一、发展历史

       1．1949年以前中国共产党有关宗教信仰自由的法规和政策

       从建党初期，中国共产党就非常重视宗教问题，重视尊重和保护人民群众的宗教信仰自由。1923年至1926年间，在中国共产党的历次决议案中，都强调对宗教采取慎重态度，告诫党员不要故意制造和宗教徒发生实际冲突的机会，革命活动不分党派、宗教和阶级等。1931年11月，建立在江西的中央苏区发布的《中华苏维埃宪法大纲》第四条规定：“在苏维埃政权领域内的工人、农民、红军战士及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女、种族、宗教，在苏维埃法律面前一律平等，皆为苏维埃共和国公民。” 第十三条规定：“中华苏维埃政权以保障工农劳苦民众有真正的信教自由为实际目的，绝对实行政教分离的原则。”

      在1934年10月开始的中国工农红军长征时期，在黔、滇、川、甘、青、陕等地区，中国共产党在与10多个少数民族接触的过程中，严格执行民族政策和宗教政策，十分尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰自由，赢得了各族群众，包括民族上层和宗教界上层人士的拥戴，为长征顺利打下了良好的群众基础。在《红军长征时期的民族政策》中，中国共产党明文规定：“念经敬佛当喇嘛听其自愿”；“反对强迫信教，强迫当喇嘛”，“准许人民信菩萨，不愿当喇嘛的准许还俗”；要保护寺庙、经堂、经书，部队“严禁住经堂与毁坏经典、神像及祭仪”。在中华苏维埃中央博巴政府第一次代表大会通过的《关于喇嘛和喇嘛寺暂行条例》中，对保护喇嘛和喇嘛寺以及经书佛像；喇嘛寺土地不没收，可以出租；信教自由，不得强迫信教，已当喇嘛的有还俗自由，并可分到土地；喇嘛寺不得干涉政府行政，但喇嘛个人有参加政权的权利；法律面前无论僧俗一律平等，喇嘛犯法一样依法处理，执法之权属政府等。

      1936年10月，中共中央到达陕北以后，鉴于陕北与内蒙古、宁夏、甘肃相连，又紧邻蒙、回等少数民族聚居区。为了巩固革命根据地，团结蒙、回等少数民族群众共同抗日，先后于1935年5月25日发表了《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》，1935年12月20日《中华苏维埃中央政府对内蒙古人民的宣言》，重申了党的民族政策和宗教信仰自由政策，提出保护清真寺和庙宇，保护阿訇和喇嘛。

      抗日战争时期，陕甘宁边区政府于1939年2月和1941年第一、第二届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中明确规定：“保证一切抗日人民（地主、资本家、农民、工人等）的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权”；教民非教民有同等政治权利；不分性别、阶级、党派、宗教、民族、财产，都有选举权与被选举权；外国教民在遵守政府法令、不损害边区政府主权的原则下，可以在边区参加生产、经营、文化事业与宗教活动；“不干涉俘虏宗教信仰自由”。1940年在由毛泽东代表中央书记处批准通过的《回回民族问题提纲》中强调：“尊重回族人民信奉宗教的自由，尊重他们的风俗习惯，发扬回教的美德，提倡抗日回教，保护清真寺，反对和禁止任何侮蔑与轻视回教的言论行动。”1940年，边区政府为延安回民群众划地拨款，帮助修建清真寺，毛泽东亲还为古老的石牌坊亲笔题写“清真寺”三个清秀的大字，边区政府送贺清真寺“众志成城”的匾额，并举行了隆重的落成仪式。朱德总司令、边区政府高自力主席、谢觉哉、李维汉、艾思奇等中共中央和边区政府负责人都参加了庆典活动，并发表了热情洋溢的讲话。讲话后还向回民来宾各送香油一份，以示庆贺。 在陕甘宁边区，基督教、天主教在外国传教士纷纷离开之后，教徒活动照样进行。据1944年统计，边区内有天主教堂20多处、基督福音堂7处、佛教寺庙8处、清真寺10余处，还有道观等，信教群众达4万余人。

      1945年，毛主席在《论联合政府》中指出：“根据信教自由的原则，中国解放区容许各派宗教存在。不论是基督教、天主教、回教、佛教及其他宗教，只要教徒们遵守人民政府法律，人民政府就给以保护。信教的和不信教的各有他们的自由，不许加以强迫或歧视。” 并指出：“人民的言论出版、集会、结社、思想、信仰和身体这几项自由，是最重要的自由，在中国境内，只有解放区是彻底地实现了。” 这不仅是对革命战争时期的中国共产党的宗教政策的高度总结，也为社会主义历史时期处理宗教问题提出了基本的原则。

      2．1949年以来中国政府有关宗教信仰自由的法律和法规

      1949年9月29日全国政协第一届全体会议通过的代行宪法《共同纲领》第五条规定：中华人民共和国人民有宗教信仰的自由权。1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过、颁布的中华人民共和国第一部宪法第三章规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由”。

      从1957年以后，由于受前苏联“无神论”宣传的影响，我国在宗教问题上逐渐脱离了中国的实际，“左”的指导思想逐渐滋长，六十年代中期更进一步发展起来，特别是“文革”十年，国家和人民遭受到巨大的劫难，宗教界受到严重冲击。这二十年是一段不正常的时期。

      1978年“文革”刚刚结束，新修订的《宪法》第四十六条就恢复规定：“公民有宗教信仰的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由。”中共十一届三中全会以后，中共中央遵照邓小平同志提出的解放思想，实事求是的思想路线，认真总结了在宗教工作中正反两个方面的经验教训，制定了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》(即中发〔1982〕19号文件)，成为指导中国政府建设中国宗教信仰自由法规体系的一个纲领性文件。

      1982年12月4日全国人大五届五次会议通过的《中华人民共和国宪法》中，宗教信仰自由是公民的一项基本权利。该部宪法的有关宗教信仰自由的条款是中国制订现行有关政策、规章和法律的总原则。

      1991年5月6日国务院宗教事务局、民政部发布《宗教社会团体登记管理实施办法》是改革开放以来由中央部委公布实施的第一个行政法规。

      1994年1月，中国国务院颁布了《宗教活动场所管理条例》，以维护宗教活动场所的合法权益。同年2月，国务院还颁布了《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》，尊重在中国境内的外国人的宗教信仰自由，保护外国人在宗教方面同中国宗教界进行的友好往来和文化学术交流活动。

      之后国务院宗教事务局又单独或联合有关部门共同发布了几个配套性的部门规章，即《宗教活动场所登记办法》（1994年4月13日国务院宗教事务局发布）、《宗教活动场所年度检查办法》（1996年7月29日国务院宗教事务局发布）、《宗教院校聘用外籍专业人员办法》（1998年11月19日由国家宗教事务局、国家外国专家局、公安部颁布）、《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定实施细则》（2000年9月27日国家宗教事务局颁布）等。

     1990年代后，各省、自治区、直辖市和副省级市人大常委会根据宪法和中央有关政策的精神，陆续通过了一系列地方性宗教事务法规。1992年，河南省率先颁布了地方性单项宗教法规《河南省宗教活动场所管理规定》，1993年新疆率先颁布了综合性地方宗教法规《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》。

      3．中国宗教信仰自由法规体系的现状

      目前，在专项的宗教事务法规方面，国务院颁布了上述2个单项宗教行政法规；国家宗教局单独或与国家有关部门颁布了上述宗教事务方面的部门规章有5件。

      在中国宪法和有关法律中，对宗教问题作了规定的有40余件，例如，《民族区域自治法》、《民法通则》、《教育法》、《劳动法》、《义务教育法》、《人民代表大会选举法》、《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》、《广告法》、《商标法》、《治安管理处罚条例》、《印刷业管理条例》和《兵役法》等法律都对公民信教自由的权利和义务进行了规定。

      由省、自治区、直辖市和副省级市人大常委会颁布了地方性宗教事务行政条例，或由省、自治区、直辖市人民政府发布的地方宗教事务行政法规共有55个，其中包括29个综合性法规，26个单项的地方性法规。

      二、基本框架

      本文所谓法规体系在广义上是指由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的行为规则体系，是包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和部门规章在内的一切规范性文件的总和。法律是指国家立法机关——全国人民代表大会及其常委会根据宪法原则制定的调整社会生活某一方面关系并不得与宪法相抵触的基本法或者部门法，如《民法》、《刑法》等。行政法规是指国家最高行政机关——国务院根据宪法和法律制定的调整国家行政管理关系的、并不得与宪法和法律相抵触的行政规范，如国务院发布的《宗教活动场所管理条例》、《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》等。部门规章是国务院各部门、各部委根据宪法、法律、行政法规和国务院的决定，在本部门的权限范围内制定和发布的调整本部门范围内的行政管理关系的、并不得与宪法、法律和行政法规相抵触的规范性文件，如《宗教活动场所登记办法》、《宗教活动场所年度检查办法》等。地方性法规是由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会和它的常务委员会，及相应的人民政府，在不同宪法、法律和行政法规规相抵触的前提下制定的有关法规；除此以外，地级市、行署、县级市、县的人民代表大会及其常务委员会(不包括民族自治地方)，无权制定地方性法规。

      中国现有的宗教信仰自由法规体系从内容性质来看，由国家法律、行政法规（包括地方性法规）和部门规章三大要素构成；从适用范围来看，又可分为全国性法规、省级法规和市级法规。

      1．宪法
 
      宪法是国家根本大法，是制订其它法规的依据，其中第36条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。”“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”“国家保护正常的宗教活动。”同时也规定：“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”

      2．法律

     《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》等规定，年满十八周岁的信教公民与其他公民一样，都享有平等的选举权和被选举权，不因信仰宗教的不同而受到歧视。《教育法》规定，信教公民在受教育方面享有平等的权利和义务。《民法通则》规定，“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。”《营业税暂行条例》规定，对宗教活动场所的门票收入免征营业税。《房产税暂行条例》规定，宗教活动场所的房产免纳房产税。《兵役法》规定，信教公民有义务服兵役。《教育法》规定，国家实行教育与宗教相分离，任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。《义务教育法》规定，不得利用宗教进行妨碍义务教育实施的活动。《刑法》第三百条还规定，“组织和利用会道门、邪教组织或者利用迷信破坏国家法律、行政法规实施的，处三年以上七年以下有期徒刑；情节特别严重的，处七年以上有期徒刑。组织和利用会道门或者利用迷信蒙骗他人，致人死亡的，依照前款的规定处罚。组织和利用会道门或者利用迷信奸淫妇女、诈骗财物的，分别依照本法第二百三十六条、第二百六十六条的规定定罪处罚”。

      3．行政法规

     《宗教活动场所管理条例》的目的是为了保护正常的宗教活动，维护宗教活动场所的合法权益，有利于对宗教活动场所的管理。该条例充分体现了维护宗教活动场所的合法权益的宗旨，如建立民主管理组织，自主管理本场所的内部事务；建立本场所的管理制度；按照教义、教规组织安排宗教活动；维护宗教教职人员正当的教务活动和信教公民参加正常宗教活动的权益；接受信教公民的自愿捐赠；管理和使用本场所的财产和收入等。该条例同时规定，宗教活动场所的一切活动必须遵守国家法律、法规和政策。
《 中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》的目的是为了保障在华外国人的宗教信仰自由，维护他们的合法权益，维护社会公共利益，促进改革开放。该法规规定，充分尊重在华外国人的宗教信仰自由权利，保护在华外国人的正常宗教活动，保护外国人在宗教方面同我国宗教界的友好交往和文化学术交流活动。该法规同时也规定，在中国境内的外国人要遵守中国法律，维护中国社会公共利益。任何外国人不得干预中国的宗教事务，不得携带超出合理自用的宗教印刷品和宗教音像制品入境，不得在中国成立宗教组织、设立宗教办事机构和宗教活动场所、开办宗教院校，不得在中国公民中发展教徒、委任宗教教职人员和进行其他传教活动。

      4．部门规章

     《宗教活动场所登记办法》、《宗教活动场所年度检查办法》、《宗教院校聘用外籍专业人员办法》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定实施细则》等部门规章的出台，一方面对既有法规中的原则进行更具体、更细致的阐释和补充，另一方面在没有一部宗教信仰自由基本法的情况下又能比较好地对实行工作中遇到的一些亟需解决的普遍问题提出规范性的解决办法。

      5．地方性法规

      地方宗教立法顺应了依法治国的总体要求，使宗教工作从过去单一依靠政策指导向依法管理和政策指导相结合的方式转变，进一步保障了正常的宗教活动，维护了宗教团体、宗教活动场所、信教公民的合法权益，依法保护宗教教职人员从事教务活动的权益；促进了宗教普法活动广泛开展，宗教界和信教群众的法制观念、法律意识有了增强，在“依法管理宗教事务”上与宗教界达成了共识；为依法打击、取缔利用宗教进行非法、违法活动提供了法律依据。

      6．香港、澳门特别行政区的特殊规定

     香港、澳门回归祖国后，按照“一国两制”的方针，根据“港人治港”、“澳人治澳”、“高度自治”的原则，保持香港、澳门原有的社会制度、生活方式不变。在宗教事务方面，《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》规定，港澳和内地宗教组织实行“互不隶属、互不干涉、互相尊重”的原则。

      三、未来展望

      1．宗教信仰自由方面的基本法出台尚需时日

      从以上情况可知，中国宗教法规建设已经形成国家法律与行政条例和规章相配套、全国与地方相配套的基本体系。这套法规体系为协调宗教与社会各方面的关系，为保护公民宗教信仰自由权利，保护宗教团体和宗教活动场所合法权益，保护宗教教职人员履行正常教务职责的权利等方面提供了法律保障。宗教事务管理已经走上了法制化轨道。

      然而我国制定宗教法的条件尚不成熟，还需要进行深入的论证和立法实践积累。近年来，宗教界人士和些干部呼吁国家制定一部宗教方面的基本法。从长远看，制定一部宗教方面的基本法律是必要的，但经过二十年的探索，制定宗教法的条件仍然很不成熟。宗教法作为从整体上调整宗教与社会其他方面的关系，要求在很多问题上必须与社会各界达成广泛的认同，这还需要相当长的过程。

      2．制定一部全国性的综合性的行政规章较为切实可行

      鉴于制定宗教信仰自由的基本法的条件尚不成熟，所以先制定一部有关宗教事务的全国性的综合性行政规章，既能满足宗教事务的实际需要，又比较容易实现。宗教事务行政规章是对政府的执政行为进行规范，是调整宗教团体、宗教活动场所、信教公民涉及国家利益和社会公共利益的准绳，使宗教事务部门的行政和信教群众的活动均在法定的范围内进行，有利于对信教群众合法权益的保护及对政府行政进行依法监督。综合性宗教事务行政法规的出台，对于保障公民的宗教信仰自由，制止和打击利用宗教进行的非法违法活动等，都将发挥积极作用。

     3．健全和完善宗教事务的部门规章

     在做好综合性宗教事务行政法规制定工作的同时，也要做好与之相关的配套部门规章。由于综合性宗教法规在对宗教职业人员、宗教活动、宗教出版物和宗教教育、宗教涉外事务等方面的管理，只能做出原则性的规定，因而需要进一步制定实施细则，对有关宗教事务管理的范围、条件、程序、承担的责任等等加以具体化，为宗教事务依法行政提供方便基础。今后，部门规章的制定将是大量的和经常性的工作。但是，由于2004年7月1日起《中华人民共和国行政许可法》已经正式实施。该法规定部门规章设定的行政许可应该及时地上升为国家的法律、法规或由国务院发布决定，方能予以保留；否则，就会因失去法律依据而失去效力。这给有关宗教事务的部门规章的发布提出了更高的要求。

      4．丰富和完善专门法中涉及宗教事务的法律规定

     从目前我国的立法现状来看，有关专门法律，在保障信教公民的政治、经济、文化教育上的平等权利和义务，保护信教公民、宗教团体和宗教活动场所的权益等方面，都有了具体的规定，但随着改革开放的深入，中国在经济、体制、文化等方面出现的新情况、新问题和宗教方面的变化情况，有关法律对涉及宗教事务的规定，还需要进一步健全、完善和补充，如民法方面，涉及到宗教财产的界定和保护、宗教知识产权、特殊教职人员的遗产处理等；民族立法方面，涉及少数民族宗教信仰问题，接受宗教教育问题等；税法方面，涉及宗教方面的减免优惠待遇，应履行的纳税义务等。除此之外，还有宗教与文物保护、园林管理、环保方面关系等等，都需要与时俱进，做出相应调整。

      5．进一步加强地方立法工作

      要继续支持和帮助各省、自治区、直辖市制定地方性宗教法规。由于全国性宗教立法需要研究的问题多，立法周期长，统一认识的难度大，而根据地方实际需要加强地方宗教立法，难度相对较小。但对于地方宗教立法中存在的立法权限不清、重复立法、越权立法等问题，也需要加以纠正和指导。已经完成综合性宗教事务行政法规的地方，有关宗教的立法的着重点、立法方向可向补充性立法、特殊性立法转变。

      6．借鉴外国的经验和成果

     在宗教信仰自由法规体系的建立过程中，必须尊重国际社会的有关共识和准则。在联合国签署的重要文书中，如《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《国家权利义务宣言草案》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》等，在宗教自由问题上达成了共识，例如，公民有宗教信仰自由权利，宗教自由是一种基本人权，人们有信仰宗教的自由，不受任何国家机关、组织和个人的侵犯，有进行正常宗教活动的自由；宗教信仰自由不得违反国家法律规定，不得损害公共安全、秩序、卫生或道德以及他人的基本权利和自由；对儿童的宗教教育和道德教育既要根据父母和法定监护人的意见，又要以“最能符合儿童的利益”为准；国家应通过立法，保障宗教信仰自由，消除基于宗教或信仰的不容忍和歧视现象。以上国际公约的大多数中国政府已签署加入，对我国都有约束力。因此在中国的立法过程中，要充分注意做到与国际公约和宣言的共同准则和共识接轨。
中国政府也要研究和借鉴世界各国在宗教事务方面的理论和经验，用以提高自身水平，避免走弯路，从而加快宗教事务法治建设的步伐。

      总之，中国宗教信仰自由法规体系的建设才起步不久，未来还有大量的工作要做，还有很长的路要走。我们期待着一套更加完备的宗教信仰自由的法规体系诞生，为保护公民信仰自由、促进社会和谐、民族团结和国家富强创造条件。

                                  (本文为作者2004年10月在“宗教与法治”国际学术研讨会上的发言）