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法律与宗教
发布时间: 2004/9/24日    【字体:
作者:彭高建
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                                                                   彭高建



      我今天的发言是向各位老师简单介绍一下我国宗教立法的现状。
  
      一般说来,对宗教立法的理解有三种:一种是由国家立法机关专门制定的涉及宗教事务方面的法律法规;第二种是政府和宗教之间签订的具有法律效力的协议;第三种是宗教机构本身为管理本宗教的组织制定的规章制度。我今天所说的这个宗教立法,是指第一种意义上的宗教立法,就是指国家的立法机关制定法律、法规的情况。刚才刘澎老师说了,立法的形式有两种:一种是集中立法,一种是分散立法。有的国家制定《宗教法》,就是集中立法。另一种就是把涉及到宗教事务的一些法律法规分散到具体的法律法规当中。这两种模式各有利弊。下面我就重点讲一下我们国家的宗教立法现状。

      中国对宗教立法工作也是十分重视的。但是在改革开放以前,我国在宗教方面主要是采用文件的形式,用政策的手段来管理。到20世纪80年代以后,逐渐对宗教方面的立法工作开始重视起来。最大最重要的一个法律,就是1982年的宪法。在宪法里面,关于宗教专门有一条,就是宪法第36条,对宗教、对它和国家政府的关系都做出了明确的规定。如“中华人民共和国公民有信仰宗教的自由”,这是一个基本的宪法原则。另外一个就是“任何国家机关团体和个人,不得强制公民信仰宗教,或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教和不信仰宗教的公民”。第三层意思是国家保护正常的宗教活动,任何人不得利用宗教破坏社会秩序,损害公民身体健康,妨碍国家教育制度的活动。第四款是说宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。所以这四款对中国的宗教政策有一个原则的规定。包括宗教和国家社会的关系,也从中可以看出来。甚至政教分离的方式,也可以看出来。

      这是第一个层次,就是宪法。那么相应的,在第二层次里面,在法律方面,对宗教事务也有相应的涉及。《中华人民共和国的刑法》、新修订的刑法、1986年的《民法通则》,以及90年代制定的教育法和义务教育法,也对有关宗教作了一些规定。

      20世纪90年代以后,中国宗教立法取得一些新的进展。最突出的表现,就是在第三个层次上即行政法规这个层次上,国务院在1994年的1月份颁布了两个行政法规,一个是《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》,这是对外国人在中国从事宗教活动的管理规定;第二个是《宗教活动场所管理条例》。

      第四个层次上的立法,是部门规章。主要是由国家宗教局、国务院宗教事务局,单独或者会同有关部门,发布相关的一些宗教方面的部门规章。这包括《宗教社会团体的登记管理实施办法》、《宗教活动场所登记办法》,《宗教活动场所年度检查办法》,还有《宗教院校聘用外籍专业人员办法》等等。除此以外,根据国家的法律体系,《立法法》在2000年已经出台。除了行政法规和部门规章以外,在地方来讲,还有地方性的法规和地方性的规章。由各个省级人大通过的叫地方性的法规,由各个省级政府通过的叫地方性规章。事实上到今年为止,全国大概有二十五六个这样的法规。这么看来,我国目前形成了一个包括宪法、法律、行政法规和地方性法规、部门规章和地方性规章在内的一个多层次的法律体系。但是应该看到,和一些宗教立法比较发达国家的相比,咱们国家的宗教法律体系还不是十分完备。尤其是一些基本性的问题,还没有具体详细的法律规定,所以说宗教立法面临的形势还是很严峻。

       在我国,中国共产党是执政党,在党的领导下,开展各个方面进行工作,包括立法工作,行政工作,司法工作。对宗教工作,江泽民在党的十六大的报告中明确提出四句话,即“坚持全面贯彻党的宗教信仰自由政策,依法管理宗教事务,积极引导宗教与社会主义社会相适应,坚持独立自主自办的原则”。 其中有一句就提到了依法管理宗教事务,对这个依法管理宗教事务,应该全面理解。它是全方面的,既要充保护和维护公民宗教信仰的宪法性权利,同时也要引导宗教与社会主义社会相适应;要坚持独立自主自办的原则,同时要通过法制的手段,对宗教涉及到的社会性事务进行管理。江泽民同志的这四句话实际上是在新的形势下对中国宗教立法工作的一个总的要求。如何全面贯彻中央的这些要求,也是我们今后立法工作一个重点工作。

      在80年代的时候,有关部门和我们的立法机关曾经商量过是不是搞一个《中华人民共和国宗教法》。后来由于都方面的原因,这个法没有搞出来。目前在新形势下,如何把有关宗教的有关事务纳入到法制化的轨道,需要做很多的工作。其中包括咱们理论界,在新的形势下,要按照与时俱进的精神,积极创新;同时要结合对国外形势的了解,对中国目前的宗教情况、发展情况、宗教的历史,进行充分的研究,提出一些可行的办法,也为我们立法机关提供很好的理论的指导。


      提问:请您对立法里的法律实体法律和程序的关系问题作一下解释。

      回答:刚才大家也提到很多立法中存在的问题,包括曹思源先生所讲的行政部门立法的色彩问题。应该讲这些年中国的立法的进程是大大的加强了,80年代宪法调整后,各种立法都取得了很大成绩,但是也存在很多问题,部门的行政立法色彩太浓,这点我们也意识到了。所以《立法法》提出要将政府主导型转为公民参与型,这是一个很重要的变化。包括很多立法的途径、动议的提出,可以通过人大代表,可以公民自己的签名。通过这些方式,都可以向我们立法机关来进行反映。

      关于实体和程序的关系,中国的立法,以前是比较侧重实体立法的,对程序的保护不够的。学法律的人都知道,程序对维护公民的权益是至关重要的。往往是有些东西立在这儿,但是没有一套完整的程序去保证,权利是落空的。我们在今后的宗教立法过程中,不管宗教自由也好,宗教信仰自由也好,更关键的是从全方位的程序方面去进行保障。要搞一个法律的话,要强调它实体上进行确立,令一方面更要在程序上要进行保护。如《集会游行示威法》有很多规定,时间啊,路线啊,维护秩序,最关键的一个问题是,什么样的集会可批准,什么样不可以批准。这个权力在公安机关。在国外,很多示威是可以批准的,包括反政府的也是允许的,但必须在法律的框架下。所以宗教信仰自由的法律界限是一样的,这个权利是给你的,你可以喊反政府的口号,但不能去砸政府,不能开枪。宗教立法的时候要充分考虑这个方面,使得公民的宗教信仰自由真正的落到实处。

      提问:《宗教法》制定的症结在什么地方?

      回答:我们考察了国外一些情况,基本上很完整的一个宗教基本法很少,但是有些比较全面,像日本的《宗教法人法》。制定《宗教法》的时候要牵涉到很多很敏感的问题,牵涉到一个政治体制问题,还有一个与政党的关系。特别是中国是以马克思主义唯物主义为主的社会,允许宗教的存在并充分保护信仰的自由。对《宗教法》,中央对这个态度还是很明确的,但是目前立法的条件还不成熟。那么我们搞《宗教法》主要是搞哪方面的立法呢?宗教涉及到的事务管理方面的一些法律法规,我们要进行明确的调整;宗教立法的对象,要把它缩小。宗教信仰自由是没问题的,你在家里面念佛这是充分保护的,但是如果你的活动牵涉到了公共的秩序,牵涉到其它人员的一些合法权益一些侵犯的时候,这个时候政府要进行法律上的介入了。

 

                 (本文为作者2002年12月在“宗教与政治”学术讨论会上的发言)

 

 

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