减少审批次数,但从认证的严格化实践来看,这种优点并未充分发挥。因此,可以考虑将税收优惠资格审查单列,避免其相对更加严格的审查条件“连累”法人资格的获得,从根本上来说,法人资格是一种生存性、普遍性权利,而税收优惠是一种发展性、特殊性权利,二者不应适用同样的审查标准。
 
 
载于华东政法大学学报
 
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