摘要：通常认为非自由主义政体，即使是世俗的，敌视宗教自由。本文反对这一观点。文章认为非自由主义国家虽然不完全秉持宗教中立立场，但是允许管制和干预宗教也能够保护宗教自由，前提是其践行的世俗主义具备以下四个特征：第一，拒斥任何宗教群体占据政治主导地位；第二，公民权不以宗教身份为限制条件；第三，承认个人宗教自由权，即使不视为基本权利；第四，视宗教自由为公共利益的组成部分予以保护。宗教群体的和平共处就是一项重要的公共利益。既致力于和平共处，同时如何为宗教自由提供某种保障，文章对此加以考察，并以新加坡作为案例研究对象，试图揭示此类非自由世俗路径之可能性与局限性。
目录
导论
I. 非自由主义国家中的世俗主义
II. 世俗非自由主义国家的宗教自由：四项必要特征
A. 特征一：拒斥任何宗教群体占据政治主导地位
B. 特征二：公民权不以宗教身份为限制条件
C. 特征三：承认个人宗教自由权
D. 特征四：宗教自由作为一项公共利益
E. 局限性
III. 新加坡案例研究
A. 新加坡国家与宗教的社会和宪制背景
B. 为和平共处管制宗教：宗教和谐
1. 《维护宗教和谐法》（“MRHA”）
2. 《煽动法》
3. 非立法的直接管制手段
C. 新加坡的宗教自由度
D. 实现宗教自由的社会和平路径之局限性
1. （世俗）公共利益优于宗教自由
2. 认可有助于宗教和谐的宗教观点
结论
导论
想象以下场景：在一个宗教多元社会，有基督徒、穆斯林、佛教徒、印度教徒和其他信徒，穆斯林在清真寺按照惯例使用高音喇叭宣礼。周边非穆斯林居民视其为社会既存文化予以容忍。而一群基督徒决定也用大喇叭传播宗教仪式，特别是他们的赞美诗。这个地方基督徒人数多于穆斯林。所以，广播基督教赞美诗使得更多人受益。政府怎样处理基督徒广播宗教仪式的请求？是可以，还是应当允许？给某一群体发放许可会导致其他群体陆续提出申请，最终形成各个宗教群体竞相使用高音喇叭宣传？这样是否破坏社会和平？
自由主义国家的回应受到两项基本原则约束。其一，严格自由主义国家不能因特别偏好某种公共利益去作选择。其二，自由主义国家将宗教自由权作为个体自治予以优先保障。所以对上述场景的回应，可能是制定表面中立的法律，比如噪音污染限制，平等适用于包括穆斯林在内的所有宗教群体。
而世俗非自由主义国家怎样处理呢？本文认为某种情况下会照顾到不同宗教群体需求，提供更为大家接受的解决办法。所谓“非自由世俗”，指国家不宣称宗教中立，不将宗教自由视为个人自治予以优先保障。有两个引申含义。第一，宗教表达与实践的群体特性获得更多认可。第二，政府享有更大权力直接干预涉宗教事务以及宗教组织之间的关系。
世俗国家指政治权威不依赖宗教权威，宗教权威不主导政治权威。这是最低限度的理解，适用于多种非自由主义的政治体制，如社群主义，威权主义和社会主义。这个世俗国家的基本界定并不必然导致对宗教自由的积极保护，反而有可能忽视宗教自由，甚至视宗教敌对于国家意识形态而不予保护。有学者指出国家与宗教之间的负面认同与低水平个人宗教自由相关联。认同指国家作为社会的统治表达，与教会作为社会的宗教表达机制，二者之间的关联程度和关联类型。
这里的意思仅仅是说在自由主义界限之外，世俗主义内容变得更加重要，用必要条件注入宪法以保护宗教自由。至少，非自由主义国家的世俗主义应具有四项特征。第一，拒斥任何宗教群体占据政治主导地位；第二，公民权不以宗教身份为限制条件；第三，承认个人宗教自由权，即使不作为基本权利得到优先保护；第四，宗教自由作为一种公共利益功能得到保护。本文将讨论的这类公共利益就是社会和平，更确切的说，是不同宗教群体的和平共处。上述四个特征只是必要条件而不是充分条件，而且有局限性。由于保护宗教自由出于工具性目的而非内生价值，因此对于破坏和平共处的宗教信仰或实践进行限制，就被视为正当的。世俗主义是否属于自由主义不可分割的部分，在非自由主义国家这是个错误问题。本文认为在非自由主义情境下，世俗主义能够发挥限制国家权力的关键作用，它仍然是宪制中的重要概念。
I. 非自由主义国家的世俗主义
本文所称世俗主义是这样的一种政治哲学概念，即公共事务与超然性或神圣性无关，本身不具有上述两种维度，当然不少人界定世俗主义时仅仅否定宗教的主导地位。这种对世俗主义的基本理解使得政治和制度安排存在多种方式。世俗主义还有另一种不同理解，要求国家持宗教中立立场，我认为这种观念基于自由主义产生，并不是从世俗主义角度认真阐发。
因此我们可以在自由主义框架外构建世俗主义观念，去认知在非自由主义条件下运行的世俗主义。世俗主义并不必然蕴含和引申出自由主义思想或宗教自由，特别是作为个人自治的宗教自由。世俗主义在非自由主义国家尤其重要，因为它作为制度基础，拒绝宗教支配下的政治体制，承认宗教自由。非自由主义国家能够给予宗教利益实质上的优先权，同时，世俗主义可以防止国家变成全面神权政治、否定个人信奉和实践宗教的权利。
世俗主义具有多重意义。宪制民主下的政治世俗主义在于确保社会和政治秩序免于制度化的宗教主导、霸权、暴政、压迫、排挤和侵犯平等公民权。我们可以从世俗主义目标中提炼出保护宗教自由的思想。在自由主义国家，宗教自由以保护个人自治为基础，非自由主义国家需要另一种叙事方法。自由主义国家宗教自由权的价值在于，它对人的境遇意义重大，而不是有利于组织社会。因此最常见的方式就是确立公/私界限，宗教私人化，来确保宗教自由，这与自由主义国家声称的中立性一致。非自由主义国家，政治安排不基于公/私划分，或者国家坚持中立性立场。但是，如果认为非自由主义国家不能高水平保障宗教自由，这是错误的看法。在非自由主义国家，宗教自由需要有不同理据，而国家践行的世俗主义形式为高水平保护宗教自由提供必要条件。
II. 世俗非自由主义国家的宗教自由：四项必要特征
A. 特征一：拒斥任何宗教占据政治主导地位
也许这是世俗主义的应有之义。但是，即使在自由主义国家，世俗主义与某个主导性宗教也可能是兼容的。例如英国、瑞典、过去的挪威等都有国教。但是这些都属于世俗国家，因为国教为历史遗留，多为象征意义。这些温和的宗教事务安排并不违反中立性的自由主义制度，只要不具有强制性。本文试图指出的是，世俗主义所要求的政治权力安排是这样：拒斥宗教处于永久、实质性（相对于形式上）政治主导地位，即垄断性政治权力，例如只有某种宗教信仰者才能参政，这就使得某个宗教团体获得垄断性政治权力。当然，如果说某些职位专为某些宗教团体保留，并不一定构成永久性政治主导，如果还有其他重要职位开放给不同背景人士。
B. 特征二：公民权不以宗教身份为限制条件
该特征并不上升至自由主义的理想状态，即国家应全面平等关注和尊重每一位公民。自由主义语境下的平等尊重，并不是根据良好生活的特定概念来对待公民，这种公民权平等的基本形式无法完全顾及宗教自由与平等之间的潜在冲突。如宗教团体基于教义对妇女、同性恋或非正统团体的歧视行为。宗教身份影响公民权的取得，可能会是这样：某宗教团体成员不能获得公民身份，其子女亦无法以血缘主义继受公民身份。国籍标准有时将宗教信仰是否与本国文化价值一致作为条件，有间接歧视性质。法国最高行政法院曾拒绝给予某个穿罩袍妇女法国国籍，尽管她早已嫁给法国人、育有三名法国子女、讲法语，理由是该名妇女穿罩袍是奉行了一种极端宗教行为，与法国性别平等的核心价值不符。
在非自由主义国家，也许并不认为因宗教行为不够同化而拒绝入籍有什么问题，但是，坚守世俗主义至少可以做到这一点，即不以明显的宗教理由限制公民权。这个原则将确保非自由主义国家宗教多元的可能性和持续性。
C. 特征三：承认个人宗教自由权
毋庸多说，不承认个人宗教自由权的国家根本谈不上所谓保护宗教自由。
D. 特征四：作为公共利益的宗教自由
在非自由主义国家，宗教自由更多的体现为宗教团体权利，这并非否认个人权利，而是将个人权利内嵌于团体权利，所以应当注意根据多种社会因素考量个人权利与团体权利的平衡。有人认为在非自由主义国家宪制下，个人宗教信仰权利并非基本权利或者优于团体或公共利益，所以并不是严格意义上的权利。不论怎样，非自由主义制度下认为宗教自由的正当性来自对社群利益的价值，例如满足宗教多元化中不同宗教群体和平共处的需要。如果宗教信徒与团体对信奉和实践宗教活动享有相对较高自主权，就不大可能出现不满，维护社会和平于己有利，所以保护宗教自由将促进和平共处。这样理解宗教自由使得宗教具有待定价值，因为将宗教作为公共利益的一部分加以权衡。衡量宗教自由价值不是基于对人的境遇具有重要性，而是对社会组织化是否有功用。
E. 局限性
和平共处作为宗教自由的理据具有局限性，因为这是出于实用主义的宽容。局限一，从确保和平共处的功能出发保护宗教自由，使宗教自由仅有工具性意义，不具有内生价值，意味着不因其自身存在来权衡是否保护宗教信仰和实践，因而非自由主义国家更有可能在认为必要或有助于和平共处时采取管制宗教的措施。两个领域的宗教活动易于受到管制：第一，针对其他宗教团体的冒犯性言论；第二，过激的劝诱改宗。冒犯性言论包括直接破坏其他宗教义或直接攻击其他宗教团体的言论。后者有时被视为仇恨言论。过激的劝诱改宗被视为有损和平共处，因为宗教团体由此感受到威胁，视此类活动为故意破坏宗教群体的侵入行为。
局限二，宗教自由服务于和平共处，意思是服从于更广泛的公共利益，特别是公共秩序。有批评认为宗教迫害就可能有助于维护和平，而非不见容于和平。但是本文认为宗教迫害代表社会失序，任何情况下都不构成和平共处。
III. 新加坡例证研究
A. 新加坡国家与宗教的社会和宪制背景
新加坡属于非自由主义宪制，宣称世俗性，同时允许国家干预宗教。皮尤研究报告指新加坡是232个研究对象中最具宗教多元性的国家。新加坡人口三分之一是佛教徒（34%），18%是基督徒，16%无宗教归属，14%穆斯林，5%印度教徒，犹太教徒不到1%，其余属于民间传统信仰或其他宗教。种族与宗教存在一定关联度，并不绝对。据报告，74.2%为华裔，13.3%马来裔，9.2%印度裔，3.3%其他族裔。但是，印度裔中59%是印度教徒，22%穆斯林，13%基督徒。华裔人口里有43%佛教徒，14.4%道教徒，20.1%基督徒。
新加坡宪制设计中有明显的自由根基，但是从未以实施自由民主自居，反而实行国家意识形态，要求个人服从于群体和社会利益，被称为威权主义，基本非民主，竞争性威权主义等。新加坡并不声称是自由主义国家，却自认为是世俗国家，即使宪法本身没有此类明示条款。而且管制宗教，表达对特定意识观点的偏好。宪法第152（1）条规定，政府有责任持续性关注少数种族和宗教群体利益，为管制宗教提供依据。宪法还有涉及穆斯林的具体条款。
无论怎样，新加坡的世俗主义符合前文提出的四项特征。第一，拒斥任何宗教居于政治主导地位。第二，公民权不以宗教身份为限制条件。宪法规定可以通过无涉宗教的四种途径取得公民权，即出生、子女后代承继、登记和归化。任何宗教背景都可以获得公民权。第三，宪法正式承认和保证个人信奉和实践宗教的自由。同时有限制条款，规定宗教自由并不意味允许任何行为违反公共秩序、公共健康或道德的相关立法。司法和政治立场并不倾向于将此项权利解释为基本（优先）权利，相对于某些国家利益，有案例认为宗教自由是从属或同等权利，如果是同等性的，对于限制宗教自由的立法和政府行为就会存在最终利益权衡。
B. 为和平共处管制宗教：宗教和谐
特征四，宗教自由具有宗教团体和平共处的公共利益性质。在新加坡，宗教自由被视为宗教团体实现和平共处的必需条件，用“宗教和谐”这一术语体现在政治对话中。“种族与宗教和谐”于1988年作为政府倡议的五项共享价值之一，可以说被提升为准宪法原则。宗教和谐经常作为国家控制宗教的正当理据，实际上并非不利于宗教自由。为此目的有各种审慎的立法，如《维护宗教和谐法》、《煽动法》和《刑法》。政府更愿意采用非正式渠道直接积极处理宗教间关系。
1. 《维护宗教和谐法》（MRHA）
新加坡于1990年通过《维护宗教和谐法》，用来防范批评者利用组织化宗教推进政治目标。立法宗旨很明确，就是防止宗教与政治混同。根据立法，内政部长有权发布命令，禁止宗教组织领袖或成员两年内假借宗教言论，谈论推进政治事业、具有颠覆性质、煽动对国家不满或导致敌视其他宗教团体的话题。如果蔑视禁令还将受到刑事处罚。立法针对宗教领袖或宗教组织内有影响力的人士，而不是一般信众。而且，特别限制宗教场所内发表的言论。
《维护宗教和谐法》并不反宗教，虽然禁止宗教与政治混同，但是宗教信徒可通过各种形式参与政治。一是不禁止宗教信徒个人以公民身份参与民主程序。立法白皮书中政府明确承认不可能将投票者的思想完全切分为世俗和宗教，只让世俗那部分影响政治行为。这个观点不同于自由主义思想的一个普遍假设，即个人作为公民参与民主政治时能够不考虑自己的宗教信仰和观点。二是不禁止宗教团体对政府政策公开发表意见。因此，当宗教和宗教团体不被视为对政治或社会有敌意时，其价值取决于对社会的贡献。立法白皮书强调宗教是社会的积极因素，宗教团体在教育、社区和社会功能等方面对国家作出重要贡献。
2. 《煽动法》
立法虽然不直接针对宗教或宗教团体，但是由于“煽动倾向”包括“在种族或阶层之间推动恶意和敌视”，有时就用来禁止宗教言论和行为。还有利用宗教平台发表仇视、蔑视或引发不满政府的言行等也会适用该法。另外还用于控制针对马来-穆斯林的网络仇恨言论，以及激进的基督徒对马来-穆斯林采取的劝诱改宗行为等。案例显示，在非自由主义情境下，劝诱改宗等属于可能影响其他宗教组织的行为，宗教自由就会受到限制。因为该行为可能冒犯其他宗教群体，在不同宗教团体间制造恶意和敌视。当然这不限制个人选择宗教或改变信仰的权利。
3. 直接非立法管制
政府积极采取双边或多边的控制和调解措施，这种非立法的方式，尽可能考虑不同因素，鼓励制定相互接受的解决方案，努力适应各方需求。新加坡政府自独立以来就一直运用这种协调性规制手段，发挥很大作用。当某个问题会影响宗教团体间或宗教团体与政府间关系时，政府即出面干预，最先采用的干预方式是调解。有学者称此为关系性宪制，指出这种理念认为如果目的不在于为权利辩护或惩罚违法者，运用法律手段就不太合适，因为会造成疏离效果，应当通过协商方式控制社会张力。
2003年通过的《宗教和谐宣言》，就体现这一理念。该文件属于非立法性质，由政府倡议，各个宗教领袖推进完成。文件为宗教行为确立基本规则。宣言试图用道德约束宗教领袖和信仰者，使其自我克制，为宗教组织自我规制确立框架。
C. 新加坡宗教自由度
有证据表明新加坡存在相对较高宗教自由度。例如，美国国务院报告连续多年认可新加坡宪法和法律以及政策规定了有限制条件的宗教自由，宗教组织的活动自由受到政府尊重。报告列出的主要问题是耶和华见证者信徒因拒服兵役受指控，不利于宗教和谐的限制措施，以及禁止某些公职人员和在公立学校穿戴头巾。有学者认为新加坡属于视宗教为威胁的国家，但是仍然评估新加坡对于宗教的管制水平为高政府管制、低宗教迫害、极低社会限制。
D. 社会和平路径的局限
理解新加坡被评为高政府管制但是具有相对较高宗教自由度的悖论，关键在于新加坡将宗教自由视为实现种族-宗教和谐的一种功能。政府认为允许个人和宗教团体信奉和实践宗教对保持社会和平和秩序很重要。世俗主义的做法如拒绝任何宗教占据政治主导地位，意味着政府必须表现出公平对待所有宗教，如果有特别待遇，则必须审慎提出理据。
政府限制措施的存在并不必然与低宗教自由相关联，因为这些措施有可能不会普遍实施。例如《维护宗教和谐法》授权政府对限制宗教言论享有广泛裁量权，却从来没有被正式援用过。其影响力在于可能性而不是实际适用。警示本身就足够。这一点被视为“寒蝉效应”，宗教领袖就可能自我审查以免越界。寒蝉效应也许并非多余，因为某些宗教言论会极度冒犯其他宗教团体，破坏和平共处。
在非自由主义国家对宗教言论和活动有明确限制，但是即使在自我标榜自由主义的国家也存在立法或社会规范限制言论。非自由主义国家保护宗教自由是基于工具价值而非内生价值，所以更有可能置于（或服从于）公共秩序中考量。
1. 局限一：（世俗）公共利益优先于宗教自由
宗教自由与公共利益冲突的衡平结果往往以公共利益优先为结果。以耶和华见证者拒服兵役案件为典型。法庭认为宗教信仰应得到保护，但是由此采取的行为必须符合相关公共秩序立法，而且宗教信仰和实践都必须服从国家主权、完整和统一。政府在义务兵役制实施两年后撤销耶和华见证者的组织登记，禁止其发行所有出版物。另一起涉及教会与雇员的雇佣纠纷也表明世俗公共利益优于教会自治的宗教自由。教会解雇怀孕员工，因为其婚外情导致怀孕，该员工并非教会牧师，只在教会婚姻咨询课程里从事行政辅助工作。雇佣法庭认为婚外情不构成解雇的充分理由。人力资源部认为雇佣法属于世俗事务，不应考虑任何宗教理由，即世俗公共利益（不得因怀孕歧视女员工）优于宗教自治。
2. 局限二：支持有助于宗教和谐的宗教观点
政府管制不可避免的指向最有助于国家利益的宗教教义解释。要求采用最适于公共利益的教义，反对其他例如劝诱改宗、排他性救世教义，会导致要求宗教组织放弃某些核心原则。要求宗教组织一贯认可国家世俗性质，尊重彼此宗教自由，确保不滥用宗教制造冲突，可能与某些教义冲突，特别是要求一贯将国家目标置于宗教原则和信仰之上。
结论
自由主义-世俗主义价值和方法并不总是保障宗教自由和社会和平的最好路径。新加坡这种世俗非自由主义国家为保证宗教间和平共处，采取相当强硬的宗教自由保护立场。对于文章开始提到的高音喇叭宣教事例，政府采用协调办法，召开多方会议，达成各方相互让步的协议，承诺不超出各自场所使用扩音器。社会和平不仅取决于法律的在场或缺席，其他条件也应具备，如致力于宗教和平共处、更好的宗教宽容，当然法律的存在可以鼓励这种努力。非自由主义的世俗路径并不完美，但是可行，世俗主义作为一种政治哲学，在特定条件下可以发挥不同的作用。
（摘译自Jaclyn L. Neo, Secularism without Liberalism: Religious Freedom and Secularism in a Non-Liberal State, 2017 Michigan State Law Review 333-370. 作者Jaclyn L. Neo为新加坡国立大学法学系助教。译者：汤洪源）
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