杨凯乐

 

 

    今年5月20日，江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议，以53票赞成、1票弃权的投票结果，通过了《江苏省宗教事务条例》修正案。该条例修正案将自今年7月1日施行。

   《江苏省宗教事务条例》（以下简称“苏宗条例”），于2002年2月5日由江苏省第九届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，自2002年6月1日起施行。由于国务院行政法规《宗教事务条例》（以下简称“国宗条例”），于2004年7月7日通过和公布，自2005年3月1日起施行，这就导致“苏宗条例”不得不修改以与“国宗条例”在法条用语和内容上更加吻合一致。另外据说还有两个理由：一是解决近年来该省宗教工作出现的热点和难点问题；二是吸收该省行之有效的宗教政策及其成熟的工作经验。修正后的“苏宗条例”共7章50条。

    那么，与以往相比，修改后的“苏宗条例”有何变化？对宗教信仰自由的保护体现在何处？从这些问题出发，本文首先简单介绍该条例修正的过程；然后就该条例修正的立法程序作一评论；最后对条例修正后的内容作一分析。本文的评论和分析始终围绕一个主题：即该条例的修正与宗教信仰自由保护之间的关系。

   “苏宗条例”修订工作从2008年下半年开始启动，江苏省宗教局和江苏省人大民宗侨委为此专门召开修订协调会，成立修订工作小组。该小组首先赴该省6地市及其所辖基层县（区）开展立法调研，听取市县两级人大、宗教事务部门、宗教团体和宗教活动场所负责人对“苏宗条例”的修订意见；并到浙江、福建、广西和云南四省学习其制定地方宗教事务条例和宗教事务管理方面的经验；以书面形式征求江苏省部分人大代表、省相关部门、省级宗教团体和有关学者专家的意见，并专门到国家宗教事务局听取意见；4月29日，江苏省人大常委会民族宗教侨务委员会在南京举办“苏宗条例”修正案（草案）立法听证会。上述过程被称为“4轮征求意见，七易其稿”。[1]

    这里需要指出的是：就“苏宗条例”修正案（草案）第19条专门召开的立法听证会。该条涉及到行政许可，相关内容是：在宗教活动场所外举办大型宗教活动或者跨省、跨设区的市举办超过宗教活动场所容纳规模的大型宗教活动，应当报经省宗教事务部门审批；跨县（市、区）举办超过宗教活动场所容纳规模的大型宗教活动，应当报经设区的市宗教事务部门审批。

    这次立法听证会，作为江苏省第十一届人大的第一次立法听证，有两个原因：首先是《行政许可法》第19条规定：起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。如上所述，“苏宗条例”修正案（草案）第19条拟设定行政许可，所以应当举行听证会等形式听取意见。另一个原因，据该省人大常委会副秘书长、民宗侨委主任薛和介绍，是社会有关方面对起草和调研论争阶段的修正案内容存在不同意见。[2]

    听证制度，源于英美普通法中的自然公正原则，即任何权力必须公正行使，任何对当事人不利的决定必须听取他的意见。听取利害关系人意见的程序，法律术语称之为“听证”。听证，是为保证公共机关遵守基本的公正要求而不断发展起来的程序保障机制。听证制度，最初常被用于对行政行为的程序要求中，后来扩展到政府决策和立法领域。

    在中国，1996年《行政处罚法》建立了听证程序；1998年《价格法》建立了听证会制度；1999年，广东省人大常委会的《广东省建设工程招投标管理条例》听证会，是我国地方立法听证的首创。2000年《立法法》，开启了立法听证进程。[3]该法就全国人大立法程序（第19条）、全国人大常委会立法程序（第34—36条）和行政法规制定程序（第58条），明确作出听证立法程序规定；而对地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，则要求参照全国人大及其常委会立法程序。所以，我们可以认为我国各级人大的立法听证制度开始建立。正是由于这个原因，自《立法法》出台后，一些地方人大开始在立法过程中尝试召开立法听证会；有的省市还制定了立法听证规则。

    无疑，地方人大的立法听证会制度，开辟了公民通过听证会这种程序与人大展开对话，表达自己意见，要求保护自己权益的渠道。这是对话式参与民主的一种形式。在李凡看来，这种形式属于“地方政府创新式民主”的改革内容之一；由于“动员式民主”的困境，地方政府开始主动将中国政府主导的民主向前推进一步。[4]这种自上而下动员式的努力，值得肯定。同时，这种地方立法层面的听证会，在宗教事务上应用，让宗教团体参与进来，是对宗教团体及其宗教信徒宗教信仰自由的尊重和保护。宗教团体及其宗教信徒通过这种形式，表达对宗教事务立法的意见和看法，本身是宗教团体及其宗教信徒行使基本权利的表现。以 “政教分离”原则为理由，将宗教团体和宗教信徒排除在法治进程之外，是对“政教分离”原则的错误理解。

    然而，这种听证会形式，在宗教事务立法上的应用，存在着双重矛盾。一是自治要求与动员权力结构之间的矛盾：自治意味着个人自治、社会团体自治和社会自治，从而走向多中心秩序。但自上而下的动员权力结构仍是单一的中心秩序。二是宗教团体的自治与国家主权之间的矛盾。宗教从自身世界观出发，去理解世界，尤其是宗教事务，从而对宗教教义的表述、宗教神职人员的标准、宗教团体的组织结构、宗教活动的方式有着自身的理解和要求。而国家主权若要将宗教事务纳入其管理范围，势必首先要对宗教和宗教事务有一个界定，这个界定作为宗教方面立法的基础，在总体意义上将与宗教团体的自治产生矛盾。尽管存在该国家主权偏向某个宗教，采用该宗教世界观作为宗教事务立法基础的可能，但对于其他宗教而言，则仍存在国家主权与宗教团体的自治之间的矛盾。在前一种矛盾的背景下，后一种矛盾将更为突出、发生也更为频繁。

    上述双重矛盾，在“国宗条例”和“苏宗条例”及其修正案中，都有所体现。我们选择“苏宗条例”修正案来观察。

    由于诸多宗教活动场所同时也是古建筑，或处于风景名胜区内，或拥有文物，所以被纳入政府文物管理部门或旅游部门管理范围，通过收费来维持原貌和经营。这给该宗教活动场所所属的宗教团体教职人员及其信徒，进入该宗教活动场所表达宗教信仰或举行宗教活动造成一定阻碍。文化经营活动与宗教活动之间由此产生一定的冲突。针对上述现实问题，为缓解这种冲突，“苏宗条例”修正案第34条规定：旅游区（点）内宗教活动场所的教职人员和工作人员，及其同一宗教的教职人员或者举行过入教仪式并持有效证件的同一宗教信教公民，进入旅游区（点）的宗教活动场所，应当免收门票。这条新增的规定，的确是保护了宗教教职人员及信徒的宗教信仰自由权利，为其宗教活动提供了更大的方便，而成为该条例修正的一大贡献。不过，对宗教教职人员和宗教信徒“不收门票”，只是有限范围的妥协。就全国而言，诸多宗教活动场所因为地方利益问题，还不能开放成为所属宗教进行宗教活动的场所，更不能由所属宗教的宗教团体来自我管理。之所以产生这种现状，一方面有着历史的原因，另一方面正是源自自治诉求与权力过分集中之间的矛盾。

    正如季卫东所指出的，在中国，行政机关掌握立法的主导权，人民代表大会的功能基本上限于表决通过。一旦立法权被行政权所吸纳，人大的审议活动就易于流于形式。[5]在这种权力结构中运行的国家主权，会倾向于按照行政权或行政部门所采取的立场去制定法律规范。那么，社会中个人或社会团体的利益诉求，就可能被部门利益（集团）通过立法的方式所侵犯。这个问题在宗教事务立法上将尤其特殊，因为如果行政部门与宗教团体的立场不同，对宗教定义、宗教活动定义、宗教教职人员任职标准等界定不同，就将出现宗教管理限制宗教信仰自由甚至侵犯宗教团体的自治的局面。

    “国宗条例”，运用现代的“行政许可”，要求宗教团体的成立、宗教活动场所的设立、宗教出版物的编印或出版、宗教院校的设立和宗教教职人员的资格认定等事项，全部必须事先经得宗教管理部门和该事项相关部门的批准，否则视为非法。这种制度设计乃是以行政部门对宗教事务的理解和界定为前提。结果，正如姜时华早已指出的，宗教事务部门“把自己放在了一个宗教事务领导者、裁判者和管理者的地位上，让自己实际上包揽宗教团体产生发展的各个方面的决定权，同时又担任有关宗教事务法规的执法者。”[6]

   “苏宗条例”内容变动（除文字和技术修改外）共25处，删去1条，增加和修改共24处。这24处增修后的条文，与“行政许可”或“审批”及所涉事项有关的规定如下——

    宗教教职人员资格认定程序：第13条；宗教教职人员主持宗教活动的地点要求：第14条；宗教活动场所外大型宗教活动外的审批程序：第19条；宗教活动场所管理组织、管理制度包括财务公开的要求：第22条；大型露天宗教造像的审批程序：第23条；对宗教活动场所内两种活动的禁止：第24条、第25条；综合执法规定：第27条；宗教团体包括宗教活动场所和宗教教职人员对外交流活动的要求：第35条第1款、第36条；宗教事务部门要求违反规定者承担法律责任的要件和后果：第41条到第45条。

    上述14项规定，超过增修条文总量的50%，因此我们可以看到：“苏宗条例”之所以修正，主要是为了实现与“国宗条例”的一致——立法精神和制度设计的一致。而这种后果，正是因为宗教团体的自治与被行政权主导的国家主权之间的深层矛盾所决定。

    所以，尽管“苏宗条例”在这次修正上作出了一定的努力，如包括新增关于“宗教教职人员和专职工作人员社会保险”事项的第16条，尤其是就第19条的行政审批内容召开立法听证会。但是我们认为由于自治要求与权力过分集中之间的矛盾和宗教团体的自治与国家主权之间的矛盾，“苏宗条例”，与“国宗条例”一样仍旧在强化国家控制；而在保护公民宗教信仰自由方面，进步不大。如果我们希望在保护宗教信仰自由方面真正有所进步，首先必须放弃国家对何为“正常的宗教活动”的界定；其次是废除政府对诸多宗教事务上的行政审批；然后实现宗教团体备案制，承认非法人类宗教团体的合法地位，让宗教团体和信徒在宗教事务上实现充分自治。

 

 

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