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人民检察院组织法的合宪性辨析
发布时间: 2019/8/22日    【字体:
作者:莫纪宏
关键词:  人民检察院 组织法 宪法 合宪性  
 
 
摘要:考察中华人民共和国成立后人民检察院组织法立法的历史变迁,不同阶段人民检察院组织法存在合宪性、正当性方面的问题。2018年新修订的《人民检察院组织法》的文本规定,在形式和内容两个方面都存在合宪性评价方面应当关注的理论问题。2018年新修订的《人民检察院组织法》尽管在形式合宪方面还存在一些需要在法理上进一步加以论证的问题,但在法律功能上却很好地体现了现行宪法关于检察机关作为国家法律监督机关的各项制度要求,为保证司法体制改革,进一步发挥检察机关的法律监督功能起到了很好的法治保障作用。
 
1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过,根据1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改〈中华人民共和国人民检察院组织法〉的决定》第一次修正,根据1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第二次修正,2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《人民检察院组织法》)第1条明确规定:“为了规范人民检察院的设置、组织和职权,保障人民检察院依法履行职责,根据宪法,制定本法。”从上述规定来看,新修订的《人民检察院组织法》无疑是高度关注自身合宪性的。“根据宪法,制定本法”充分反映了立法者对《人民检察院组织法》本身的宪法依据的重视,所以,从审查《人民检察院组织法》的立法意图来看,立法者是不可能存在主观上的违宪、与宪法不一致或与宪法相抵触的立法故意的。但这并不意味着从法理上不能基于合宪性审查理论,对《人民检察院组织法》的合宪性做更深层次的理论分析,从而更好地认识党的十九大报告所提出的“推进合宪性审查工作”的重要意义。从我国现行宪法第67条赋予全国人大常委会享有宪法解释的职权规定来看,由于新修订的《人民检察院组织法》已经明确地表态属于“根据宪法,制定本法”,这一结论具有法律上的约束力,是全国人大常委会基于宪法的授权对自身立法是否合宪做出的正式法律判断和明确结论,因此,在实践层面,不能再以违宪为由请求审查《人民检察院组织法》合宪性,必须要以实施新修订的《人民检察院组织法》为契机,保证宪法实施,维护宪法的法律权威。从法理层面来分析《人民检察院组织法》的合宪性问题主要是从历史与逻辑相统一的角度进一步深入分析《人民检察院组织法》在实施过程中需要通过法律解释或者是检察解释加以进一步明确的事项,从而为《人民检察院组织法》的有效实施提供充分的法理依据。
 
一、《人民检察院组织法》历史变迁中的合宪性问题
 
人民检察院组织法在新中国立法史上的存在有一定的特殊性。建国初期,早在1951年9月3日,中央人民政府委员会第十二次会议就通过了《中央人民政府最高人民检察署暂行组织通则》及《各级地方人民检察署组织通则》,并于1951年9月4日由中央人民政府公布生效。上述关于人民检察院的组织立法高度关注了自身的立法依据,例如,《中央人民政府最高人民检察署暂行组织通则》第1条明确规定:“本条例依中华人民共和国中央人民政府组织法第五条、第二十八条及第三十条之规定制定之。”根据上述规定,《中央人民政府最高人民检察署暂行组织通则》是根据《中华人民共和国中央人民政府组织法》的相关条文制定的,从立法的合法性角度来看,《中华人民共和国中央人民政府组织法》可以视为《中央人民政府最高人民检察署暂行组织通则》的“上位法”和法律依据,这样的立法技术已经体现了立法本身的“合宪性”要求。尽管《中华人民共和国中央人民政府组织法》并不具有宪法的特性,但是却成为《中央人民政府最高人民检察署暂行组织通则》的立法依据,体现了立法本身的正当性特征。
 
1954年9月20日《中华人民共和国宪法》通过之后,第一届全国人民代表大会第一次会议于1954年9月21日通过了《中华人民共和国人民检察院组织法》,该人民检察院组织法共计22条,并没有在文本中明确“根据宪法,制定本法”,从立法正当性角度来看,1954年《人民检察院组织法》并没有建立自身与1954年宪法之间的“上下位法”关系,从形式合宪角度来看,无法得出该人民检察院组织法是与宪法相一致或不相抵触的结论。更有意思的是,1954年制定的《人民检察院组织法》一直到1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议作出决定:批准《全国人大常委会法制工作委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告》以及附件一《1978年底以前颁布的已经失效的法律目录》、附件二《1978年底以前全国人民代表大会常务委员会批准的已经不再适用的民族自治地方的组织条例目录》之后,作为已经由新法代替的41件法律之一,与《中央人民政府最高人民检察署暂行组织通则》及《各级地方人民检察署组织通则》一同失效。但是,全国人大常委会上述决定并没有说明1954年《人民检察院组织法》何时失效,特别是《中央人民政府最高人民检察署暂行组织通则》及《各级地方人民检察署组织通则》在1954年宪法诞生后是否还有效,是否与1954年《人民检察院组织法》并行生效直至1979年新的《人民检察院组织法》生效之日起失效等等,这些最基础的法理问题都没有予以明确。从法理上推断,1954年《人民检察院组织法》应当在1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国人民检察院组织法》后失效,而《中央人民政府最高人民检察署暂行组织通则》及《各级地方人民检察署组织通则》应当在1954年《人民检察院组织法》生效后失效。但是,1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议作出的决定并没有做上述区分,就存在人民检察院组织法存在形式相当模糊的问题,这反映了人民检察院组织法在早期的立法体制下没有考虑到立法的正当性和立法依据的科学性问题,很难将1954年《人民检察院组织法》以及1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织通则》及《各级地方人民检察署组织通则》纳入到规范和科学的合宪性审查框架中来审查其立法的正当性。
 
1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过、1979年7月5日全国人民代表大会常务委员会委员长令第四号公布、1980年1月1日起施行的《中华人民共和国人民检察院组织法》是在党的十一届三中全会拨乱反正、恢复社会主义法制的背景下制定的。该人民检察院组织法并没有说明立法的依据,但在第4条第二款明确规定:“人民检察院通过检察活动,教育公民忠于社会主义祖国,自觉地遵守宪法和法律,积极同违法行为作斗争。”根据1979年《人民检察院组织法》制定的时间,可以推定该法第4条第二款所规定的人民检察院自觉遵守“宪法”的规定,这里的“宪法”应当是1978年宪法。事实上,1979年《人民检察院组织法》的法律依据是1978年宪法。1975年宪法第25条第二款规定:“检察机关的职权由各级公安机关行使。”由此可以推定,1951年出台的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织通则》及《各级地方人民检察署组织通则》因为1975年宪法上述规定而失去了合宪性,故从逻辑上来看,1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议作出决定,宣布1951年出台的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织通则》及《各级地方人民检察署组织通则》已经被1979年出台的《人民检察院组织法》所代替这种补充性说明完全没有必要,而且也不是因为1979年《人民检察院组织法》的出台上述两个法律文件被代替而失效,根本的原因是1975年宪法已经规定检察机关的职权由公安机关行使,故根据1975年宪法,1951年出台的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织通则》及《各级地方人民检察署组织通则》已经不具有合宪性。1978年宪法第43条恢复了1954年宪法规定的人民检察院的宪法地位,明确规定:“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律,行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院,依照法律规定的范围行使检察权。人民检察院的组织由法律规定。最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作,上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。”随后,1979年7月1日,第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》,该决议通过修改1978年宪法第43条,明确规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作……最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和它的常务委员会负责并报告工作。”在五届全国人大二次会议对1978年宪法作出上述修改的同日,五届人大二次会议同时通过了《人民检察院组织法》。所以,从立法事实上来看,是先有1978年宪法关于人民检察院宪法地位的规定以及1979年7月1日五届人大二次会议对1978年宪法关于人民检察院领导体制和活动程序的修改规定,然后才有1979年《人民检察院组织法》的出台。1979年《人民检察院组织法》虽然没有在条文中明确说明是“根据宪法”,制定本法。从全国人大通过1979年《人民检察院组织法》的时间顺序和法律效力上来看,1979年《人民检察院组织法》的立法依据是1978年宪法。
 
1979年《人民检察院组织法》生效后,遇到了1982年现行宪法的诞生。从法理上来看,1982年宪法与1978年宪法在关于人民检察院的宪法地位的规定上立场是一致的,因此,可以推定,根据1978年宪法制定的1979年《人民检察院组织法》也是符合1982年现行宪法要求的,只要该人民检察院组织法在继续生效过程中没有被明确宣布违反了1982年宪法的规定。这就是说,1979年《人民检察院组织法》在1982年现行宪法生效后仍然具有合宪性,尽管它自身的直接立法依据是1978年宪法。1982年宪法诞生后,1983年9月2日,第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过、1983年9月2日中华人民共和国主席令第六号公布施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国人民检察院组织法〉的决定》,该决定有两个特征:一是属于全国人大常委会依法履行现行宪法第67条第(三)项规定的职权,即“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”;二是该决定是在1982年现行宪法通过之后做出的,应当说该决定并不违反1982年宪法的精神。
 
1979年《人民检察院组织法》在实施过程中,总共经过了三次修改,包括1983年修改、1986年修改和2018年修改。1986年修改在我国的立法制度上开创了先例,1979年《人民检察院组织法》在1986年修改时不是通过对《人民检察院组织法》自身的修改决定来修改的,而是通过对地方组织法的修改间接地修改了1979年《人民检察院组织法》的相关规定。1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议作出的《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》中明确规定:“《中华人民共和国人民法院组织法》第三十五条第二款、《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十二条第一款按照本决定第十八条作相应的修改。”从立法技术上讲,通过修改地方组织法从而对人民检察院组织法也作出相应修改,是我国全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机构在行使立法权方面的“创新”,这充分说明了人民检察院组织法与其他法律之间的紧密联系,也说明了国家机构组织规范之间具有整体性和协调性,对某一个国家机关组织法的修改必须同时考虑与其紧密联系的其他国家机关的组织法是否也要做相应变更,这种修改思路比较接近“合宪性审查”的逻辑。
 
1979年《人民检察院组织法》经过1983年、1986年两次修改后,在规范人民检察院的各项活动、推进检察体制改革中发挥了重要作用。2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议对其进行了第三次修订。此次修订涉及整个司法体制改革,其重要性不言而喻。2018年新修订的《人民检察院组织法》于2018年8月24日还在中央全面依法治国委员会第一次全体会议进行了审议。该会议审议通过了《中央全面依法治国委员会工作规则》、《中央全面依法治国委员会2018年工作要点》,审议了《中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)》、《中华人民共和国人民检察院组织法(修订草案)》。习近平总书记在会议上指出:“要深化司法体制改革,深入研究司法责任制综合配套改革方案,加快构建权责一致的司法权运行新机制。”上述充分说明2018年新修订的《人民检察院组织法》的重要性,也是党领导立法原则的重要体现。1979年《人民检察院组织法》在具体实施中,其自身的合法性、正当性始终得到了立法部门的高度关注,这就为从合宪性审查的角度来评价《人民检察院组织法》提供了最基本的法律依据。
 
二、《人民检察院组织法》的宪法依据问题
 
纵观人民检察院组织法立法的历史演变,虽然从总体上来看,立法的精神始终关注与宪法保持一致,但在立法形式上确实也存在关注合宪性不够具体细致的问题。1951年出台的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织通则》及《各级地方人民检察署组织通则》没有在条文中建立起与起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》之间的法律联系,存在合宪性依据不明的问题。《中央人民政府最高人民检察署暂行组织通则》虽然提到依据《中央人民政府组织法》相关规定制定,但《中央人民政府组织法》毕竟不是宪法,也不具有作为临时宪法《共同纲领》那样的法律效力①。1954年《人民检察院组织法》尽管是在1954年宪法诞生之后出台的,但在文本中并没有阐述与1954年宪法之间的逻辑关系,只能从条文的实体内容和制度上判断是否与1954年宪法相一致,这就说明人民检察院组织法在早期发展的过程中,对自身的合宪性问题不够关注。1979年《人民检察院组织法》在合宪性上存在以下几个方面的问题:一是没有从法律效力上明确自身与1954年《人民检察院组织法》之间的关系,直接导致了1987年全国人大常委会作出决定,把1954年《人民检察院组织法》作为已经被新法代替的法律而被宣布失效,但法理上的问题就是在1987年全国人大常委会宣布1954年《人民检察院组织法》失效之前,事实上在制度层面存在1954年《人民检察院组织法》与1979年《人民检察院组织法》长期共存的问题,甚至还与1951年出台的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织通则》及《各级地方人民检察署组织通则》长期共存,这说明了人民检察院组织法在自身发展的过程中,曾经存在着立法形式不规范、不科学的问题。1979年《人民检察院组织法》也没有说明自身与宪法的关系,尽管从事实上可以判定1979年《人民检察院组织法》是基于1978年宪法制定的,但由于对1978年宪法的法律效力和存在的合法性的投鼠忌器,导致对1979年《人民检察院组织法》自身的宪法依据语焉不详。直到2018年第三次修改1979年《人民检察院组织法》时,才在第1条明确规定“根据宪法,制定本法”。所以说,人民检察院组织法形式上的合宪性直到2018年刚刚具备,这一方面说明人民检察院组织法立法技术和理念的不断进步,另一方面也体现了最高国家立法机关对法律自身应当具有的合宪性品格的尊重。
 
从2018年新修订的《人民检察院组织法》的实质合宪来看,也存在一些需要在法理上进一步加以研究和探讨的问题。2018年新修订的《人民检察院组织法》第1条明文规定:“为了规范人民检察院的设置、组织和职权,保障人民检察院依法履行职责,根据宪法,制定本法。”很显然,新修订的《人民检察院组织法》的立法宗旨是要解决人民检察院的“设置、组织和职权”问题。而要解决这个问题,必须“根据宪法,制定本法”。但是,根据2018年3月11日十三届全国人大第一次会议审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》的最新规定,现行宪法第135条第三款明确要求:“人民检察院的组织由法律规定。”据上规定,现行宪法非常明确地讲人民检察院的“组织”由法律规定,对于人民检察院的“设置”、“职权”,现行宪法并没有明确授权法律可以加以规定,所以,从合宪性形式审查的角度来看,2018年新修订的《人民检察院组织法》第1条就必须由全国人大常委会做出扩张性解释,才能与现行宪法第135条的规定精神相一致。此外,新修订的《人民检察院组织法》第3条明文规定:“人民检察院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置。”现行宪法并没有明确规定法律可以规定人民检察院如何设置,而新修订的《人民检察院组织法》自行确定人民检察院的设置方法,上述规定需要全国人大常委会做出进一步解释和说明。宪法与法律之间的立法事项不是简单的立法任务分工,存在着立法自身的正当性、科学性的价值判断。姑且不说新修订的《人民检察院组织法》在现行宪法没有明确授权的前提下就自行详细规定了人民检察院的“职权”这本身是否“违宪”或者“与宪法不一致或相抵触”,由新修订的《人民检察院组织法》作为下位法来规定作为上位法的“宪法”应当规定什么,从立法理论上看,是不严谨的,这与2015年《中华人民共和国立法法》第3条所规定的“立法应当遵循宪法的基本原则”的“依宪立法”并不一致,这个问题尽管在实践中没有受到理论界的特别关注,但在建立科学和有效的中国特色社会主义立法理论和宪法理论方面还是很重要的,需要引起立法部门和理论界的高度关注。
 
三、《人民检察院组织法》在推进检察体制改革中的法治保障作用
 
尽管2018年新修订的《人民检察院组织法》在形式合宪上存在诸多值得进一步探讨的理论问题,但作为现行宪法关于人民检察院各项规定的具体化,《人民检察院组织法》还是处处体现了现行宪法的各项精神和要求,为有序地推进检察体制改革提供了有力的法治保障。
 
1
《人民检察院组织法》的修改是基于检察体制改革的要求
 
1979年《人民检察院组织法》生效39年来,尽管中间经过了1983年和1986年两次修改,但总的来说,《人民检察院组织法》所建立的基本检察制度是有效的,并且与现行宪法所确立的检察体制相一致。但随着司法体制改革的不断深入,检察体制改革也要作出适应性改革,特别是在2016年底开始推行的监察体制改革,直接关系到人民检察院自身的法定职权和各项法律任务,在这个大的背景下,为了保证《人民检察院组织法》始终与宪法相一致,很好地适应司法体制改革的要求,第十二届全国人大常委会从2013年起就开始部署对修订《人民检察院组织法》的调研工作。第十三届全国人大常委会产生以来,全国人大代表提出修改人民检察院组织法的议案共32件。全国人大内务司法委员会在全国人大常委会的领导下,抓紧研究修改人民检察院组织法。修改工作遵循以下基本原则:一是修改工作是在现行人民检察院组织法基础上进行的,其基本制度和许多规定都要保留。二是努力体现司法体制改革成果,使党中央重大决策部署通过法定程序成为国家意志,用法律制度巩固司法体制改革成果。三是准确把握人民检察院组织法的调整范围,妥善处理与诉讼法、检察官法等法律的关系。四是人民检察院组织法涉及面广,有些改革还在试点过程中,对一些实践不够、尚未达成共识的问题,只作原则性规定或者暂不作规定。五是特别关注了《人民检察院组织法》的宪法依据,解决了《人民检察院组织法》的立法依据“根据宪法,制定本法”问题,明确了《人民检察院组织法》的宪法依据,为从实体上进一步细化现行宪法关于人民检察院的各项规定奠定了坚实的宪法基础。
 
 
2
适应了国家监察体制改革的要求,建立了配套的检察制度
 
深化国家监察体制改革,是事关全局的重大政治体制改革,涉及检察院职权和人员的重大调整。2018年《人民检察院组织法》努力做到与深化国家监察体制改革相衔接,特别是与2018年十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》所增设的“监察委员会”各项规定相一致,将1979年人民检察院组织法规定的“对于直接受理的刑事案件,进行侦查”,修改为“依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权”(第20条第(一)项),保证现行宪法的有效实施。人民检察院行使侦查权的具体情形,应当“依照法律规定”,主要指依照刑事诉讼法、监察法的规定。根据新修改的民事诉讼法、行政诉讼法,《人民检察院组织法》在检察院职权中增加规定“依照法律规定提起公益诉讼”(第20条第(二)项)。上述规定很好地体现了立法与改革的关系,体现了《人民检察院组织法》与时俱进的立法品格。
 
3
认真地贯彻落实了现行宪法所规定的反对特权原则和独立行使检察权原则
 
2018年新修订的《人民检察院组织法》比较全面地体现了现行宪法所确立的各项法治原则,特别是关于国家机构活动的组织原则。为了贯彻现行宪法第136条规定的“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,2018年新修订的《人民检察院组织法》第4条重申了上述宪法原则,规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”为了保证现行宪法第5条第五款“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”原则的落实,2018年《人民检察院组织法》第5条明确规定:“人民检察院行使检察权在适用法律上一律平等,不允许任何组织和个人有超越法律的特权,禁止任何形式的歧视。”第47条还规定:“任何单位或者个人不得要求检察官从事超出法定职责范围的事务。对于领导干部等干预司法活动、插手具体案件处理,或者人民检察院内部人员过问案件情况的,办案人员应当全面如实记录并报告;有违法违纪情形的,由有关机关根据情节轻重追究行为人的责任。”可以说,2018年《人民检察院组织法》特别关注自身条文与现行宪法各项规定的一致性,通过立法进一步强化了宪法原则在规范人民检察院设置、组织和职权方面的重要指引作用,保证了“依宪立法”、“依宪检察”各项原则的具体落实。
 
4
充分体现司法责任制的要求
 
我国现行宪法第5条第四款明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”对于不依法履行职责的国家机关以及国家工作人员必须要追究相应的法律责任。2018年《人民检察院组织法》比较好地体现了司法责任制的要求,其第8条规定:“人民检察院实行司法责任制,建立健全权责统一的司法权力运行机制。”对于以员额制为基础的司法责任制改革的成果做了充分肯定,第41条明确规定:“检察官实行员额制。检察官员额根据案件数量、经济社会发展情况、人口数量和人民检察院层级等因素确定。最高人民检察院检察官员额由最高人民检察院商有关部门确定。地方各级人民检察院检察官员额,在省、自治区、直辖市内实行总量控制、动态管理。”上述规定既体现了党的十八届三中全会、四中全会和党的十九大关于强化司法责任制的各项精神,同时又通过具体的法律规定保证了宪法赋予检察机关和检察人员的宪法职责的有效履行,体现了“责权相统一”的法治原则。
 
总之,相对于1979年《人民检察院组织法》而言,2018年新修订的《人民检察院组织法》更加关注了形式上与宪法的相一致,在实体规定中也是尽量在条文中直接体现宪法的相关规定或精神,与此同时,还对宪法中的许多比较抽象的关于检察机关的活动原则做了具体化的规定,从而充分体现了作为宪法具体化的法律所应当具有的立法功能。认真贯彻落实2018年《人民检察院组织法》,既是认真贯彻落实现行宪法的需要,也是全面深化检察体制改革的法治保障,应当在进一步提升人民检察院组织法形式合宪性的基础上,努力完善各项检察制度,充分发挥检察机关作为国家法律监督机关在全面推进依法治国各项法治工作中的重要作用。
 
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