内容提要：宗教信仰自由是公民享有的一项基本权利，是由宗教和信仰自由与实践宗教和信仰自由构成的权利束，其基本属性应是表现自由，因而为宗教信仰自由的法律保护提供了正当性。我国公民的宗教信仰自由已有了宪法和相关法律法规的保护，但还存在立法效力层次低，体系不健全，执法体制不协调等方面的不足。为了弥补补这些不足，首先应以“引导宗教和社会主义社会相适应”为指导原则，以依法管理宗教信仰事务为目标，以有关的人权公约为参照，建立健全保障宗教信仰自由的立法体系；其次，要营造一种良好的保护宗教信仰自由的执法环境。
宗教信仰自由作为一项基本权利为每一位公民所享有，在我国的宪法以及一系列的国际人权文件中有着非常明确的规定。不仅如此，我国为保证此项基本权利的落实，相关法律法规对此作了具体规定。但是，在现实生活中，一方面对宗教信仰自由的概念、性质的认识还存在着分歧；另一方面，宗教信仰自由的保护还有许多需要完善的地方。本文就以上问题，谈一谈个人的初浅认识。
一、 什么是宗教信仰自由
“宗教信仰自由”是西方资产阶级反对封建专制时提出过的口号。美国将这一自由作为公民的一项基本人权规定在1787年宪法修正案第一条当中。此后，许多国家的宪法对此都作出了规定。20世纪中期以后，随着人权运动的高涨，有关国际人权公约也明确规定公民享有思想、良心和宗教的自由。由此可见，宗教信仰自由对公民有非常重要的意义。尽管如此，人们对什么是宗教信仰自由还存在不同认识。这主要表现在两个方面：一方面，有关宗教信仰自由的宪法规定不断变化发展。1912年的《中华民国临时约法》第六条第七项规定：人民有信教之自由。1914年的《中华民国约法》第五条第七项规定：人民在法律范围内，有信教之自由。1933年的《中华民国宪法》第十二条规定：中华民国人民，有尊崇孔子及信仰宗教之自由。1937年的《中华民国训政时期约法》第十一条规定：人民有信仰宗教之自由。1947年的《中华民国宪法》第十三条规定：人民有信仰宗教之自由。1935年《中华苏维埃共和国宪法大纲》第十三条规定：中华苏维埃政权以保证工农劳苦民众有受教育的权利为目的，绝对实行政教分离的原则。一切宗教，不能得到苏维埃国家的任何保护和供给费用。一切苏维埃公民有反宗教宣传之自由，帝国主义的教会只有在服从苏维埃法律时才能许其存在。1954年《中华人民共和国宪法》第八十八条规定：中华人民共和国公民有宗教信仰的自由。1975年《中华人民共和国宪法》第二十八条规定：公民有…信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由。1978年《中华人民共和国宪法》第四十四条规定公民有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由。1982年《中华人民共和国宪法》第三十六条规定：中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信·53仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动，任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国支配。从以上宪法性文件和宪法典的规定可以看出，“宗教信仰自由”的概念是我国1982年宪法提出的，在此之前，不仅法律条文对此概念的表述不同，其内涵也有差别。另一方面，我国学者对宗教信仰自由这一概念的理解也有分歧，大致有以下几种代表性的观点：
第一种观点认为，一切宗教都有两方面的内容：一为宗教的信条；二为宗教的仪节。所以，宗教信仰自由也包括两种自由：一为信仰自由，该自由属于思想自由的范畴，二为礼拜自由，任何信教的人有履行其本教仪节的自由，自由地举行祈祷和典礼，国家不得强迫任何人履行宗教的仪节。①
第二种观点认为，宗教信仰自由是指公民依据内心的信念，自愿地信仰宗教的自由。宗教信仰自由作为一种权利体系，主要由信仰的自由、宗教活动自由、宗教仪式自由构成，在有些国家还包括传教自由。②
第三种观点认为，宗教信仰自由在我国不仅包括宗教信仰自由，还包括了宗教活动自由，前者属于思想范畴，后者属于行为范畴。宗教信仰自由包括信教自由和择教自由两个方面。宗教活动自由则包括举行宗教仪式自由、宗教出版自由、宗教集会自由、宗教结社自由、传教自由、宗教捐赠自由和接受宗教资助自由以及宗教营销自由。③
以上几种观点都认为宗教信仰自由既包括思想方面的自由又包括行为方面的自由。第一种观点和第三种观点相比，两者的差别在于，第一种将宗教信仰自由细化为信仰自由和礼拜自由，第三种将宗教信仰自由分为宗教信仰自由和宗教活动自由，然后再作进一步的细化。两种观点在本质上没有大的差别，但第三种的表述比较模糊，种属概念都用同一语词表示，不够严密。第二种观点的特点在于强调宗教信仰自由是一个权利体系，但它的细化也有不严密之处，将宗教活动和宗教仪式并列，逻辑上有点混乱。
从世界范围来看，对宗教信仰自由的概念表述也不尽一致。根据荷兰宪法学家马尔赛文截止到1977年的资料统计，世界上142个国家的宪法中，有61个国家涉及了宗教自由，有64个国家既涉及宗教自由又涉及信仰自由，有2个国家只涉及信仰自由，还有15个国家两者均未涉及。④在一系列的国际人权文件中，是将“宗教自由”与“信仰自由”并列在一体来表述宗教信仰自由的。如《世界人权宣言》第18条规定：人人有思想、良心和宗教自由的权利；此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由，以及单独或集体、公开或秘密地以教义、实践、礼拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由。《公民权利和政治权利国际公约》第18条规定：人人有权享受思想、良心和宗教自由。此项权利包括维持或改变他的宗教或信仰的自由，以及单独或集体、公开或秘密地以礼拜、戒律、实践和教义来表明他的宗教或信仰的自由。《欧洲人权公约》第9条规定：人人有权享受思想、良心和宗教自由的权利。此项权利包括改变其宗教信仰以及单独地或者同他人在一起的时候，公开地或者私自地，在礼拜、传教、实践仪式中表示其对宗教或者信仰的自由。《美洲人权公约》第12条规定：人人都有权享有良心和宗教的自由。此种权利包括持有后者改变个人的宗教或者信仰的自由，以及每个人单独地或者和其他人在一起，公开地或者私下里宣称或者传播自己的宗教或者信仰的自由。
根据联合国人权事务委员会1993年就《公民权利和政治权利国际公约》第18条通过的第22号一般性评论，该公约的第18条中的“宗教自由”包含了两个层次的人权，一是宗教和信仰自由，二是表明宗教和信仰自由。
那么，“宗教信仰自由”的内涵到底是什么，这一权利应该如何表述呢?从宗教信仰自由这一短语的构成看，它是由“宗教”、“信仰”、“自由”三个词构成。什么是宗教?宗教是人们表明一种对于终极意义和生活目的的集体关怀——它是对于超验价值的共同直觉和献身。它包含四个要素：仪式，传统，权威和普遍性。什么是自由?现代汉语词典对此有三种解释，一是在法律规定的范围内，随自己意志活动的权利；二是哲学上把人认识了事物发展的规律性，自觉地运用到实践中去，叫做自由；三是不受拘束，不受限制。第一种解释是法律上的自由，第二种是哲学上的自由，第三种是自由的原意。在谈公民权利及其保护的语境下，自由通常指法律上的自由。什么是信仰?信仰是指对某人或某种主张、主义、宗教极度相信和尊敬，拿来作为自己行动的榜样或指南。信仰又可分为许多种，如道德信仰、法律信仰、宗教信仰、科学信仰等。而宗教、信仰、自由这三个词若以“自由”为构词中心又可组成宗教自由、信仰自由以及宗教和信仰自由三个短语。由此可见宗教信仰自由是一个内涵非常丰富的概念，对它的认识产生分歧在所难免。
将宗教信仰自由的词义结构，国内学者的有关论述，以及国际人权文件的评论解释综合起来看，笔者认为，宗教信仰自由是公民享有的一项基本权利，是由宗教和信仰自由与实践宗教和信仰自由构成的一个权利束。①
二、 宗教信仰自由的权利性质是什么
就整体而言，公民的宗教信仰自由的权利性质属于公民基本权利，如果再作进一步细化，有不少学者将其划归到思想自由的范畴。如有学者认为：宗教信仰自由作为公民的一项基本权利，属于人们的精神自由的领域，反映了人们的内心信念。②《宪法比较研究》一书中，将宗教信仰自由放在思想自由权的标题下加以论述。也有学者认为：宗教信仰自由在权利性质上应当是“宗教自由”和“信仰自由”某一方面权利特征的综合体现，但在权利的基本性质上属于“信仰自由”，属于思想自由和良心自由的范畴。③笔者认为，将宗教信仰自由的性质简单地归入思想自由的范畴，往往会形成各种价值悖论。
现代国家是主权国家，国家的法律只能调整人们的行为，而不调整人们的思想。因为思想自由是一种绝对自由。思想自由不可剥夺，不能限制，也无法限制。思维活动深藏在人的大脑中，是一种看不见，摸不着的东西，要判断一个人的大脑中在想什么，是很困难的。④世界上一些大哲学家对于思想自由的绝对性也有论述。如果认为宗教信仰自由的性质属于思想自由的范畴，那这种自由就具有绝对性，任何法律不能也难以对其进行限制或干涉。也正如恩格斯所言：实行宗教对国家而言纯属私事。⑤但是无论是一国的宪法还是国际人权文件中，对宗教信仰自由都规定了一些限制性的条款。如《公民权利和政治权利国际公约》第18条第3项规定：表示自己的宗教或信仰自由，仅只受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必须的限制。《欧洲人权公约》第9条第2项规定：表示个人对宗教或信仰的自由，仅仅受到法律规定的限制，以及基于在民主社会中为了公共安全的利益考虑，为了保护公共秩序、健康或者道德、为了保护他人的权利和自由而施以的必须的限制。《美洲人权公约》的第12条中也有类似的规定。我国1982年宪法第36条第3、4款规定：任何人不得利用宗教信仰进行破坏社会秩序，损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。美国宪法修正案第1条规定不容政府干涉宗教问题，通常被认为有双重意义。这两重意义，在概念上来说，一则是说人民在思想上有信仰的自由(freedom to believe)，二则是说在行为上有行其所信的自由(freedom to act)。这两种自由，前者是绝对的，后者是相对的。①这样，悖论就出现了，一方面，宗教信仰自由属于思想自由的范畴具有绝对性，另一方面法律又对其进行限制。若承认其绝对性，法律的限制就失去了正当性；若承认可对其从法律上进行限制，绝对性就失去了任何意义。因此，我们不能简单地就把宗教信仰自由定性为属于思想自由的范畴。应该把宗教和信仰自由与实践宗教和信仰自由分开来看。
宗教和信仰自由应该属于思想自由的范畴，具有绝对性。因为这一阶段还停留在纯思维状态。信仰宗教或不信仰宗教，信仰某一宗教或不信仰某一宗教，信仰某一宗教的某一教派或另一教派还只是人的一种思维，它存在于人的大脑中，除自我之外的任何人是看不见摸不着的，即使想对它进行干涉也没有任何可能。因此，从法律保护的角度来看，单纯地讲这种自由没有意义。这种自由具有法律无涉性。每个人必然会打破封闭，走进他人，与他人交往、沟通，分享他人的共同性，乃至在生命的深层与他人交流。因此，个人将其生命的深层的东西表现出来是很自然的。法律意义上的思想自由主要是保障并非个人主动对外表现，却因为种种原因被外部他人知悉的个人思想，不得受限制、影响或承担责任。②人们之所以还强调属于思想自由范畴的宗教和信仰自由的绝对性，主要在于思想自由是科学发展的动力和前提。如果人们总在担心或恐惧因自由地思想而受到什么不测，因而停止思想的驰骋，那么，科学发展就失去了可能，人类就会处于一种愚昧和恐惧的状态。同时，将这样的自由列入宪法对于保障个人尊严免受侵害，防止民主法治精神遭致破坏瓦解具有积极意义。也正因此，从这一意义上讲宗教和信仰自由的绝对性还是有必要的。它主要表现为公民有不被强迫灌输或强制禁止某特定的宗教和信仰的自由；公民有不因具有或不具有特定的宗教和信仰而遭受国家任何差别待遇的自由；公民有不被强迫表达宗教和信仰的自由。这种自由是从消极的意义上而言的。
实践宗教和信仰自由已经超越了纯思维状态，进入了人的行动领域。所谓实践宗教和信仰自由既指以个人或社会的方式表明信仰任何宗教或不信仰任何宗教的自由，也包括维持或改变他的宗教信仰的自由。表明宗教和信仰自由的方式是各种各样的。在我国，有学者将其归纳为：举行宗教仪式、宗教出版、宗教集会、宗教结社、传教、宗教捐赠和接受宗教资助以及宗教营销。有学者将其划分为个人的宗教活动与宗教组织和团体的活动。主要包括：履行本教仪节，举行祈祷和典礼。也有将其概括为：言词的讨论，与宗教仪节的履行或不履行。③根据《公民权利和政治权利国际公约》第28条规定设立的由18名人权问题专家以个人身份选出和组成的“人权事务委员会”认为：宗教或信仰的戒律和实践不仅包括仪式活动，也包括一些风俗如饮食戒律，穿戴特殊的服装和头饰，参加成长的某个阶段相关的仪式和使用该群体通用的语言。以上实践宗教和信仰自由的方式虽然不同，但它们都是将个人基于内心的宗教和信仰等精神性活动自由向外表达。因此，实践宗教和信仰自由便具有表现自由的性质①。而表现自由具有社会性，较易与他人的基本权利以及公共利益发生冲突，自然需要法律加以规制。同时，公民只要在国家的法律范围内行使这种自由，不仅免受干涉，而且国家还有促使其实现的义务。因此，实践宗教和信仰自由是一种积极权利。
那么，保护宗教和信仰自由与保护实践宗教和信仰自由，二者之间是一种什么关系?宗教和信仰自由是宗教信仰自由的内核，实践宗教和信仰自由是宗教信仰自由的外在表现。保护宗教信仰和自由的目的是为了保护实践宗教和信仰自由。因为理论上虽然宗教和信仰自由是先于实践宗教和信仰自由，没有前者当然就没有后者，但是实践宗教和信仰自由一旦失去法律保护，宗教和信仰自由就失去了依托，所以，从法律保护的角度看，宗教信仰自由的权利性质主要取决于实践宗教和信仰自由的权利性质。由此可以认为：宗教信仰自由的基本属性是表现自由。这样就避免前面所提及的悖论，宗教信仰自由的法律限制就具有了正当性，这也为宗教信仰自由的法律保护提供了正当性。
三、 如何完善我国公民宗教信仰自由法律保护
1．我国公民宗教信仰自由法律保护的现状分析
在我国，宗教信仰自由主要不是纯粹精神领域的思想自由，而是处于社会交往层面的以宗教和信仰为内容的表现自由。要实现这种自由，就必须遵守为保护公共利益，社会秩序，他人的权利和利益的法律。在法律的范围内就是自由的，超出就不会自由。换言之，公民的宗教信仰自由的实现，很大程度取决于有关宗教信仰法律体系的完善。判断一项权利是否得到法律保护以及受保护的程度，主要看此权利诉求是否有法可依，是否能够得到救济。因为无救济则无权利。我国公民的宗教信仰自由，已经有了宪法和相关法律法规的保护。我国现行宪法第36条和51条规定对此作了原则性的规定。我国的《民族区域自治法》、《民法通则》、《教育法》、《劳动法》、《义务教育法》、《人民代表大会选举法》、《村民委员会组织法》、《广告法》等法律还规定：公民不分宗教信仰都享有选举权和被选举权；宗教团体的合法财产受法律保护；教育与宗教相分离，公民不分宗教信仰依法享有平等的受教育机会；各民族人民都要互相尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰；公民在就业上不因宗教信仰不同而受歧视；广告、商标不得含有对民族、宗教歧视性内容。我国《刑法》第二百五十一条规定：“国家机关工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯，情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役。”此外，中央政府和地方政府颁布了一系列的行政法规和规章。《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》是政府对宗教进行规制的专门性法规。国家宗教事务局制定了部门规章，主要有《宗教活动场所登记办法》、《宗教活动场所年度检查办法》、《宗教院校聘用外籍专业人员办法》、《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定实施细则》。宗教事务局、民政部制定了《宗教社会团体登记管理实施办法》。同时，部分省市自治区也制定颁布了地方性宗教法规和规章。最高人民检察院颁布了《关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解释》，也在《直接受理的侵犯公民民主权利、人身权利和渎职案件立案标准的决定》中规定，对国家工作人员非法剥夺他人正当的宗教信仰自由，如干涉他人正常的宗教活动或者强迫教徒退教，强迫公民信教或信某一教派，情节恶劣，后果严重，影响很坏的行为，以及非法封闭或捣毁合法宗教场所及其他宗教设施的行为等，应予立案。这些标志着我国公民的宗教信仰自由已有了较好立法和司法保障。
肯定成就的同时，我们也不能忽视存在的问题和不足。主要表现在：第一，我国现有的宗教信仰自由的立法，效力层次较低。现有的涉及宗教信仰自由的法律法规从数量上看似乎不少，但处理宗教信仰自由的专门立法不多，而且基本上是法规和规章，层次较低。到目前为止，还没有一部专门处理宗教信仰自由的基本法律。第二，宗教信仰自由的立法体系还不够健全和完善。从现有的法律法规来看，大部分是对活动场所，外国人的宗教活动，宗教团体登记等方面规制，诸如中国人的宗教活动，宗教教育，宗教团体的经济活动，宗教社团与结社、集会自由等方面，’还缺乏有效的法规范的保障。第三，现有的宗教执法体制与普通行政执法体制不够协调。一般情况下，一些宗教违法活动是在宗教场所外发生的，作为宗教事务的主管行政部门的宗教事务局此时该如何执法，与公安、工商、税务、城管等行政执法部门如何协调还存在许多理论和现实的矛盾。
2．完善宗教信仰自由法律保护的对策
第一，以“引导宗教与社会主义社会相适应”为指导原则，以依法管理宗教信仰事务为目标，以有关的人权公约为参照，建立健全保障宗教信仰自由的立法体系。没有法律的宗教则会丧失其社会有效性。①这充分表明了宗教信仰自由的保障与法律之间的紧密联系。在进行有关宗教信仰自由的立法中，必须“以引导宗教与社会主义社会相适应”为指导原则。积极引导宗教与社会主义社会相适应，是我党从社会主义初级阶段的基本国情出发，总结新中国成立以来的成功经验作出的科学论断，是我国宗教发展的惟一正确方向。包括信教群众在内的广大人民群众的根本利益的一致性，我国各宗教自身的改革和进步，是宗教与社会主义社会相适应的两个基础。②事实也证明，如果宗教不与社会相适应，就会发生冲突，从而影响社会的稳定、民族的团结和国家的统一。首先，应该加强宗教信仰自由方面的专门立法，尤其是要制定一部像《宗教信仰自由法》这样的基本法，以对宗教信仰自由方面的问题和事务作出系统性、整体性的规范。例如，在这部法律中界定宗教信仰自由的含义，权利的性质及其与迷信、邪教的界限，确定宗教团体及其教职人员的政治、社会、经济、法律地位等。其次，要提高限制宗教信仰自由的法规范的位阶。如上文所述，在我国，宗教信仰自由的基本性质主要是表现自由。这种权利的行使应该符合法律的规范。但是这一权利毕竟是一种公民的基本权利，对它进行限制必须根据“法律保留”的原则。这也是一系列的国际人权公约所要求的，我国的《立法法》的第二章第8、9条也有类似的规定。因此，要对我国目前的相关的行政法规和规章，对照国际人权公约和立法法进行修订提高它们的效力位阶。复次，要制定相关的宗教活动法，使各种宗教活动在法制的范围内进行，并明确其法律责任，这一点也是我国宗教立法体系的薄弱环节。例如，由于我国还没有专门的结社法，有关宗教结社问题的处理就比较困难。在宗教活动法里规定宗教结社的原则、程序是一种可行的方法。总体而言，宗教活动法应涵盖宗教出版活动，宗教结社集会活动，宗教经营活动，宗教慈善活动，宗教教育活动等，在该法的总则中规定各种活动应共同遵守的组织原则和程序规则，在分则中规定每种活动的特殊程序和活动内容。
第二，要营造一种良好的保护宗教信仰自由的执法环境。首先，要协调宗教事务主管部门和其他行政机关的执法权力。以防止一遇到宗教事务普通行政机关因不懂业务而躲避、推诿，致使一些违法的宗教活动无人管。或者是普通行政机关的“积极”执法，而伤害了公民的宗教情感，甚至侵害了公民的宗教信仰自由。其次，要加强宗教信仰自由方面的法制宣传教育，消除那种对公民的宗教信仰自由的法律规制就是限制或取消宗教信仰的错误认识，以减轻执法过程中的障碍和阻力。
载于新疆社会科学
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