姚俊开

 

 

    依法管理宗教事务,正确处理宗教问题,认真做好宗教工作,切实保障宗教信仰自由,不仅关系到能否发挥好宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用,而且关系到我国政府的对外关系和国际形象。

 

    一、宗教事务管理的历史嬗变

    宗教信仰自由是每个公民享有的一项基本权利,但在不同时代、不同的历史条件下由于我们对宗教及其社会作用的认识不同,因而在政策法律强调和管理方法上的侧重点也不一样。

    从马克思、恩格斯着重揭露剥削阶级利用宗教的麻痹作用,到新中国成立时我党明确“信教群众是可以团结的力量”,并把“宗教信仰自由”明确写进宪法,我党在宗教问题的态度上经历了重大的思维嬗变。当然,由于历史的原因,宗教信仰自由政策在“文革”中遭到严重破坏,“限制、改造、消灭”是那个时代对宗教信仰自由政策的一种误读。十一届三中全会后,党在拨乱反正、落实宗教政策的同时,系统地总结了建国以来在宗教问题上正反两个方面的历史经验,于1982年发布了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》,全面恢复和贯彻落实宗教信仰自由政策,各级政府宗教管理部门也逐步恢复工作,爱国宗教组织陆续恢复活动,宗教工作走上了正轨。改革开放初期肯定“宗教界也有很大的进步”,提出“政治上团结合作,信仰上互相尊重”；2001年全国宗教工作会议,进一步把中国共产党同信教群众的关系明确为“血肉联系”；2004年由国务院制定的《宗教事务条例》中指出“维护宗教和睦与社会和谐”,这一方面体现了中央倡导的建设社会主义和谐社会的精神,另一方面,也肯定了宗教能够参与社会和谐。从与宗教作斗争到承认宗教能参与社会的和谐,这是理论上的进步；2006年十六届六中全会明确提出“发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用”；2007年党的十七大报告中指出“全面贯彻党的宗教工作基本方针,发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”。以胡锦涛同志为总书记的党中央在宗教工作理论、方针政策方面的重大发展,充分体现了我们党积极适应依法行政、依法治国、建设社会主义法治国家的要求,在对待宗教问题、处理宗教事务上,从以政策调整为主,全面过渡到政策指导和依法管理并行并重,强调在政策指导下依法管理宗教事务、依法保护公民的宗教信仰自由权利[1] 。

    加强宗教法制建设,依法管理宗教事务,是贯彻依法治国方略、推进依法行政的必然要求。我国在宗教方面的立法探索和实践,是从上个世纪90年代开始的。1991年2月在《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》中明确指出：“要加快宗教立法工作,国务院宗教事务局应抓紧起草有关宗教事务的行政法规。各省、自治区、直辖市也可以根据国家的有关法律和法规,结合当地实际情况,制定地方性的有关宗教事务的行政法规。”根据这一精神, 1991年5月国务院宗教事务局、民政部联合制定了我国第一部宗教事务法律文件《宗教社会团体登记管理实施办法》,1994年1月国务院又制定了两部宗教事务行政法规《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》,随后国务院宗教事务局又颁布了3部宗教事务行政规章：1994年4月的《宗教活动场所登记办法》,1996年7月的《宗教活动场所年度检查办法》,1999年1月国家宗教事务所、外国专家局、公安部联合发布的《宗教院校聘用外籍专业人员办法》。

    同时全国还有30个省(自治区、直辖市)颁布了55个宗教事务方面的地方性法规和政府规章,为政府宗教工作部门依法行政提供了保障和依据,积累了有益经验[2]。在此基础上,国务院于2004年7月又颁布了《宗教事务条例》。《宗教事务条例》是我国管理宗教方面的第一部综合性行政法规,是几十年来宗教工作实践经验的总结,是我国依法管理宗教事务的一个里程碑。此后,国家宗教事务局又在2005年制定了《宗教活动场所设立审批和登记办法》, 2006年制定了《宗教教职人员备案办法》和《宗教活动场所主要教职任职备案办法》, 2007年制定了《藏传佛教活佛转世管理办法》等部门规章。这一系列法规、规章的颁布与实施,不仅把党和政府处理宗教问题的行之有效政策制度化、法律化,而且把宪法赋予公民的宗教信仰自由权利具体化,同时也为政府部门依法行政、依法管理宗教事务提供了法律依据。

    改革开放以来,伴随社会主义民主与法制建设的进程,宗教工作逐渐纳入制度化、法制化的轨道,走上了依法管理宗教事务之路,这不仅是党和政府在新的历史时期处理宗教问题的实践经验总结,而且也是建设社会主义法治国家的必然要求。

 

    二、宗教事务管理的法制要求

    宗教事务管理的法制要求就是对宗教事务管理的法制化,即依法管理宗教事务。依法管理宗教事务是全面、正确贯彻宗教信仰自由政策的要求和体现,也是我们国家社会主义民主和法治建设的重要内容。依法管理宗教事务,是指政府根据国家的宪法和有关法律、法规和政策,对涉及国家利益、社会公共利益的宗教事务进行的监督管理。在《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》中指出：“依法对宗教事务进行管理,是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。政府依法保护宗教团体和寺观教堂的合法权益,保护宗教教职人员履行正常的教务活动,保护信教群众正常的宗教活动,防止和制止不法分子利用宗教和宗教活动制造混乱、违法犯罪,抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透。对宗教事务进行管理,是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围,不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。”[3](216)这是我国政府第一次就宗教事务依法管理的内容、目标和方法提出的具体指导性意见。2001年全国宗教工作会议,按照实行依法治国方略的要求,根据我国宗教工作面临的形势和依法管理宗教事务实践的经验总结,对依法管理宗教事务的内涵进一步作了全面深刻的阐述。政府作为行政管理的主体必须依据宪法和有关法律、法规及规范性政策文件对宗教事务进行依法管理,其目的是要保证正常宗教活动的有序进行,切实保障宗教信仰自由,依法管理宗教事务的要旨是保护合法,制止非法,抵御渗透,打击犯罪。其具体要求如下。

   
    1.依法管理宗教事务要依据宪法和有关法律、法规及规范性政策文件进行。作为各级政府及相关宗教工作管理者,不仅要正确理解并熟悉党的宗教信仰自由政策精神,而且还要准确理解、把握宪法和有关法律、法规的规定。依法管理宗教事务要求政府及相关宗教工作管理部门根据宪法和有关法律、法规及规范性政策文件,对涉及国家利益、社会公共利益的宗教事务进行行政管理,既然是行政管理,就必须规范管理者的行政行为。

    在《宗教事务条例》中我们清楚地看到把“依法管理宗教事务”改成了“规范宗教事务管理”,这就是说这个“规范”,不仅要规范各种宗教信仰者,也要规范宗教事务管理者。因此,我们首先要高度重视行政执法主体建设,把行政执法主体作为宗教工作的基础性工程建设好,明确宗教事务部门行政执法主体的资格,健全、充实行政执法队伍,培养一支政治素质强、业务素质精、政策法律水平高、作风过硬、能联系群众的宗教事务管理干部队伍。其次要规范行政执法程序。要明白依法管理宗教事务,是为了更好地全面贯彻执行宗教信仰自由政策和法律,依法保护宗教团体和宗教活动场所的合法权益,保护宗教教职人员履行正常的教务活动,保护信教群众正常的宗教活动,而绝不是包办或干涉宗教事务,也不是限制和消灭宗教,任何干涉或侵犯正当的宗教信仰、正常的宗教活动和宗教界的合法权益,都是法律、法规和政策所不允许的,一旦发生应当立即予以纠正并依法处理。所以,各级政府及相关宗教工作管理部门,一定要端正行政执法态度,规范行政执法程序,完全依据宪法和有关法律、法规及规范性政策文件精神对宗教事务进行管理。

    2.依法管理宗教事务要保证正常宗教活动的有序进行,保障公民的宗教信仰自由。依法管理宗教事务的最终目的是切实保障公民的宗教信仰自由,因此,我们必须准确理解、把握宗教信仰自由的内涵和外延。笔者认为,根据宪法及相关法律、法规的精神,宗教信仰自由的基本内涵包括：第一,信仰宗教自由。信仰宗教是公民的一项基本权利,任何组织或者个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民或者不信仰宗教的公民。信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民应当相互尊重、和睦相处。第二,宗教活动自由。宗教活动自由又包括两个方面：一是宗教结社自由。宗教结社自由包括依据国家《宪法》和相关法律法规成立宗教组织,发展宗教组织,加入或退出宗教组织的自由。对于信教公民来说宗教结社是推广和传播宗教思想、满足和深化宗教感情,实现其宗教信仰自由的重要途径和要求[4](19)。二是宗教仪式自由。宗教仪式是信教公民表达宗教信仰或进行宗教修行的主要方式,是宗教意识外在化的表现, 宗教仪式自由是宗教信仰自由的核心,各个宗教都有自己的一套完整仪式,如烧香、拜佛、讲经、诵经、礼拜、祈祷、受洗、受戒、过节、庆典等,这些都是宗教内容和宗教生活的重要组成部分。此外,还包括宗教交往自由、宗教出版自由、宗教教育自由、接受捐献捐赠自由、宗教财产处分自由、宗教营销自由等。只有正确理解、准确把握这些宗教信仰自由的基本内涵,并保证这些正常宗教活动的有序进行,才能切实保障每个公民的宗教信仰自由权利。

    3.依法管理宗教事务要在保护合法的同时,还要制止非法、抵御渗透、打击犯罪。制止非法、抵御渗透、打击犯罪,是为了更好地保护合法的宗教活动。对正常的宗教活动加以保护,对利用宗教进行违法犯罪活动加以制止和打击,这是同一个问题的两个方面。保护合法就是政府依法保护宗教团体和宗教活动场所的合法权益,保护宗教教职人员履行正常的教务活动,保护信教群众正常的宗教活动,防止和制止不法分子利用宗教和宗教活动制造混乱、违法犯罪,抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透。在我国,宗教信仰自由作为公民的基本权利,信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民在政治上都是平等的,都享有同等的权利和义务。公民在行使宗教信仰自由权利的同时,必须履行自己的义务。任何人不得利用宗教反对中国共产党的领导和社会主义制度,危害国家统一、社会稳定和民族团结；不得损害国家的、社会的、集体的利益和其它公民的合法权利；不得利用宗教干预国家行政、司法、学校教育和社会公共事务。对于利用宗教进行危害国家安全、公共安全、侵犯公民人身权利、民主权利及妨害社会管理秩序、侵犯公私财产等违法行为,有关主管部门要即时依法给予行政处罚,如果构成犯罪的,要依法移送司法机关追究其刑事责任。

    此外,宗教事务的依法管理还要注意充分发挥好爱国宗教团体的管理职能。宗教事务管理的法制化,不仅需要政府及相关宗教工作管理部门的依法管理,同时也需要宗教团体内部自我管理的配合。政府及相关宗教工作管理部门是依法管理宗教事务的行政执法主体,正确履行行政职能是我们党贯彻宗教政策的主要手段和渠道,充分发挥爱国宗教团体自我管理作用,这既是政府依法管理宗教事务的组织保证,也是党和政府贯彻执行宗教政策、团结广大信教群众、不断巩固和扩大中国共产党领导的各民族宗教界的爱国统一战线的一条重要经验。因此,政府部门在依法管理宗教事务中,要积极推动各级爱国宗教团体和寺观教堂根据各自宗教的特点,建立和完善管理机制,切实搞好自我管理。政府部门依法管理和宗教团体的自我管理,是两个不同层次的管理,各有其管理范围和职责。两者结合可有效地维护宗教信仰者的合法权益,使宗教活动纳入依法管理轨道,有利于配合司法机关制止非法、抵御渗透、打击犯罪,以维护社会稳定[5]。

 

    三、宗教事务管理的法理思考

    宗教事务管理法制化是一个庞大的系统工程,涉及到宗教立法、普法、执法、守法等诸多方面,笔者认为,目前需要重点关注以下几个问题。

    首先,宗教事务的依法管理必须坚持党的领导。全面推进依法管理宗教事务,绝对离不开党的领导,坚持党对宗教工作的领导绝对不能动摇。宗教事务不同于一般社会公共事务,它具有长期性、群众性、复杂性等特点,所以,在对待和处理宗教问题时,必须坚持党的领导,必须坚持依政策引导与依法管理并行并重的原则,以保持有关宗教政策的连续性和有关宗教法律的严肃性,切实保障公民宗教信仰自由的权利。全面贯彻党的宗教工作的基本方针,坚持政策引导协调,主要是通过宣传教育和统战方法,引导宗教界人士和广大信教群众爱国守法,走与社会主义社会相适应的道路[2]。依法管理主要是着重对宗教界人士和信教群众的宗教行为,以及宗教团体和宗教活动场所的宗教活动进行法律规范约束。同时要注意处理好政策与法律的关系,既要执行方针、政策,又要运用法律、法规。因为方针、政策与法律、法规的基本精神是一致的,党的政策是制定法律的依据,法是党的政策的法制化,实施宗教法律必须以宗教工作基本方针为指导,体现党的宗教基本政策。

   
    其次,宗教事务的依法管理要求不断完善宗教法律法规体系。宗教法既是宗教事务依法管理的重要前提,也是宗教活动的重要依据,还是宗教信仰自由权利的重要保障。只有不断完善宗教法律规范体系,才能切实保障公民宗教信仰自由权利。因此,要切实从保障人权的高度出发,以“三个代表”重要思想统领宗教工作,以党中央提出的“全面贯彻党的宗教信仰自由政策,依法管理宗教事务,积极引导宗教与社会主义社会相适应,坚持独立自主自办的原则”的宗教工作方针为宗教法治建设的理论基础,充分调动人大、政府及相关部门和学术界、宗教界的立法积极性,在充分调查、征求人民群众尤其是信教群众的意见基础上,尽快制定宗教基本法,同时还要注意对已有的各项法律进行修改。此外,国务院宗教事务局应尽快制定宗教事务条例的实施细则,各省、市、自治区要根据宪法、法律、行政法规精神,结合当地实际,制定、修改本地的地方性法规和自治法规,从而形成一个以宪法为基础,以宗教基本法为主干,包括各项调整宗教法律关系的法律、部门法规、行政规章以及地方性法规、自治法规在内的宗教法律规范体系[6]。

    再次,宗教事务的依法管理需要进一步普及宗教法律。依法管理宗教事务是新时期出现的新问题,过去的宗教管理干部习惯于依靠政策,一般群众也只知道宗教政策。在宗教法律法规的实施过程中,无论是宗教事务管理部门的人员,还是宗教教职人员和信教的公民,对宗教法律法规的实施普遍存在着认识不到位乃至不适应现象,这就亟待加强宗教法律的普及工作,通过开展法制宣传教育,不断提高国家机关工作人员和广大人民群众(包括信教群众)的思想认识,特别是各级行政机关要增强依法行政意识,全面正确地贯彻党的宗教政策法律,不断提高依法管理水平,与时俱进地把宗教事务的管理真正推到全面依法管理的轨道上来。同时还要不断提高广大人民群众特别是宗教界人士和信教群众的思想认识和法治观念,教育宗教界人士和信教群众做遵纪守法的好公民,自觉遵守国家宪法、法律、法规和政策。使国家机关及其工作人员和宗教界人士及信教群众都能按照维护法律尊严、维护人民利益、维护民族团结、维护祖国统一的行为准则活动。

    依法管理宗教事务必须要进一步强化法律监督。依法管理宗教事务的性质说到底是依法行政,既然是依法行政就必须受到法律的制约和监督,否则就会出现滥用职权、玩忽职守的现象。在行使管理职能中,管理者要自觉接受社会各方面的监督,特别是要接受包括宗教界人士和信教群众在内的广大人民群众的监督。既不能借管理搞“管、卡、压”和以权谋私；也不能因管理失当、简单粗暴而激化矛盾。我们管理的目的是保护宗教信仰自由,并不是要提倡和鼓励群众去信仰宗教,也不是要人为扩大宗教影响,更不是说宗教活动可以不受法律约束,乃是为了保护和规范公民的宗教信仰自由权利及正常的宗教活动,使宗教界和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用得到充分的发挥。因此,行政执法要始终把保护公民宗教信仰自由同依法管理宗教事务有机结合起来,把保护公民的宗教信仰自由贯穿于依法管理宗教事务的各个环节、各个方面,以避免损害信教公民的合法权益及任意干涉正常的宗教活动。

 

参考文献：

[1] 叶小文.贯彻落实《条例》更好地发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用[J].中国宗教,2007(3).

[2] 吕晋光.依法管理宗教事务再思考[J].中国宗教,2005(4).

[3] 中共中央文献研究室综合研究组,国务院宗教事务局政策法规司,编. 新时期宗教工作文献选编[C].北京：宗教文化出版社,1995.

[4] 帅峰.宗教事务条例释义[M].北京：宗教文化出版社,2005.

[5] 何玲.依法管理宗教事务的实践思考[J],青海社会科学,2004(6).

[6] 姚俊开.宗教信仰自由权利法律保障新论[J],西藏民族学院学报,2006(1).

 

        （本文转载自：《北方民族大学学报》(哲学社会科学版)2009年第3期总第87期）