城隍神是我国古代城市的守护神。城是城墙，隍是环绕城墙的壕沟。原始社会盛行“万物有灵论”，认为各种自然物（如石头、树木、弓箭等）都有灵性，因而赋之以神秘的、超自然的力量，相信对它们祈祷、礼拜或祭献，就可以得到庇佑或如愿以偿。人们构筑城隍，原意是为了抵御异族的掠夺和野兽的侵袭。但久而久之，便以为城隍是一种神灵，它每时每刻都在保护着人们的生命财产安全。三国时期，东吴的孙权在安徽芜湖建立了第一座城隍庙。唐宋时期，几乎每个城市都建立了城隍庙，而且在庙中添置了塑像。封建皇帝对城隍神封王封侯，书写庙门上的匾额。单是宋代，由皇帝封赐或书写匾额的城隍神就达一百多个。当时人们认为灵魂不死，生前在阳间要受封建官吏的治理，死后要到阴间接受城隍神的摆布。
大体而言，城隍神的职权经历了两个时期的演变。先秦至隋为第一时期，城隍神主要是一种城邑军事、自然保护神；唐宋元明清为第二时期，城隍神不仅管理居民死后阴间生活之事，还兼管阳间赏善罚恶之事。
城隍神扬善惩恶在宋代初见端倪。《夷坚志》记载，元代以后，城隍神一方面主管阴间鬼魂之事，另一方面还插手阳间的事情。
到了明代，城隍神监察阳间善恶行为的职能更加突出。明初各级城隍神封号前面都要加上“鉴国司民”四字，其意为：城隍神的职权不仅限于幽冥，还及于现世，居民平素行为善恶，城隍神在阴间鉴察之，善者予以福，不善者则降以灾难。有时城隍神还直接跑到阳间来帮助人们。明太祖朱元璋鄱阳之役，战舰失舵，忽有一足代之。朱氏问何神助战，对曰：“臣乃黄陂城隍汉蜀某也。”(同治《黄陂县志》)明成祖朱棣永乐年间北征，仿佛感到军队中有一美者，乘大马，持大刀，拥兵而前，势如破竹。凯旋而归后，在犒赏将兵时，那位美者叩头而曰：“臣乃荆门城隍也。”(《湖北通志》)明武宗年间，李通宝发动叛乱，而郩林城在城隍神的保佑下安然无恙，明神宗闻知此事后，加封为“灵佑侯”。
由于明朝皇帝对城隍神非常信赖，朝廷有意渲染城隍神的威灵，所以明代的官吏、武将对城隍神十分敬畏。如武安候在大同任职时，每次骑马经过城隍庙时，则举手说：“大哥好照顾！”成化年间，永州知府杨诚赴任，途中有云永州太守者来拜会，杨诚心里知道他是该地城隍神，便与他交谈起来，到达目的地以后，城隍神与杨诚互相道别。此后，该每次去城隍庙中烧香，城隍神都在中门迎接。人们都称杨诚为“打鬼杨”(《永州府志》)。庆郡的郡守在一次路途中，遇到一官，仪与自己完全相同，问其原因，那位官说：“您主管阳间事，我主管阴间事，咱们相互尊重而互不干涉。”此后，郡守每次斋宿会神，完全按照两宾相见的礼节进行，而其他人都看不见城隍神与他的亲切交谈。
清代，城隍神的职权与时俱进，凡前代所有者，皆保存之而集其大成，所无者又如法炮制之。清代已形成了一个较为系统的阴间统治组织。最低级是土地神，往上是城隍神，再往上是东岳大帝（即阎王爷），最高一级是玉皇大帝。不过，玉皇大帝并不居住于地下，而是居住于天上。这一套统治组织是按照阳间皇帝和省府州县官吏统治系统虚构出来的。
清代城隍神的司法职能被强化。有城隍神为民伸冤而阻止官吏滥施诛罚者：有城隍神罚人示众者；有城隍神召人作证者；有城隍神皂隶持传票拘人而被人驳斥者；有城隍神审理案件一如阳间官府者；有城隍神拘人，但该人出于孝敬老人不肯同往而须取决于东岳大帝者；有城隍神在阴间诛杀阳间恶人者；有城隍神在阴间诛杀阳间奸污犯者，不一而足。
由于城隍爷能断狱决案，所以一些地方官吏便利用人们畏惧城隍神的心理在城隍庙中审理案子。《聊斋志异》中的“胭脂”一案就是这样了结的。从清代的大量笔记小说中，我们发现地方官府经常在城隍庙里审理案件，它已成为清代人的一种司法工具。
为什么城隍神的职权愈来愈大呢？一个主要原因，就是封建统治者有意构造一个神权系统，来统摄人心。朱元璋对城隍神的封号做了最简洁扼要的回答：“鉴国司民”（明初各级隍神前面都要加上这四个字）。用死鬼来治活人，这是中国封建统治者的一大发明。《大明会典》卷之八十ニ具体地说道：
一府境内人民，倘有忤逆不孝、不敬六亲者，有奸盗诈伪、不畏公法者，有拗曲作直、欺压良善者，有躲避差徭，靠损贫户者，似此顽恶奸邪不良之徒，神必报于城隍，发露其事；如有孝顺父母，……畏惧官府，……神必达之城隍，阴加护佑……
这就是说，每个府州县都有一个城隍神，若有不孝犯上、奸盗诈骗、欺压良善、躲避官府赋役的不良之徒，必有小神（如土地神、灶神之类）去汇报给城隍，城隍给予惩罚；若有孝顺父母、畏惧官府的良民，小神也会报告给城隍神，城隍神则在阴间保佑这类良民。应该指出的是，明朝的城隍神不单监察老百姓，还监察官僚。朱元璋废除宰相后，唯恐地方官吏不为己用，命令新官上任，必先斋宿城隍庙，参拜城隍神，向它宣誓忠于职守，每月的第一天和第十五天，官吏们还必须到城隍庙两次，重申前誓。这类事情肇始于宋代，发展于明代，延续到近代。民国以前知县、知府等地方长官上任时，按照惯例必须到城隍庙参拜宣誓。
从宋代到清代，是我国封建社会皇帝独断加剧、中央高度集权的一个时期，也恰恰是在这一时期，我国封建社会开始走向衰落。城隍神职权的急剧增大，是这一时期皇权强化的反映。神道设教说白了是为皇权设教。
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