（2021）豫行终801号

上诉人（一审原告）开封市西大寺清真寺民主管理委员会。

负责人郭元春，主任。

委托代理人虎玉虎、郭长勇，开封市西大寺清真寺民主管理委员会工作人员。

被上诉人（一审被告）开封市人民政府。

法定代表人高建军，市长。

上诉人开封市西大寺清真寺民主管理委员会（以下简称西大寺管委会）因诉被上诉人开封市人民政府（以下简称开封市政府）要求履行会议纪要一案，不服开封市中级人民法院（2020）豫02行初166号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

开封市中级人民法院一审查明，西大寺管委会西大寺西门大街5号院属于水系二期拆迁工程项目范围内，2008年10月27日，开封市政府会同鼓楼区政府及其他相关政府职能部门，召开专题会议。其中涉及案涉西大寺西门大街5号院土地置换问题形成以下会议纪要：根据水系二期工程需要，西大寺西门大街5号需要进行拆迁，会议同意西大寺西门大街5号面积为268.66平方米用地，同面积置换到新建西皮渠清真女寺东侧，市政府为了照顾回族群众的风俗习惯，市政府再无偿划拨279.44平方米建设用地，作为西大寺公寓式住宅楼建设用地，以用于解决因水系工程货币补偿拆迁的回族群众就近参加宗教活动问题。并于2008年10月31日以开封市政府〔2008〕50号专题会议纪要印发与会各单位。后西大寺管委会提起本案诉讼，请求开封市政府兑现政府承诺，履行开封市政府〔2008〕50号专题会议纪要内容。

一审法院另查明，西大寺管委会未与水系二期工程项目拆迁行政主体签订拆迁安置补偿协议，开封市政府〔2008〕50号专题会议纪要涉及案涉拆迁安置事宜至今仍未兑现落实。

开封市中级人民法院一审认为，开封市政府作出的〔2008〕50号专题会议纪要属于行政机关的内部公文，对外并不产生法律效力，不具有可诉性。西大寺管委会的诉求事项，实质上是要求拆迁行政主体履行拆迁补偿安置职责，西大寺管委会可以通过要求拆迁行政主体履责之诉寻求法律救济。西大寺管委会的起诉，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项、第一百零一条第（二）之规定，一审法院裁定：驳回西大寺管委会的起诉。

西大寺管委会不服一审裁定，向本院提起上诉称，判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围,主要审查其是否对行政管理相对人的权利义务产生直接影响。〔2008〕50号专题会议纪要是处分上诉人房地产的唯一规范性文件,已经发生了法律效力,应当具有可诉性。该会议纪要直接确定了上诉人西门大街5号院的土地置换问题,以及置换的地点、面积,更重要的是双方未签订拆迁安置补偿协议,是市政府依职权拆迁,而后下达了专题会议纪要。一审判决认为是内部公文,对外不产生法律效力,不具有可诉性，有失公正。《行政诉讼法》的立法目的,就是保护公民、法人的合法权益。上诉人请求兑现政府承诺,请求政府赔偿上诉人建设用地548.1平米,是上诉人的合法权益。一审法院程序错误,名为判决,实为裁定，自相矛盾。综上，请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。

被上诉人开封市政府未提交书面答辩意见。

本院二审查明事实与一审查明事实一致。

本院认为，开封市政府作为上一级政府对辖区的征迁工作具有指导、监督职责，是基于上下级行政机关层级监督关系而履行的职责，该职责既不等同也不替代征迁行政主体的安置补偿职责。案涉〔2008〕50号专题会议纪要系开封市政府会同鼓楼区政府及其他相关政府职能部门针对上诉人西大寺管委会的安置补偿事项形成的会商意见，是负有安置补偿职责的征迁行政主体向西大寺管委会进行安置补偿的依据，也是开封市政府对辖区征迁工作履行指导、监督职责的具体体现，但不能因此就让开封市政府直接承担案涉征迁事项的安置补偿职责，西大寺管委会仍应向负有安置补偿职责的征迁行政主体主张安置补偿利益。西大寺管委会坚持要求开封市政府按照〔2008〕50号专题会议纪要内容履行安置补偿职责，所诉被告主体不适格，依法应裁定驳回起诉。一审认为案涉〔2008〕50号专题会议纪要不可诉的意见错误，本院予以指正，但维持一审驳回起诉的结果。一审以判决书的形式作出驳回起诉的结果，明显属于适用裁判文书格式错误，本院予以指正。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，上诉人西大寺管委会未提供新的证据，其上诉理由和一审诉称理由并无实质区别，合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审驳回起诉的结果。西大寺管委会的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持一审裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长　马　磊

审判员　马传贤

审判员　蒋跃峰

二〇二一年四月二十八日

法官助理刘月华

书记员王贺霞

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