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“推进合宪性审查”的着力点
发布时间: 2019/4/11日    【字体:
作者:黄晓辉 傅丹丹
关键词:  合宪性 审查  
 
 
党的十九大报告提出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”这是“合宪性审查”首次出现在党的文件中。2018年3月11日,第十三届全国人大一次会议高票通过了宪法修正案。其中第44条第2款规定,将“全国人民代表大会法律委员会”修改为“全国人民代表大会宪法和法律委员会”。6月22日,第十三届全国人大常委会第三次会议通过了《关于宪法和法律委员会职责问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》规定:宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。宪法和法律委员会“推进合宪性审查”,应该从以下三个方面着力。
 
  明确开展合宪性审查的工作机关
 
  根据我国目前相关法律规定,特别是《立法法》第99条、第100条规定,启动合宪性或合法性审查的主体有“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会”以及“其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民”,前者有权提出“审查要求”,后者有权提出“审查建议”;合宪性或合法性审查的对象是“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”(以下简称“法规”);接受合宪性或合法性审查要求或建议并开展日常性审查工作的机关是全国人大常委会及其工作机构;协助全国人大常委会开展合宪性或合法性审查工作的机关是全国人大法律委员会(即现在的宪法和法律委员会,以下统称宪法和法律委员会)以及其他各专门委员会。
 
  这就是说,我国目前实行的是合宪性审查与合法性审查融为一体的体制,审查的对象仅限于“法规”,协助全国人大及其常委会开展审查工作的有多个国家工作机关。这在现实中容易出现三个问题:一是由多个工作机关分别对不同的“法规”进行审查,难以保证审查标准的统一性;二是合宪性审查和合法性审查融为一体,容易将二者混淆,或者淡化了合宪性审查,或者会使人们产生我国国家机关违宪行为数量巨大的错觉;三是有权审查的工作机关之间的职责不明确,特别是宪法和法律委员会在什么时候“出场”,是否必须“出场”不明确。这正是我国目前合宪性审查难以推进的主要症结所在。
 
基于以上分析,宪法和法律委员会推进合宪性审查首先要推进法律的完善。根据法治原则,国家机关必须根据法律授权履行职责。法无授权不可为,法有授权必须为。因此,法律的规定必须明确,应以有利于宪法和法律委员会开展合宪性审查为原则,修订相关法律,统一法律规定;或通过法律解释,明确法律规定。这就是说,改变目前将合宪性审查与合法性审查混在一起的情况,明确区分合宪性审查和合法性审查的不同职能,其具体审查工作分别由不同的国家工作机关进行;改变目前协助全国人大常委会开展合宪性审查工作的职责不明确,或者说分散于多个工作机关的情况,明确宪法和法律委员会是开展合宪性审查的唯一工作机关;并在此基础上,构建合法性审查与合宪性审查的有机衔接机制。
 
      明确合宪性审查的职责
 
  根据《决定》,全国人大宪法和法律委员会在继续承担原来全国人大法律委员会工作的基础上,增加了有关宪法方面的工作。同时,《决定》把宪法监督的重要方式之一、本应该包含在宪法监督中的合宪性审查单列出来,与宪法监督相并列,并排在了宪法监督之前,其突出宪法和法律委员会的合宪性审查职责的意思非常明显。据此,在宪法和法律委员会内部细化分工,应该履行好以下三项职能。
 
  第一项是主要承担原法律委员会的工作职责。这具体包括对全国人大和全国人大常委会列入会议议程的法律案进行统一审议、提出修改意见,并在修改稿经各代表团或常务委员会审议后,根据他们的审议意见做最后修改,提出法律草案表决稿;对全国人大常委会列入会议议程的法律解释案,根据常委会组成人员的审议意见进行审议、修改,提出法律解释草案表决稿等。其职能是协助全国人大及其常委会做好宪法规定的制定法律和解释法律的工作。第二项是开展宪法解释和推进合宪性审查。这具体包括根据宪法实施需要开展宪法解释,根据有权主体的请求开展宪法解释,以及根据宪法法律规定和全国人大及其常委会的部署开展合宪性审查等,从审查的角度保证宪法规定、宪法原则、宪法精神在党和国家各项工作中的贯彻落实。第三项是除宪法解释、合宪性审查之外的工作职责。这具体包括根据全国人大及其常委会的统一部署研究和推动宪法实施、加强宪法监督,提出具体的工作措施和工作安排,以及配合有关部门做好宪法宣传工作等。其职能是协助全国人大及其常委会做好《宪法》规定的“监督宪法的实施”工作,既推动宪法实施,又监督宪法实施。
 
  制定“实施细则” 健全审查制度
 
  开展合宪性审查,还需要进一步解决制度保障问题,即必须根据《宪法》和相关法律的原则规定,制定“宪法和法律委员会合宪性审查工作实施细则”(以下简称“实施细则”),保证合宪性审查有明确具体的法律遵循,保证合宪性审查依法推进,落到实处。“实施细则”除了前述有权审查主体之外,还包括有权提请审查主体的规定,以及审查对象、审查方式、审查程序、审查标准、审查公开等的规定。
 
  具体而言,应明确哪些是有权提请合宪性审查的主体,在什么样的情况下才能提请合宪性审查。关于审查对象,应明确规定法律是合宪性审查的重点,“法规”及其他规范性文件必须先经过合法性审查的“过滤”,在合法性审查机构认为已超出合法性范畴,可能存在合宪性嫌疑时,由其提请全国人大宪法和法律委员会进行合宪性审查;应积极研究对公务行为的审查问题,明确哪些公务行为应纳入合宪性审查的范围,哪些是属于合法性审查的范围。关于审查方式,可以把审查对象分为对法律的审查、对“法规”及其他规范性文件的审查、对国家机关及其工作人员的公务行为的审查等不同的类型,分别采取事前审查(指法律提交全国人大或全国人大常委会审议表决前的审查)、事后审查(或称受理审查)、事前审查与事后审查相结合的形式开展审查。关于审查程序,应该认真研究、明确规定合宪性审查的启动、立案、审查、决定、公布及送达当事人等环节的具体做法。关于审查标准,应该明确合宪性审查的形式标准和实质标准;应该研究违宪审查与合宪性审查的联系与区别,并针对合宪性审查做出具体规定。关于审查公开,应该明确规定以公开为原则,以不公开为例外,并具体说明哪些必须公开、哪些可以公开,以及以什么方式、在什么范围内公开等。
 
转自社会科学网
http://www.cssn.cn/fx/201903/t20190327_4854319_1.shtml
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